期刊精粹 | “一带一路”沿线中国境外合作产业园区建设模式研究【2018.2期优先看 | 主题】

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——精华版 ——

建设“一带一路”沿线境外合作产业园区，是我国深入推进“一带一路”建设和国际经贸合作、促进与沿线国家经济深度融合和互利共赢的重要平台。至2016年底，我国已在“一带一路”沿线国家建设初具规模的境外合作产业园区56家，累计投资185.5亿美元，极大地促进了我国开放型经济的发展与深化。但在境外合作园区快速发展的同时，也存在政策及法律法规风险、合作机制不健全、产业特色不突出、基础设施不完善等诸多问题，迫切需要深入研究其建设模式及特点，剖析存在的问题及障碍，推动境外合作产业园区的持续健康发展。

“一带一路”沿线中国境外合作产业园区（简称境外园区），是由中外两国政府推动，国内企业主导，与“一带一路”沿线国家和地区合作建设的产业特色鲜明、辐射和带动能力强的各类经贸合作区的统称。在我国政府特别是商务部的大力推动下，目前我国已在“一带一路”沿线国家建立了23家国家级境外园区，主要涉及农业、矿业、机械、轻纺、节能环保、信息处理、生物制药、商贸物流等产业领域，主导企业几乎都是我国实力雄厚、管理水平高、技术设施完备的大型企业，园区分布主要集中于东南亚、中亚、东欧及非洲等发展中国家和地区。

按照农业、加工业、服务业、综合性产业四种产业类型，本文从我国商务部批准的23个国家级境外园区中分别遴选出中国·印尼聚龙农业产业合作区、中俄乌苏里斯克经贸合作区、中欧商贸物流合作园区、尼日利亚莱基自由贸易区进行案例分析。

尼日利亚莱基自由贸易区

从建设背景及重要意义看，通过中国政府与“一带一路”沿线国家签署《谅解备忘录》《联合声明》《合作协议》等一系列政策文件，以及国务院相关部门出台支持“一带一路”倡议的指导意见、建设方案等一系列政策举措，极大地推动了“一带一路”沿线境外园区的建设与发展。

从总体目标及产业定位看，中国·印尼聚龙农业产业合作区重在通过规模化开发油棕资源，建设成为以油棕种植开发、精深加工、收购、仓储物流为主导的农业产业化园区；中俄乌苏里斯克经济贸易合作区重点发展轻工、机电、木业等产业；中欧商贸物流合作园区着力打造以现代物流配送中心和高效信息管理系统为支撑的国际化商贸物流园区；尼日利亚莱基自由贸易区重点发展以装备制造、通信产品为主的高端制造以及商贸物流等产业。

从主导企业及运营模式看，中国·印尼聚龙农业产业合作区的主导企业为天津聚龙嘉华投资集团有限公司，主要采用“合作种植、全产业链构建、基础设施配套、特色管理”的综合运营模式；中俄乌苏里斯克经济贸易合作区的主导企业为康吉国际投资有限公司，主要采用“跨境连锁加工”和“就地生产销售”两种运营方式；中欧商贸物流合作园区的主导企业为山东帝豪国际投资有限公司，主要按照“一区多园、两地展销、双向代理、内外联动”的模式运作；尼日利亚莱基自由贸易区的主导企业为中非莱基投资有限公司，主要通过与尼日利亚拉各斯州政府、尼日利亚莱基全球投资有限公司合资成立莱基自贸区开发公司，进行项目开发、建设、运营和管理。

从经济和社会综合效应看，四类境外园区在推动东道国经济发展和就业民生改善等方面均做出了重要贡献。总体看，境外园区建设模式的基本特点为：中外政府友好合作及政策支持是境外园区顺利建设与发展的先决条件；有实力主导企业及合理运营模式是境外园区有效建设与发展的根本动力；科学规划及精准产业定位是境外园区有序建设与发展的重要指引；良好经济和社会综合效应是境外园区持续建设与发展的内在要求。

