海外行思 | 【连载】冬冬看法国（四）一块奶酪的切法

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2016年与法国国土空间相关的大新闻之一，是法国的大区（Région）从原有的22个合并成了13个（图1）——这在地理上相当于在我国把22个省合并成了13个。从长远看，这是法国国土改革（Réforme territoriale，即地方行政区划改革）的又一步。

图1  2016年合并前（左）后（右）的法国本土大区划分

资料来源：http://reflectim.fr/wp-content/uploads/2015/12/carte-des-regions-de-france.png（左）；http://www.cartesfrance.fr/cartes/geographie/carte-regions-large.jpg（右）

法国这块奶酪是怎么切的呢？

1  三代同堂各有来头

今日的法国国土分为三个层级的单元，依次是大区（région）、大省（département）、市镇（commune），并相应设置三级地方政府，然而这并不同于我国的省、市、县。法国的三级地方政府虽然在空间上嵌套，却在法律地位上相互平行，各有事权互不重叠，较大区划没有权力干涉较小区划的自治权，倒像是分工合作的爷孙三代。

三级国土单元中，市镇最小最古老，管理的事务与日常生活最为贴近，且中央政府几乎完全不插手市镇政府行为，可以说，市镇是国土单元中具有家长精神的“爷爷”。

市镇这个名称虽然是在法国大革命期间确定的，但它的划分沿用了源自中世纪的天主教“堂区”（Paroisse，区内居民在同一个教堂做弥撒）和封建领主设立的“税区”（Paroisse fiscale）所在范围，这个范围内居民在生活层面具有较紧密的联系，具有“社区”的性质。这种划分依据决定了市镇的面积不会超过传统交通条件下，一个人步行几小时（就能到达教堂）的尺度。市议会（conseil municipal）是市镇的代议机构。市长由选举产生，也同时是国家默认的中央政府在市镇的代理人。

截至2017年法国共有35287个市镇，每个平均面积约14.88k㎡，人口中位数432【数据来自INSEE，法国国家统计局】，这两项指标都远低于西欧其他国家（如意大利市镇平均面积22k㎡，人口中位数2343）【数据来自wiki】。作为国土的基本单元，源于中世纪的过小的市镇是造成法国国土碎片化的重要原因（图2）。

图2  法国35287个市镇划分图（2017年）

资料来源：https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/0/03/Communes_of_France.png

相比之下，大省的划分是法国大革命的产物，代表现代理性和国家管理意志的统一。

法国大革命（1789年）之前，皇权、教权、封建领主的财权和军权、司法权等同时存在并博弈，不同的权力主体将国土按不同的目的划分成了互不重叠大小不一的外省、教区、税区、军区、民事管理区、司法管理区……非常混乱，类似我大秦帝国的统一此时还没有出现在任何一个欧洲国家。

1787年，制宪议会决定从根本上解决这个问题，想通过对国土的重新划分使各个事权边界重合，便于统一管理。最初的方案依据理性、标准化的原则提出，用几何方式将国土划为81个边长72km的正方形大省，每个大省平均划为9个选区（canton），这样每个选区内距离首府最远的人也可以在一天之内打个来回办事（图3）。经过几轮修改，并考虑了现实条件，大革命之后1790年正式实施的方案将全国分为81个相对均匀的大省，用统一、平等、集权的方式全面管理国家事务。当然这种对理性的崇拜在今天看来还是很极端的。

图3  1787年提出的大省划分方案

资料来源：http://revolution.1789.free.fr/dossiers-speciaux/decembre-1789/ChassisFiguratif-sieyes-thouret%2029-09-1789.jpg

几经变更却不离其宗，今日的法国共有101个大省（图4），平均面积为5880k㎡，平均人口约52万人。大省除了作为地方行政单位通过选举产生大省议会（Conseil）和议长，同时每个大省的首府城市都设有中央政府的派驻机构“大省府”（Prefecture），其最高领导大省长（prefet）相当于“驻地总统代表”，代表中央政府协调地方事务，保障中央政府意志的实现。大省是与中央联系紧密的国土的单元，是大家庭里的重要责任人——“爸爸”。

