判例 | 未签字，《起重机械事故调查报告》被确认程序违法

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[摘要]《特种设备事故报告和调查处理规定》第三十一条第二款规定，事故调查报告应当经事故调查组全体成员签字。

本案中，昆明市政府提交的证据不能证明事故调查组全体成员在《事故调查报告》上签字的事实，不符合上述规定，但该程序轻微违法情形并未对当事人的权利义务产生实际影响，尚不足以撤销本案56号《批复》及《事故调查报告》。

（2020）云行终107号，摘录如下：

  1  

一审法院认定，本案因第三人劲雕公司向昆明中院起诉经公开审理后于2018年5月11日作出了（2017）云01行初68号行政判决，判决撤销昆明市政府作出的昆政复〔2012〕5号《关于嵩明县“8.26”起重机械事故调查报告的批复》，责令昆明市政府于本判决生效之日起一个月内重新作出新的行政行为。

该判决于2018年5月23日送达后原案当事人均未上诉。

该判决发生法律效力后，2018年7月20日原昆明市质量技术监督局（现为第三人市场监管局）作出昆质监请〔2018〕40号《关于对嵩明县“8.26”起重机械事故调查报告重新进行批复的请示》（以下简称40号《请示》）并附：

1.（2017）云01行初68号行政判决；2.《云南奥云焊材科技有限公司“8.26”起重机械事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）；3.特种设备现场安全监督检查记录及见证资料；4.8.26电动单梁起重机械事故技术分析报告；5.事故分析会会议通知；6.“8.26”起重机械事故分析会会议纪要。向昆明市政府报告并向恒力公司、劲雕公司等相关人进行了送达。

其中《事故调查报告》中认定：“（二）事故设备设备名称：电动单梁起重机，制造单位：河南恒力起重机械有限公司，制造日期：2011年3月6日，制造编号：20110118，产品型号ＬＤ5ｔ-13.5ｍ，起重机配套的钢丝绳电动葫芦铭牌上标记生产厂家为河南省劲雕起重设备有限公司，制造许可证号：ＴＳ2441102-2014，型号ＣＤ，机构工作级别Ｍ3，起重量5ｔ,起升高度9ｍ，起升速度8ｍ／ｍｉｎ,出厂编号2011048，运行速度20ｍ／ｍｉｎ，出厂日期2011年2月。设备安装单位：河南恒力起重机械有限公司，安装日期2011年4月至5月，安装监督检验单位云南省特种设备安全检测研究院，检验日期2011年5月6日，检验报告编号ＹＱＱＹ20×××79，检验结论为‘合格’。该台设备安装完成后，云南奥云焊材料科技有限公司于2011年5月投入使用，未办理注册登记。

事故原因（一）直接原因：1、设备制造质量不符合规范要求（1）电动葫芦吊钩装置两拉板强度不足；（2）电动葫芦吊钩横梁外形尺寸不符合标准ＪＢ／Ｔ7687.2-1995《直柄吊钩横梁》的规定；（3）电动葫芦吊钩装置两拉板联接螺杆紧固件的弹簧垫圈失效，造成紧固螺母向外松动约15ｍｍ。2、违反规范使用设备，云南奥云焊材科技有限公司在使用起重机械过程中，违反ＧＢ6067.1-2010《起重机械安全规程第1部分总则》第17.2.5条ｄ款‘起重机械不许斜向拖拉物品’的规定，斜拉斜吊，加剧了吊钩装置两拉板的弯曲变形。

（二）间接原因：1、河南恒力起重机械有限公司在起重机械安装过程中，违反《特种设备安全监察条例》《起重机械安全监察规定》的规定，聘用不属于本单位的安装人员秦高永从事起重机械安装，安装过程中没有发现起重机械电动葫芦吊钩存在质量问题。……河南恒力起重机械有限公司在事故调查中，拒不配合事故调查组工作，拒不提供设备设计、制造等相关技术资料，有关人员拒不到事故调查组接受调查，性质十分恶劣、情节十分严重。应对此次事故负主要责任。建议嵩明县质量技术监督局按照《特种设备事故报告和调查处理规定》第四十六条的规定，对其给予2万元的罚款。……”