我国境外园区和国内中外合作产业园区在建设模式上存在明显差异。一是建设理念不同。通过引进外资建立的国内园区重在学习国外先进园区的投资建设及经营管理经验；而在“一带一路”沿线建立的境外园区则重在推动国际产能合作和我国企业“走出去”。二是政府与市场的作用边界不同。国内园区主要依靠市场力量吸引中外企业入驻和发展；而境外园区特别需要中外双方政府的友好交流合作，以降低国际产能合作和我国企业“走出去”的风险。三是资本合作方式不同。国内园区主要采取中外合资、中外合作、外商独资等多种投资合作方式；而境外园区主要采用中外合资形式，且大多以中方企业为投资主体；四是盈利模式不同。国内园区建设大多采用土地开发费用和财税捆绑而形成的资金大循环模式，因而资金保障程度较高，盈利能力较强；而境外园区由于大规模的土地开发、基础设施及配套设施建设，往往造成运营主体资金缺口较大、盈利能力偏弱等困难。

由于“一带一路”沿线大多为发展中国家，投资环境复杂，可能给境外园区建设与发展带来诸多障碍。一是政策及法律法规风险可能长期存在。如东道国承诺的优惠政策能否到位？提供的便利条件能否兑现？领导人更替导致政策变动等等。二是合作机制不健全加大投资风险。由于企业与东道国政府之间地位不对等、信息不对称，可能加大中国企业的投资风险。三是产业特色不突出阻碍持续健康发展。园区功能定位和主导产业方向不合理，产业关联度不强，势必影响境外园区持续健康发展。四是基础设施配套不完善影响招商引资。园区交通、电力供应、供水排水、环保等设施配套较差，不利于园区招商引资计划的有效实施。五是国际化人才缺乏制约核心竞争力提升。境外园区主要分布于东南亚、非洲、拉美等发展中国家，对高层次人才的吸引力普遍不足。

站在新的历史方位上，推动境外园区持续健康发展需要多措并举。一是全面加强双边政府沟通。在中外双方政府齐心协力推动下，进一步落实两国双边投资协定，特别是明确政策优惠、信息共享、投资争端、风险防范等相关条款，最大限度避免和降低东道国法律政策变动的风险。二是深化完善园区合作机制。不断加强政府间双边交流协作以及与相关国际和地区组织的联系合作，建立由双方政府、职能部门、企业、商会等组成的境外园区领导、规划、协调机构，统筹推动园区建设与发展。三是科学制定园区产业规划。坚持以我国产业结构调整与升级为导向，把我国企业的优势与东道国及所在地的区位优势、资源禀赋、产业基础、基础设施等因素紧密结合起来，引导企业充分考虑东道国国情和当地实际，因地制宜，科学编制园区规划及产业定位。四是加快推进园区配套建设。充分利用我国对外援助的有利条件，加强对境外园区所在区域的道路、电力、通讯、燃气管道、给排水等基础设施进行援助建设。五是大力培育引进国际化人才。坚持培养与引进并重，努力造就一批懂技术、会外语、能交流的国际化复合型人才队伍。

——全文 ——

【摘要】建设“一带一路”沿线境外合作产业园区，是我国深入推进“一带一路”建设和国际经贸合作、促进与沿线国家经济深度融合和互利共赢的重要平台。基于产业园区理论与“走出去”战略实践的有机结合，阐述“一带一路”背景下中国境外合作产业园区的概念及内涵，从园区类型及空间分布两个方面概述“一带一路”沿线中国境外合作产业园区建设状况。通过对农业园区、加工园区、服务业园区、综合性产业园区等四类产业园区的案例分析，论述我国境外合作产业园区建设的背景意义、总体目标、产业定位、主导企业、运营模式及综合效应；同时，通过与国内代表性中外合作产业园建设模式的比较分析，提出全面加强双边政府沟通、深化完善园区合作机制、科学制定园区产业规划、聚力推动园区配套建设、大力培育引进国际化人才等对策思路。

