UP论坛系列报道之：精细治理 多元发展——广州市详细规划分层分类探索与实践

编者按

为全面贯彻党的二十大报告关于“提高城市规划、建设、治理水平”的精神，深入落实《全国国土空间规划纲要(2021 -2035 年)》要求，有效发挥详细规划上承国土空间总体规划、下接实施治理的关键作用，12月14日上午的UP 论坛邀请北京、上海、重庆、厦门、广州、深圳6个城市规划自然资源主管部门，围绕“国土空间规划体系中详细规划改革的实践与探索”进行交流，旨在通过总结地方经验，持续促进各地交流共享，践行“多规合一”改革要求，推动详细规划向全域全要素、向实施治理全面转型，实现对“中国式现代化”宏伟目标下高质量发展的有效支撑。

广州是国内最早开展控制性详细规划编制管理的城市之一。一直以来，广州详规工作聚焦精细化与全流程管理，为城市严守发展底线、维护公共利益，保障高质量发展发挥了重要支撑作用。按照中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》以及自然资源部《关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》部署要求，广州持续探索详细规划编制与管理模式的优化。

一、广州控制性详细规划工作主要情况

广州控制性详细规划编制管理工作经过了四个阶段。从1980年代起开始编制街区规划，到1990年代开展分区规划、2005年推进分区规划整合及控制性导则，再到2010年后控规全覆盖，形成了规划编制与管理的“四个体系”。

一是技术体系。自2005年提出“规划管理单元”概念以来，广州逐步建立起详细规划分层编制体系。在规划管理单元层面制定法定文件，在地块层面制定管理文件。

二是法规体系。目前形成了“1+2+N”城乡规划法规标准体系：“1”是指《广州市城乡规划条例》， “2”包括《广州市城乡规划技术规定》、《广州市城乡规划程序规定》，分别明确控规编制的技术标准和程序要求，“N”包括控规审批管理的系列制度文件。

三是运作体系。广州2006年成立城市规划委员会，是全国最早建立规委会制度的城市之一。现行第四届规委会在大规委会下设主任委、地区委、环艺委、交通市政委四个专委会，运作架构持续健全，形成公平、专业、高效的议事制度。

四是监督体系。全市建立控规“一张图”平台并持续动态维护，不断加强法定规划成果的智能化管理。基于“一张图”平台，进一步开发了详细规划设计端——审查端——许可端——管理端的辅助工具。目前审查端的控规技术审查工具，实现了79个审查事项、417个审查要素智能化审查。许可端实现了12项指标自动提取，42项指标辅助自动生成，不断提升规划智能化水平。

图1 从设计端到许可端的智能化辅助工具

二、国土空间规划时代的详细规划工作探索

在国土空间高质量治理背景下，详细规划编制管理工作被赋予更高的要求。以加强分层分类为主线，广州正在不断推进详规创新探索与优化提升。

（一）强传导，强化总详联动传导机制

1. 构建详细规划分层编制管理体系

为落实国家、部省关于健全规划实施传导机制的工作要求，广州提出 “单元-地块”详细规划分层体系。其中，单元详细规划是承接国土空间总体规划要求、开展地块详细规划编制管理的依据。当前，广州正在以番禺区为试点，开展单元详细规划编制管理探索。

单元结合15分钟社区生活圈规模，形成用地面积2-4平方公里、人口规模3-10万人的空间范围。单元详细规划以区级国土空间总体规划确定的组团为编制范围，依循组团指引作为编制依据。单元规划承担了总体规划“目标性要求”与详细规划“指标性管控”的转译桥梁，为地块详细规划编制管理提供了可实操、可检验、可校核的指引要求，着力破解了过去总控尺度差异大、传导路径不畅的问题。

图2 广州市国土空间规划体系构建设想

2. 结合精准评估有序推进现行控规优化

广州在基本实现控制性详细规划全覆盖的情况下，按照“尊重现实、分步评估、有序优化”的思路，有序开展现行控规评估，保障“新总规”与“旧控规”之间的顺利衔接。

评估工作重点从符合性、支撑性、适应性、实施性等四个方面开展。其中，近期重点评估现行控规对总体规划确定的底线要素、重大设施的符合情况以及对城市近期重点项目的支撑情况，查摆现行控规与国土空间总体规划核心要素的矛盾冲突。