昆明市政府于2018年8月9日作出了昆政复〔2018〕56号《昆明市人民政府关于昆质监请〔2018〕40号请示有关问题的批复》（以下简称56号《批复》）：“一、原则同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定。二、原则同意事故调查组对事故有关责任单位、责任人的责任分析及处理建议。……”

恒力公司不服昆明市政府的上述批复提起本案行政诉讼。

请求：1、依法撤销昆明市《批复》所确认的《事故调查报告》中：“河南恒力起重机械有限公司在起重机械安装过程中，违反《特种设备安全监察条例》以及《起重机械安全监察规定》的规定，聘用不属于本单位安装人员从事起重机械安装，安装过程中没有发现起重机械电动葫芦吊钩组存在质量问题。”“河南恒力起重机械有限公司落实企业主体责任不到位。将制造质量不符合安全技术规范要求的起重机械出厂”“安装过程中没有发现起重机械电动葫芦吊钩存在质量问题”、“将存在事故隐患的设备交付用户使用，应对此次事故负主要责任”“拒不配合事故调查组工作，拒不提供设备设计、制造等相关建设资料，有关人员拒不到事故调查组接受调查，性质十分恶劣、情节十分严重”等内容；

2、由昆明市政府承担本案的诉讼费用。

  2  

一审法院认为，一、根据《中华人民共和国特种设备安全法》第七十条第二款、第五十一条，《特种设备安全监察条例》第六十六条第二款、第六十七条第三款、第六十八条第一款，参照《特种设备事故报告和调查处理规定》第三条、第十一条第一款、第十九条、第二十二条、第二十九条、第三十条、第三十二条的规定，昆明市政府作为负责组织事故调查的特种设备安全监督管理部门的所在地人民政府依法享有对事故调查报告予以批复的行政职权和职责。具有适格的行政主体资格和适格的行政诉讼被告资格。

56号《批复》及附件虽系对下级行政机关的请示的批复，系内部行政行为，但由于向恒力公司及第三人进行了送达，该批复行为又具有行政确认的内容，且对行政相关人的权利义务存在实际影响，因此，该批复行政行为产生了外化效力，且属于行政诉讼受案范围的行政行为，具有可诉性。

恒力公司、劲雕公司系昆明市政府所作涉案批复行为的相关人与被诉的涉案批复行为之间存在利害关系，则恒力公司、劲雕公司具有本案原告和第三人的资格，系本案合格原告和第三人。市场监管局、省特种设备检测院、奥云公司也系本案相关人，因此，也具有本案合格第三人的资格；

二、第三人市场监管局在昆明中院作出的（2017）云01行初68号行政判决发生法律效力后又进行了现场核实，再次委托专家进行了技术论证，召开事故分析会议。

并于2018年7月20日向昆明市政府上报了40号《请示》及附件。其进行现场核实未通知恒力公司、劲雕公司参加，在行政程序上存在瑕疵，由于在初次作出批复行为前的调查过程中已经向恒力公司、劲雕公司的相关人员进行过调查，且其证人证言合法有效，且在原案审理中劲雕公司明确表示放弃现场核实的权利。因此，上述程序瑕疵并未对恒力公司、劲雕公司的权利产生实质影响；

在专家资格问题上，参加事故分析的专家均符合规章规定组成专家组中专家的资格条件。

其作出的事故分析报告也符合技术标准条件和技术规程要求，并无不当。

在第三人市场监管局向昆明市政府上报了40号《请示》及附件的基础之上，昆明市政府作出56号《批复》及附件的行政行为证据确实充分、适用法律并无不当，在行政程序上存在一定瑕疵，但未对恒力公司、劲雕公司的权利产生实质影响。