“一带一路”作为国际合作的一种倡议，对于拓展全球开放型经济发展新境界、深化我国与沿线国家经贸合作，具有重大而深远的意义。在“一带一路”沿线建立境外合作产业园区为我国企业“走出去”和开展国际产能合作提供了重要平台和载体。截至2016年底，我国已在36个国家建设初具规模的境外合作产业园区共计77家，其中“一带一路”沿线国家达56家，占72.72%，累计投资185.5亿美元。应当清醒认识到，在我国境外合作产业园区快速发展的同时，也存在政策及法律法规风险、合作机制不健全、产业特色不突出、基础设施不完善等诸多问题。为此，本文通过四种不同类型境外合作产业园区的案例分析，并与国内中外合作产业园区进行比较分析，着重探讨“一带一路”沿线中国境外合作产业园区建设的模式特点及面临的主要障碍，进而提出推动境外合作产业园区持续健康发展的对策建议。

1  中国境外合作产业园区建设概况

1.1  概念界定及内涵

产业园区是以促进一定的产业发展为目标，在一定区域集聚若干企业的一种特殊地理区位环境，是区域经济发展和产业转型升级的重要空间组合形式。产业园区通过集聚共享资源和深化产业关联促进园区快速发展，对聚集和利用创新资源、培育新兴产业、推动城镇化发展等具有重要意义。本文研究对象为“一带一路”沿线中国境外合作产业园区（简称境外园区），是由中外两国政府推动、国内企业主导、与“一带一路”沿线国家和地区合作建设或参与建设、基础设施较为完善、产业链较为完整、产业特色鲜明、辐射和带动能力强的各类经贸合作区的统称。多年以来特别是“一带一路”倡议提出之后，我国不断探索境外园区的发展方向和建设模式，取得了初步成效和经验，在区位分布、产业格局、功能类型等方面呈现出一定的特色。

1.2  境外园区类型及特征

在国家商务部的大力推动下，我国与政治相对稳定且双边关系较好的国家政府签署相关协议，以国内审批通过的企业为建设经营主体，建立了多种类型的境外园区。截至2016年底，我国已在“一带一路”沿线国家建立了23家国家级境外园区（表1）。

表1  “ 一带一路”沿线中国国家级境外园区一览表

总体上看，这些境外园区所涉及的产业领域比较广泛，包括农业、矿业、机械、轻纺、节能环保、信息处理、生物制药、商贸物流等，尤其集中在机械、家电、建材、轻纺等具有中国优势的传统产业，以及农业、农产品加工、木材加工、矿业等资源密集型产业。入驻园区的主导企业几乎都是我国实力雄厚、管理水平高、技术设施完备的大型企业，拥有较丰富的海外投资运营经验，在建设境外园区中起到了很好的引领和主导作用。

1.3  境外园区分布及东道国优点

目前，我国在“一带一路”沿线国家建立的境外园区主要集中于东南亚、中亚、东欧及非洲等国家和地区，有着较好的发展条件（图1）。一方面，这些国家和地区拥有较丰富的自然资源、劳动力资源，具有一定的成本优势。另一方面，东道国与中国保持着长期友好关系，愿意为中方企业提供各种优惠政策，并能够积极协助境外园区建设，发展环境相对安全稳定。

图1  “ 一带一路”沿线中国国家级境外园区空间分布图

2  “一带一路”沿线境外园区建设的案例分析

理论与实践表明，境外园区产业类型及建设模式对于推进“一带一路”建设和国际经贸合作起着至关重要的作用，而不同的产业类型往往要求选择不同的建设模式。为此，本文按照农业、加工业、服务业、综合性产业等四种产业类型，从我国商务部批准的23个国家级境外园区中分别遴选出中国·印尼聚龙农业产业合作区、中俄乌苏里斯克经贸合作区、中欧商贸物流合作园区、尼日利亚莱基自由贸易区作为典型范例，分析归纳境外园区的建设背景及重要意义、总体目标及产业定位、主导企业及运营模式、经济和社会综合效应。