结合评估结果以单元为单位有序推进详细规划合理优化。在单元层面制定问题清单，区分总详矛盾冲突的紧急程度，实行差异化处理方式。涉及总体规划核心要素的，优先纳入近期详细规划编制计划，率先启动详细规划优化调整工作。

（二）优空间，探索详细规划编制模式优化

1.刚弹一体，建立近远结合的详规编制管理模式

单元详细规划立足远期发展目标，通过指标、功能区、实线、虚线以及点位等差异化管控方式，强化底线要素、规模结构与民生公益设施管控，刚性传导国土空间总体规划要求。同时，建立单元规划指标统筹机制，实现规划指标与管控要求在单元内动态平衡，提升市场配置要素的管控弹性。

地块详细规划响应近期开发需求，按照单元总体管控要求，强调面向实施，深化与土地开发管理全流程相结合，并针对公益性用地、产业用地、其他经营性用地提出差异化的管控指标要求，充分提高规划的适应性。

图3 单元详细规划导则示例

2. 城乡一体，推动详细规划全域全要素覆盖

结合土地用途分区要求，将城镇开发边界内详规单元划分为一般城镇单元、重点发展单元、城市更新单元、历史保护单元、战略留白单元等5类单元，将城镇开发边界外地区划分为农业农村单元和生态景观单元等2类单元。不同类型单元按照其要素特点及管控需求，实行差异化的详细规划管控指标及编制要求，促进全域谋划的高质量发展。

其中，城镇开发边界内单元建立“通则式+特色化”的管控方式。聚焦提升城市空间精细化与品质化，通过明确差异化管控要点的方式，促进不同地区高品质规划、高质量管理、高水平实施。城镇开发边界外农业农村单元结合土地全域整治、生态修复等工作，推动乡村群统筹发展。

图4 广州市国土空间详细规划单元划分类型

3. 增存一体，推动存量地区高品质与精细化管理

着力推进存量地区精细化治理，健全城市更新单元规划管理制度。广州相继出台了城市更新“1+6”系列技术文件，赋能存量地区高质量发展。

城市更新单元统筹存量地区双评价、城市设计、历史保护、土地整备等技术内容，强调存量发展背景下更新地区的责任目标，保障重大基础设施与民生设施建设、重点功能区与重点产业项目落地。

图5 蔡边一村城市更新单元改造效果图

（三）重治理，健全详细规划实施管理制度设计

1. 深入衔接规划管理与行政事权

为实现规划编制管理与政府行政事权充分对接，在镇街范围内结合村居边界、产业园区、社会管理网格等行政管理、社会管理边界进行单元划分。通过强化单元与行政辖区相协同，为详细规划提供责、权、利相匹配的实施基础，保障详细规划实施落地。

图6 单元划分示意图（左：行政村、园区边界；右：单元划分方案）

2. 建立详细规划“规建管用监”一体化管理制度

探索建立详细规划 “一年一体检、五年一评估”制度。基于规划单元，以镇街为主体，健全评估数据收集制度，支撑开展详细规划实施管理的动态监测与定期评估，作为下一年度制定详细规划编制计划重要依据，构建“规建管用监”闭环管理机制。

3. 健全详细规划全流程配套管理政策

为保障国土空间详细规划工作部署，广州组织编制《广州市国土空间详细规划编制指引（建议稿）》，明确新时期详细规划编制的工作重点。在此基础上，进一步开展包括详规单元划分、详规评估、详规管理协调等专题指引制定工作，优化详细规划全流程制度设计。

立足于新时期国土空间详细规划的改革导向，广州通过优化完善详细规划编制与管控模式，积极探索建立强化规划传导、加强全域管控、尊重市场规律、面向实施管理的详细规划制度，不断提升规划治理水平。

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