图4  法国目前的101个大省

资料来源：https://commons.wikimedia.org/wiki/File:France_d%C3%A9partementale.svg?uselang=fr

大区的面积最大、历史最短。大区的萌芽也出现于法国大革命时期，但真正确立于1956年，是在经济快速发展时期，国土空间需要更大区域内的协调统筹时出现的。由于历史的原因，大区在自治层面和国家干预层面的能力一度都小于市镇和大省，然而随着区域性国土空间治理需求的扩大，大区的重要性越来越得到重视。

也因此，现行的法律规定，大区不光是一级地方政府进行自治，同时在大区首府设置中央派驻机构，另设有“大区经济与社会委员会”（Le Conseil économique et social régional），由各领域的活跃人士和机构组成，在相关议题呈交给自治政府完成决策之前进行讨论——大区主要负责区域性的经济发展事务、职业培训与就业平衡、区域层面的国土规划和可持续空间发展等事务。2016年合并之后，法国大区在本土有13个，连同海外省共有18个。大区算是腿长、跑得远、办事多的“孙子”了。

2  地方分权与祖孙分工：横向集权与纵向分权

法国是单一制国家，地方政府的权力和责任都来自宪法和中央政府的授予。1980年代以前，三级地方政府的权力都比较有限，以城市规划为例，其主要编制权和审批权都存在于中央政府的派出机构，尤其是大省府。

1980年代的“地方分权”（Décentralization）成为转折。当中央政府面对的事务越来越多而细致、同时经济衰退导致中央财政越来越难以独自承担时，分家成为必然选择。分权后的三级地方政府均为自治政府，在行政等级上完全平等，在事权内容上各有分工，变为平等的爷爷、儿子和孙子：爷爷年纪大却有经验，管理与日常生活最相关的事儿；儿子年轻力壮，管理最需要监督和体现国家意志的事务；孙子人小跑得快，紧跟时代张罗和统筹协调全家行动。各个地方政府自治意味着爷孙三代各自在自己负责的事权内有完全的决定权，即横向集权；而纵向上事权互不重叠，对本级政府和国家级法令政策负责即可，即纵向分权。当然在具体事务中对相关其他层级地方政府的意见征询和尊重是必要的。

3  国土改革：从祖孙合作到行政区划现代化

地方分权是将事权责和相应的财政权利打包移交给不同层级的地方政府，然而这在国土面积较小、甚至过小的法国产生了新的问题。比如：地方分权把最重要、最落地的城市规划权力交给了市镇，即规划和建设许可证的颁发都在三万六千多个市镇内进行，这本无可厚非。然而编制区域性战略性的城市规划就难以实现：好比把盖房子的工程派给爷爷主持，而爷爷年轻时盖小木屋的经验已经不能满足全家人住智能化大宅子的要求了，还得找儿孙一起商量。这个商量的家庭大会就是“市镇联合体”（Intercommunalité），商量完还是爷爷具体落实。

市镇联合体不是一级地方政府，而是当一项公共事务的需求产生时，在不同地方政府之间建立的合作与管理平台（Etablissement Public）——不同于在某个特定行政区内做“总体规划”的“按地办事”的逻辑，市镇联合体根据某项公共事务（比如城市规划、交通规划等）涉及的主体及各个自治主体的参与意愿进行组织联合、“按事圈地”之后共同完成该事务。比如大巴黎（Le Grand Paris）的规划区范围就不与任何一个行政边界相重合，而是所有参与大巴黎规划市镇联合机构的边界（图5，包括巴黎市在内，共计131个市镇）。

图5  大巴黎市镇联合体规划区范围（红色）

资料来源：https://fr.wikipedia.org/wiki/M%C3%A9tropole_du_Grand_Paris#/media/File:M%C3%A9tropole_du_Grand_Paris.svg