2.1  建设背景及重要意义

“一带一路”沿线大多为发展中国家和地区，政治、经济、社会、文化、法律等国情复杂，双方政府的合作及推动显得十分重要。2013年9—10月国家主席习近平先后提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”；2013年11月，十八届三中全会将“一带一路”上升为国家战略。之后，中国政府与“一带一路”沿线许多国家签署了“谅解备忘录”“联合声明”“合作协议”等一系列政策文件；同时，国务院及有关职能部门相应出台了支持“一带一路”建设的政策举措（表2）。

表2  中国支持建设“一带一路”沿线境外园区政策举措

（1）中国·印尼聚龙农业产业合作区。中国—东盟自贸区《投资协议》的正式签署，为中印两国企业合作创造了一个自由、便利、透明及公平的投资环境。印尼希望中方协助开发和建设农业耕地，中国希望以此为契机推动农业“走出去”发展，中国·印尼聚龙农业产业合作区正是在这种背景下诞生的国家级境外农业合作示范区，旨在构建开放型农业对外投资合作的新载体和新样板，提升走出去企业在全球产业链、物流链、价值链中的地位。

（2）中俄乌苏里斯克经贸合作区。随着中俄战略协作伙伴关系的建立，双方政治互信度不断上升，经济、贸易等各领域合作不断深化。中俄乌苏里斯克经贸合作区正是在此背景下诞生的首批国家级境外产能合作示范区，旨在打造推进中俄产能合作的重要载体以及企业“走出去”的平台和名片。

（3）中欧商贸物流合作园区。匈牙利是第一个与中国签署关于共同推进“一带一路”建设政府间合作文件的欧洲国家，也是第一个与中国建立和启动“一带一路”工作组机制的国家。中欧商贸物流合作园区正是在此背景下诞生的国家级境外商贸物流合作示范区，旨在建设成为发挥匈牙利“欧洲心脏”的辐射带动作用、进而吸引国内外企业入驻的重要载体，推动我国商贸物流业在全球合作发展中提升其专业化、社会化、国际化水平。

（4）尼日利亚莱基自由贸易区。自2005年中国与尼日利亚建立战略伙伴关系以来，两国经贸合作规模及领域不断扩大。随着我国“一带一路”建设向非洲国家的拓展延伸，尼日利亚莱基自由贸易区应运而生，成为深化中非经贸合作和推动中国企业走向非洲投资创业的国家级境外经贸合作区。

2.2  总体目标及产业定位

（1）中国·印尼聚龙农业产业合作区。该合作区按照“一区多园、合作开发、全产业链构建”模式开发建设，规划面积4.21k㎡，包括五大园区。合作区将通过规模化开发油棕资源，建设成为以油棕种植开发、精深加工、收购、仓储物流为主导的农业产业化园区，实现从原材料供给到销售的纵向一体化经营，构建庞大的交通运输能力和完善的物流网络，搭建完善的农业开发公共服务平台。

（2）中俄乌苏里斯克经济贸易合作区。该合作区占地面积228万㎡，设有生产加工区、商务区、物流仓储区和生活服务区，计划引进60家中国企业，总投资20亿元人民币，其中基础设施及配套设施投资7亿元。合作区重点发展轻工、机电（家电、电子）、木业等产业，生产、加工、销售中国具有优势的鞋类、纺织服装、家居、家电、木业、建材、皮革等产品。

（3）中欧商贸物流合作园区。该合作园区按“一区三园”规划布局，包括布达佩斯中国商品交易展示中心、切佩尔港物流园、德国不莱梅港物流园。合作园区集商品展示、运输、仓储、集散、配送、信息处理、流通加工等功能为一体，建设覆盖欧洲和中国主要城市的快捷、便利、畅通的配送网络体系，打造以现代物流配送中心和高效信息管理系统为支撑的国际化商贸物流园区。

（4）尼日利亚莱基自由贸易区。该自贸区的功能定位为拉各斯都市卫星城、充满活力的商贸城、现代化的工业新城和环境优美的宜居城，本质上是一个产城融合区。自贸区重点发展以装备制造、通信产品为主的高端制造业，以交通运输车辆和工程机械为主的产品装配业，以商贸石油仓储物流为主的现代物流业，以旅游、宾馆酒店、商业等为主的城市服务业与房地产业。