因此，恒力公司提出的“原告不应被认定为本案事故发生的责任主体，不应承担本案事故的主要责任。事实不清，明显程序违法”的诉讼观点，不能成立。

综上所述，昆明市政府作出的56号《批复》及附件的行政行为行政主体适格，具有事实根据和法律依据，行政程序虽存在轻微瑕疵但并未达到应予判决撤销之程度，也不存在滥用职权，明显不当之情形。

而恒力公司提出该被诉行政行为证据不足，事实不清，程序违法的诉讼观点不能成立，其诉讼请求应不予支持。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第六十三条第三项，《中华人民共和国特种设备安全法》第七十条第二款、第五十一条，《特种设备安全监察条例》第六十六条第二款、第六十七条第三款、第六十八条第一款，《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款，参照《特种设备事故报告和调查处理规定》第三条、第十一条第一款、第十九条、第二十二条、第二十九条、第三十条、第三十二条之规定，判决驳回恒力公司的诉讼请求。案件受理费50元由恒力公司承担。

  3  

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。依照《特种设备安全监察条例》第六十八条第二款之规定，有关机关应当按照批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故责任单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。

本案中，昆明市政府作出56号《批复》，批复同意《事故调查报告》对本案事故性质及责任认定、处理建议、预防措施和整改建议等，对当事人的权利义务产生实际影响。

恒力公司认为该批复侵害其合法权益，提起本案诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

《特种设备安全监察条例》第六十四条第一款第（一）项、第六十七条第四款、第六十八条第一款规定，特种设备事故造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1万元以上1000万元以下直接经济损失的，为一般事故。一般事故由设区的市的特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查报告应当由负责组织事故调查的特种设备安全监督管理部门的所在地人民政府批复，并报上一级特种设备安全监督管理部门备案。

本案中，嵩明县“8.26”起重机械事故系造成1人死亡的一般事故，市场监管局组成事故调查组对该事故进行调查，形成《事故调查报告》后向昆明市政府请示，昆明市政府作出56号《批复》，具备本案的执法主体资格及权限。

《特种设备事故报告和调查处理规定》第二十二条第二款规定，必要时，事故调查组可以聘请有关专家参与事故调查；所聘请的专家应当具备5年以上特种设备安全监督管理、生产、检验检测或者科研教学工作经验。设区的市级以上质量技术监督部门可以根据事故调查的需要，组建特种设备事故调查专家库。

本案中，市场监管局经昆明市政府同意，由其牵头，会同昆明市安全生产监督管理局、昆明市监察局、昆明市总工会、昆明市公安局、嵩明县政府等有关单位人员组成“8.26”起重机械事故调查组，并聘请云南电力特种设备检验中心具有特种设备检验检测人员证书的.。。，以及云南冶金昆明重工有限公司设计研究院设计员。。。作为事故调查专家组成员，符合上述规章规定。

《特种设备事故报告和调查处理规定》第二十三条、第二十六条、第三十一条第一款规定，事故调查组应当履行下列职责：（一）查清事故发生前的特种设备状况；（二）查明事故经过、人员伤亡、特种设备损坏、经济损失情况以及其他后果；（三）分析事故原因；（四）认定事故性质和事故责任；（五）提出对事故责任者的处理建议；（六）提出防范事故发生和整改措施的建议；（七）提交事故调查报告。事故调查组可以委托具有国家规定资质的技术机构或者直接组织专家进行技术鉴定。接收委托的技术机构或者专家应当出具技术鉴定报告，并对其结论负责。事故调查组应当向组织事故调查的质量技术监督部门提交事故调查报告。事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位情况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡、设备损坏程度和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施；（七）有关证据材料。

本案中，市场监管局牵头组成的事故调查组经过现场勘查、调查取证和技术分析，取得与事故相关的技术资料、证人证言，根据事故调查情况及专家组出具的《8.26电动单梁起重机械事故技术分析报告》作出《事故调查报告》，查清事故发生单位及发生事故设备情况，查明事故发生过程、人员伤亡、设备损坏和直接经济损失情况，分析事故原因，认定了事故性质为责任事故，并作出相应的责任认定，故昆明市政府作出56号《批复》同意《事故调查报告》具有相应的事实和法律依据。

