判例 | 罚了，但未能制止非法集资，两工商人员获罪
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[摘要]在履行职务的过程中，虽然发现鼎信行公司有超范围经营和非法吸收存款的情况，但在处置时未向领导汇报、在未经领导批准的情况下就作出了行政处罚，其后也未及时将处罚情况予以上报，属于滥用职权罪中超越权力运用的程序而行使权力的情形，
二原审被告人滥用职权的行为导致鼎信行公司的非法集资行为在工商专项执法检查以及行政处罚这一环节没有被制止，为其能够继续进行非法集资活动创造了一定的条件，
二原审被告人滥用职权的行为与本案的发生之间具有刑法上的因果关系，均应当承担滥用职权罪的刑事责任。
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原判认定:鼎信行投资有限公司于2014年4月29日由山西省工商行政管理局注册登记，经营地址为孝义市郑兴街178号，属孝义市工商局城东工商所的监管范围。
2014年5月至7月期间，杨某等人以河南省汝州市兴业房地产开发有限公司为借款方，通过鼎信行投资有限公司做担保，以散发宣传单、电子屏打广告为手段、以高额利息为诱饵，采取与客户签订项目投资合同的方式，向77名不特定群众吸收民间资金共计497.2万元。
被告人范某、李某发现鼎信行投资有限公司的宣传单中有非法集资的内容后，于2014年7月1日到鼎信行投资有限公司进行现场检查。
在检查中发现鼎信行投资有限公司经营业务与经营范围不符，进行立案调查，并于2014年7月5日对鼎信行投资有限公司以未经批准擅自改变经营范围处罚20000元。
被告人范某、李某对鼎信行投资担保公司调查、立案、处罚均未经领导批准，也未将非法集资线索移送有关部门，致使鼎信行投资有限公司的非法集资行为一直持续，从2014年7月2日至21日案发，又非法吸收资金416万元。
……
原判认为，被告人范某、李某身为国家机关工作人员，违反法律规定的权限和程序，在对鼎信行投资有限公司处罚中滥用职权，致使人民利益遭受损失达360余万元，其行为已触犯刑律，构成滥用职权罪。
根据相关法律、法规规定，在处置非法集资工作中需要多部门相互配合，本案中造成人民群众利益损失的原因主要是鼎信行投资有限公司的非法集资行为，而处置非法集资需要多部门的相互配合，工商机关对企业广告等负有监管职责，而对非法集资的处罚还有赖于相关部门的认定，故存在多因一果的关系。
被告人范某、李某到案后均能如实陈述事实，可从轻处罚。
综上，原判根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第三款之规定，判决如下：
一、被告人范某犯滥用职权罪，免予刑事处罚；
二、被告人李某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
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抗诉机关山西省孝义市人民检察院抗诉提出：原审被告人范某、李某的行为应当认定为滥用职权罪中“情节特别严重”的情形，原判对其免予刑事处罚量刑畸轻。
出庭检察员支持抗诉机关的抗诉意见。
原审被告人范某及其辩护人的主要辩解、辩护意见是：1、被告人范某的行为与本案中人民群众财产损失之间不具有刑法上的因果关系；2、被告人范某犯罪的情节显著轻微，请求二审维持原判。
原审被告人李某当庭辩称，在对鼎信行公司进行处罚时其没有任何权力，其不应承担滥用职权罪的刑事责任。
经审理查明，原判认定本案的事实清楚，所采信的证据已经在一审开庭审理时出示、质证，本院审理期间，抗诉机关、原审被告人及其辩护人均未提出新的证据，本院对一审判决认定的事实和所采信的证据予以确认。
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本院认为，原审被告人范某、李某作为在国家机关中从事公务的人员，违反法律规定的权限和程序，滥用职权，致使人民利益遭受重大损失，其行为确已构成滥用职权罪。二原审被告人在归案后及一、二审庭审中均能如实供述自己的犯罪事实，依法可以从轻处罚。
针对本案争议的主要焦点，即原审被告人范某、李某的行为与损害后果之间是否具有刑法上的因果关系，其行为是否构成滥用职权罪？如构罪，则应当承担什么样的刑事责任？