2.3  主导企业及运营模式

（1）中国·印尼聚龙农业产业合作区。主导企业为天津聚龙嘉华投资集团有限公司。该合作区主要采用“合作种植、全产业链构建、基础设施配套、特色管理”的综合运营模式。一是合作种植，即加强与棕桐相关的国际组织联系，与当地企业合作开发环保型棕桐种植园，同时提供贷款及技术支持与当地村民开展“土地+贷款+技术”合作种植。二是全产业链构建，即着力构建集油棕种植开发、提炼加工、品牌油包装、衍生品生产、收购、仓储物流等于一体的全产业链条。三是基础设施配套，即由主导企业开发建设合作区内供排水、供电、道路运输、绿化、消防、通信等基础设施。四是特色管理，即采用“团长+政委+参谋长”特色管理模式——由当地资深经理人担任“团长”负责种植园的经营运作，中方管理人员担任“政委”负责综合管理与协调，当地华裔员工担任“参谋长”辅助决策与沟通。

（2）中俄乌苏里斯克经济贸易合作区。主导企业为康吉国际投资有限公司。该合作区运营主要采用“跨境连锁加工”和“就地生产销售”两种方式。“跨境连锁加工方式”采取两种运作模式：一是“俄中外”模式，即合作区俄原料粗加工→低关税出口中国→在东宁县加工成品→销售日韩、欧美等国际市场；二是“中俄”模式，即中国半成品→低关税出口俄罗斯→合作区组装成品→销售俄及第三国。“就地生产销售方式”主要采取两种模式：一是将中国运来的鞋类、纺织服装等半成品在合作区进行组装加工，再将成品销往俄罗斯远东及莫斯科等地市场；二是利用俄罗斯丰富的森林等资源进行加工后，把生产的家具、建材等产品在俄罗斯就地销售。

（3）中欧商贸物流合作园区。主导企业为山东帝豪国际投资有限公司（简称山东帝豪公司）。该合作园区按照“一区多园、两地展销、双向代理、内外联动”的模式运作。山东帝豪公司通过整合临沂等国内商城和匈牙利中国商城的市场资源，把商品展示作为运营模式的传导驱动环节，把分拨作为运营模式的物流网络环节，把商贸服务作为运营模式的运转保障环节。一方面，努力把匈牙利、德国建设成为欧洲区域性商贸物流中心；另一方面，在国内同步建设欧洲商品交易展示中心和临沂国际仓储物流园，促进国际国内商贸物流的互联互通，实现引进来与走出去的有机结合。

（4）尼日利亚莱基自由贸易区。主导企业为中非莱基投资有限公司（简称中非莱基）。该自贸区以中非莱基为主导（占股60%），与尼日利亚拉各斯州政府、尼日利亚莱基全球投资有限公司合资成立莱基自贸区开发公司，通过设立规划管理、公共关系管理、招商战略管理、建设管理、风险管理等职能部门进行项目开发、建设、运营和管理。自贸区采取“分期进行，滚动开发”的方式，计划通过10k㎡的一期开发，建成现代产业集聚区。

2.4  经济和社会综合效应

（1）中国·印尼聚龙农业产业合作区。目前，该合作区已经拥有总面积近20万h㎡的棕榈种植园，配套建有3个压榨厂、2处河港物流仓储基地和1处海港深加工基地，为印尼提供了约3万个就业岗位，并有效改善了当地的基础设施条件，为加快我国农业企业“走出去”、增强我国农业企业国际竞争力以及保障国家粮食供应长久安全作出了重要贡献。

（2）中俄乌苏里斯克经济贸易合作区。该合作区改变了先前中俄经贸规模小、层次低、结构不平衡的状况，同时也减少了中俄直接贸易带来的种种摩擦，助推中俄合作全面升级。目前，合作区年生产各种鞋3000万双、各类包装物4000万只、服装350万套，年产出能力26亿元，有力推动了乌苏里斯克的经济发展和就业民生改善，成为中俄合作的重要典范。