国土改革的重要一步是在2015年将这一联合体确认为“巴黎都市联合体”（Métropole du Grand Paris），同样被法律确认为“都市联合体”的还有里尔、波尔多等18个联合体，几乎都是大城市及其周边密切相关空间之间的联合。这与大区合并共同反映了法国国土改革的集中化趋势。

八卦时间：据说这次大区合并与调整也是得到了欧盟的授意，目的是在欧洲各国都能实现区域的整合与现代化，提升“集中力量办大事”的能力。未来的国土改革中，以市镇联合体为基础的行政管理组织方式会得到进一步合法化、扩大化，用以取代工具功能较小的单纯的行政区划——里昂市镇联合体被法律确认为具有特殊地位的一级地方政府，这似乎可以看作市镇联合体向地方政府转变的一个信号。同时部分上收大省的功能转交给大区，并赋予其更多权责和干预能力。而古老的市镇也许要逐渐消融在符合现代行政管理规模要求的划分之中。

恺撒的归恺撒，上帝的……当然后来也归了恺撒。

4  然而奶酪的还是归奶酪

“自然分区”（Région naturelle）是属于奶酪的（图6）。自然分区在法国约有500个，每个区域边界并不是固定和清晰不变的，平均面积在十几到几十平方公里，每个区域内的地理、气候、水文、土壤、景观等资源相对一致，也因此产生了相对稳定的文化、历史和社会传统，当然也包括很多只有在这一自然地理条件中才能实现的物产，比如葡萄酒、奶酪、香肠等，换个气候换个手艺就变了味。著名的香槟（Champagne）地区的酒、巴斯克（Basque）地区的鹅肝都是指这一分区，冬冬心爱的白色淡口味奶酪布里（Brie），就来自巴黎东南边一片叫作Brie的地方（图7）。真正可感知的生活是由周边的山林树木、乡音风土来划分的，与行政区划的统一相对，这是文化多样性的根源。

图6  法国国土的自然分区

资料来源：Frédéric Zégierman. Guide de Pays de France. Fayard. 1999. http://www.laboiteverte.fr/wp-content/uploads/2016/03/carte-region-naturelle-france.jpg

图7  冬冬心爱的Brie；具体切法：手起刀落，想吃多少切多少……

为了保护这种地理独特性和多样性，1992年欧盟专门设置了“原产地称号保护”（Appellation d'Origine Protégée，表示某种产物来自特定的地理区域，是这里自然资源和特定生产方式的结晶）来承认自然和人文地理对生活方式的塑造，同时通过保护维持其多样性并给予传统生活生产对抗工业化生产的力量。

经典鸡汤文说：所谓成熟，就是知道这个世界上很多事情与你无关。似乎可以想象，大区合并消息传来之后的餐桌对话：

“你听说了吗，咱们勃艮第大区和弗拉史孔泰大区被合并为‘勃艮第-弗拉史孔泰大区’了！”

“真的么，好啊……那晚上我们还吃Brie吧。”

图8  法国具有“原产地称号保护”的奶酪产地分布

资料来源：https://s-media-cache-ak0.pinimg.com/originals/82/2f/9f/822f9fb684dbe40ae1f411184b78e097.png

参考文献

https://fr.wikipedia.org/wiki/Paroisse

http://regions-france.org/region-longue-histoire/

https://fr.wikipedia.org/wiki/R%C3%A9gion_fran%C3%A7aise

https://fr.wikipedia.org/wiki/D%C3%A9partement_fran%C3%A7ais

https://fr.wikipedia.org/wiki/Histoire_des_d%C3%A9partements_fran%C3%A7ais

http://www.metropolitiques.eu/Le-departement-une-vieille.html

http://revolution.1789.free.fr/dossiers-speciaux/decembre-1789/decembre-1789.htm

作者：范冬阳，巴黎政治学院城市规划系硕士，清华大学建筑学院博士研究生，巴黎拉维莱特国立高等建筑学院访问学者。[e-mail]

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——to be continued——

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