《特种设备事故报告和调查处理规定》第三十一条第二款规定，事故调查报告应当经事故调查组全体成员签字。

本案中，昆明市政府提交的证据不能证明事故调查组全体成员在《事故调查报告》上签字的事实，不符合上述规定，但该程序轻微违法情形并未对当事人的权利义务产生实际影响，尚不足以撤销本案56号《批复》及《事故调查报告》。

关于恒力公司主张56号《批复》中关于“事故调查中，拒不配合事故调查组工作，拒不提供设备设计、制造等相关资料，有关人员拒不到事故调查组接收调查，性质十分恶劣，情节十分严重，并建议给予2万元罚款”的认定缺乏依据的主张。

本案中，昆明市政府提交证据证明市场监管局曾向恒力公司发送《质量技术监督通知书》，通知要求恒力公司王**在一定期限内提供起重机械制造安装许可证、出厂及安装资料、事故设备安装人员情况及安装过程原始记录等。

恒力公司在本案中并未提交相应证据证明其已向市场监管局提交上述材料，故56号《批复》同意《事故调查报告》中关于恒力公司的上述认定并无不当，恒力公司的该项主张不能成立。

关于劲雕公司主张昆明市政府将事故调查组在（2017）云01行初68号行政案件诉讼过程中没有通知其到场的情况下，违反法定程序取得《特种设备现场安全监督检查记录》及见证资料并作为本次行政行为依据，程序违法的问题。

本院认为，本案昆明市政府提交的《特种设备现场安全监督检查记录》仅为核实事故起重机配套的钢丝绳电动葫芦铭牌编号，而在此前，市场监管局在作出被撤销的昆政复〔2012〕5号《关于嵩明县“8.26”起重机械事故调查报告的批复》前的调查过程中已经将该电动葫芦进行了封存，并向劲雕公司、恒力公司的相关人员进行过调查，上述证人证言合法有效。

（2017）云01行初68号行政判决中亦查明：“涉案封存的电动葫芦编号为2011048……”事故调查组对电动葫芦铭牌编号进行重新核实未通知劲雕公司、恒力公司参加存在不当，但并未对当事人的权利义务产生实际影响，劲雕公司的该项主张不能成立。

综上所述，昆明市《批复》认定事实清楚，适用法律正确，该批复同意的《事故调查报告》虽然存在未经事故调查组全体成员签字的程序瑕疵，但不对当事人的权利义务产生实际影响。

故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法”之规定，应当判决确认56号《批复》违法。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销云南省昆明市中级人民法院作出的（2018）云01行初166号行政判决；

二、确认昆明市人民政府作出的昆政复〔2018〕56号《昆明市人民政府关于昆质监请〔2018〕40号请示有关问题的批复》所确认的《云南奥云焊材科技有限公司“8.26”起重机械事故调查报告》中“河南恒力起重机械有限公司在起重机械安装过程中，违反《特种设备安全监察条例》以及《起重机械安全监察规定》的规定，聘用不属于本单位安装人员从事起重机械安装，安装过程中没有发现起重机械电动葫芦吊钩组存在质量问题。”“河南恒力起重机械有限公司落实企业主体责任不到位。将制造质量不符合安全技术规范要求的起重机械出厂”“安装过程中没有发现起重机械电动葫芦吊钩存在质量问题”、“将存在事故隐患的设备交付用户使用，应对此次事故负主要责任”“拒不配合事故调查组工作，拒不提供设备设计、制造等相关建设资料，有关人员拒不到事故调查组接受调查，性质十分恶劣、情节十分严重”等内容程序违法。

一、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人昆明市人民政府负担。

本判决为终审判决。

二〇二〇年五月九日

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