（3）中欧商贸物流合作园区。该合作园区促使中国企业从分散、无序、盲目“走出去”转变为集中、有序、理性“走出去”，降低了企业国际化运作成本和风险成本。目前，合作园区已引入包括商贸、物流行业在内的中欧134家企业入驻并生产经营，园区从业人数约650人，每平方公里物流强度达129.44万吨/年，年货物进出口贸易额2.45亿美元，为中欧商贸物流深度合作奠定了坚实基础。

（4）尼日利亚莱基自由贸易区。截至2017年4月，该自贸区已有116家注册企业，计划投资额达14.1亿美元。其中，50家企业正式签署投资协议并投产运营，实际完成投资1.68亿美元，累计实现总产值超过1.1亿美元。自贸区已吸引食品加工、家具生产、汽车配件等多种类型企业，促进了当地经济增长及就业民生改善，为拉各斯州乃至尼日利亚的经济社会发展作出了重要贡献。

3  “一带一路”沿线境外园区建设模式特点及其障碍

从上述案例分析中，我们可以总结归纳“一带一路”沿线境外园区建设模式的基本特点；同时，通过与国内代表性中外合作产业园区（简称国内园区）的比较分析，可以发现国内国外两种园区建设模式之差异性，以及境外园区建设存在的障碍之处。

3.1  建设模式的基本特点

（1）中外政府友好合作及政策支持是境外园区顺利建设与发展的先决条件。

中国政府与东道国政府的友好交流、务实合作是境外园区建设与发展的首要前提，也是必要的制度保障。一般情况下，我国已经与“一带一路”沿线境外园区所在国家建立了全面战略合作伙伴关系，在双方达成合作意向后，由政府出台相应政策支持开展双边经贸合作，在条件具备、时机成熟时建立境外园区，以此深入推动中国与“一带一路”沿线国家之间的经贸务实合作。另一方面，由于我国企业与东道国政府的信息不对称，面临“走出去”的诸多困境与风险，迫切需要借助政府力量铺路搭桥，并提供有效的政策、信息、法律、风险防范等服务保障。因此，中国政府与东道国政府的友好合作及政策支持，必然成为中外合作产业园区建设与发展的先决条件。

（2）有实力主导企业及合理运营模式是境外园区有效建设与发展的根本动力。

目前，境外园区建设与发展主要采取政府推动、以企业为主体、商业化运作的模式。牵头企业多为国内综合经济实力雄厚、管理水平较高、跨国经营能力较强的国有企业或大中型企业。由于这些牵头企业与中国政府和东道国政府有着良好沟通关系，因此通常可以有效整合政策资源并规避跨国投资政治风险。同时，牵头企业具有较强的综合实力和长期的国际化经营积淀，基本上能够采用符合东道国及所在区域实际的经营模式，推动东道国及所在区域的经济和社会发展，实现中国企业与东道国政府及企业的互利共赢。

（3）科学规划及精准产业定位是境外园区有序建设与发展的重要指引。

境外园区大多是企业自主开发，如果没有科学规划及精准产业定位为依据和引领，极易产生过度开发和超前建设，导致其开发规模过大和一次性投入过多而出现后续经营困难。就四个境外园区案例而言，它们均编制了科学的建设规划，具有明确的产业发展定位，从而有利于根据所在区域资源禀赋、产业基础及基础设施建设状况，在中国和东道国有针对性地开展招商引资活动，有序进行基础设施和相关配套建设，有效引进符合其发展方向的主导产业及关联配套产业，促进产业特色发展和合理布局，最大限度地规避产业趋同和重复建设问题。

（4）良好经济和社会综合效应是境外园区持续建设与发展的内在要求。

境外园区虽然以中国企业为主导，但必须通过互利双赢的务实合作，在保障中方企业应有利益的同时实现东道国地方乃至国家利益的最大化，才能保障其长远建设和持续发展。四个境外园区无论在初期建设还是在后续发展中，都对东道国当地基础设施建设、经济增长和就业民生改善等方面形成了重要的促进作用，产生了较好的经济和社会综合效应。据统计，截至2016年底，“一带一路”沿线国家56个相关境外园区上缴东道国税费10.7亿美元，为当地创造就业岗位17.7万个，有力促进了东道国特别是所在地经济发展和社会福利提升。此外，境外园区还积极参与东道国社会公益活动，履行社会责任，提升了中国企业的形象，巩固和深化了中国与东道国的友好关系。