本院综合评判如下：
我国刑法规定的滥用职权罪的构成要件中，国家工作人员的职责必须来源于法律、法规、规章的规定，根据《工商行政管理暂行规定》、《工商管理所条例》、工商企字（2001）290号《关于加强对企业属地监督管理工作的通知》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、国务院《关于同意建立处置非法集资部际联席会议制度的批复》、国务院《处置非法集资工作操作流程》等法规、规章的规定，工商机关是查处非法集资活动的成员单位之一（主要成员单位包括宣传主管部门、公安机关、财政和税务部门、人民银行、金融监管部门、工商部门、人民法院、检察机关等），其在查处非法集资活动中的职责主要是根据属地原则加强对媒体广告发布情况的监测和检查，依法查处涉及非法集资活动的违法广告；依法加强对涉嫌非法集资企业的监管；依照有关部门的认定意见，对非法集资的企业予以处罚等工作。
根据孝义市处置非法集资工作领导组文件《孝义市处置非法集资工作领导组关于进一步加强打击和处置非法集资工作的通知》（2014）1号、孝义市工商行政管理局孝工商字（2014）46号《关于清理规范非融资性投资担保工作的实施方案》的要求，孝义市工商局各股、所在此次处置非法集资工作中的主要任务是：
在5月至7月底，对辖区范围内从事投资担保、投资咨询、贷款咨询等业务的中介机构，以及由工商局审批设立的其它各类经营机构的市场监管和涉嫌非法集资风险排查。
7月底至8月底，对排查出的问题认真分析归类，针对不同的问题，依据有关政策法规分别进行处理，对违反工商法律法规的，依法予以查处。
涉嫌犯罪的要及时移送公安机关处理。
同时要求各股所要在8月底前将此次清理规范的工作情况以书面形式报清理规范非融资性投资担保工作领导组办公室。
原审被告人范某、李某作为孝义市工商局经检股股长和经检股工作人员，负有对辖区内的非融资性担保公司是否存在非法集资情形进行排查，并按照法定程序对排查出的问题予以处理的职责，但其在履行职务的过程中，虽然发现鼎信行公司有超范围经营和非法吸收存款的情况，但在处置时未向领导汇报、在未经领导批准的情况下就作出了行政处罚，其后也未及时将处罚情况予以上报，属于滥用职权罪中超越权力运用的程序而行使权力的情形，
二原审被告人滥用职权的行为导致鼎信行公司的非法集资行为在工商专项执法检查以及行政处罚这一环节没有被制止，为其能够继续进行非法集资活动创造了一定的条件，
二原审被告人滥用职权的行为与本案的发生之间具有刑法上的因果关系，均应当承担滥用职权罪的刑事责任。
但是，根据相关法规、规章的规定，处置非法集资工作是由政府牵头、多部门相互配合、共同作为的一项复杂的工作，是一个全方位、立体式的打击模式，需要调动所有相关的行政监督、行政执法和司法职能，对于非法集资行为的定性也要求专门机关经过法定程序予以认定。
大部分的非法集资行为都涉嫌严重刑事犯罪，不可能仅仅通过工商行政机关一家的行政执法检查以及行政处罚就能及时、完全、彻底地予以发现、查处、打击和杜绝，本案的发生更不单纯是原审被告人范某、李某未能按照法定程序对鼎信行公司进行处罚的渎职行为就能直接导致的。
造成本案严重后果发生的最主要、最直接的原因是杨某等人利用鼎信行公司所实施的犯罪行为。
因此，在刑法层面上，本案危害后果的发生是多人和多部门的行为综合作用所导致的，即“一果多因”，二原审被告人的渎职行为与本案的重大损失之间不具有直接、必然的因果关系，其渎职行为与本案重大损失之间属于间接、偶然的因果关系，
因此，让二原审被告人对杨某等人的故意犯罪行为导致的最终危害结果承担刑事责任有违“罪刑相适应”的刑法原则。
综上，原判认定本案的事实清楚，证据确实、充分，考虑到导致本案发生的各种因素，准确认定了本案的因果关系，根据原审被告人范某、李某犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，对其免予刑事处罚适当。
依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回抗诉，维持原判。
本裁定为终审裁定。
以案为鉴 依法剖析 引以为戒 警钟长鸣
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