3.2  与国内园区建设模式差异的比较分析

我国境外园区和国内中外合作产业园区在建设与发展上既有诸多相似之处，例如，它们均需要采取政府和企业共同推动、园区科学规划及产业定位、基础设施及配套设施建设完善等主要途径与举措，但在建设模式上也有所不同。

（1）建设理念不同。通过引进外资建立的国内园区重在学习国外先进园区的投资建设及经营管理经验，以展开交流互访、知识技术及管理学习、信息共享、外派挂职锻炼等为主要方式，形成广泛合作交流学习的互动机制，推动其建设与发展。例如，中新合作共建苏州工业园区建设之初的一个重要目的就是学习新加坡的知识技术及管理经验；中德（沈阳）高端装备制造产业园重在实现中国市场与德国技术优势互补。而在“一带一路”沿线建立的境外园区则重在将我国产业、资金、技术等优势与国外需求相结合，以推动国际产能合作和我国企业“走出去”，拓展我国开放型经济发展新空间。

（2）政府与市场的作用边界不同。国内园区基于我国稳定的政治法律环境和比较成熟的市场经济环境，在政府提供土地、基础设施、税收等配套政策之后，主要依靠市场力量吸引中外企业入驻和推动其建设与发展。例如，中国—马来西亚产业园区是中外政府合作共建的第三个国际园区，主要依靠市场运作，开辟了“两国双园”国际合作新模式。而境外园区由于主要建立在发展中国家，鉴于这些国家政治、经济、社会、文化、法律等方面的复杂性和不确定性，建设初期特别需要中外双方政府的友好交流合作，再逐步过渡到政府和市场共同推动，以降低国际产能合作和我国企业“走出去”的风险。

（3）资本合作方式不同。国内园区主要采取中外合资、中外合作、外商独资等多种投资合作方式，我国政府主要负责基础设施、配套制度及环境建设。例如，青岛中德生态园、天津中德国际产业基地、昆山德国工业园区、佛山中德工业服务区等，涵盖了多种投资合作方式。而境外园区则根据发展中国家实际，主要采用中外合资形式，且大多以中方企业为投资主体，由东道国政府提供土地，中方企业主导基础设施建设，双方共同负责产业招商和投资建设。

（4）盈利模式不同。国内园区建设大多采用土地开发费用和财税捆绑所形成的资金大循环模式，因而资金保障程度较高，盈利能力较强。而境外园区由于大规模的土地开发、基础设施及配套设施建设而需要大量的资金投入，加之资金回收期长、融资较难等不利因素影响，往往造成大多数运营主体资金缺口较大、盈利能力偏弱等困难，甚至存在一定的投资风险。

3.3  面临的主要障碍

“一带一路”沿线境外园区主要建立在发展中国家，如前所述，由于这些国家投资环境相当复杂，具有较大不确定性，使我国“一带一路”沿线境外园区建设与发展存在诸多障碍。

（1）政策及法律法规风险可能长期存在。“一带一路”沿线境外园区是在中外双方政府推动下建立并发展起来的，东道国承诺的优惠政策能否到位？提供的便利条件能否兑现？甚至因为国家大选导致政党和领导人更替，如此等等因素均可能使东道国曾经给予的优惠政策或法律法规发生重大调整变动，从而给境外园区建设与发展带来诸多不确定性因素。

（2）合作机制不健全加大投资风险。境外园区建设初期主要依靠政府推动，双方政府框架内的合作机制健全与否直接影响到初期建设的速度与效率。中后期，随着我国政府逐步退出而主要依靠企业的沟通协调，由于企业与东道国政府之间地位不对等、信息不对称，遇到重大问题往往难以有效沟通和交涉，可能加大中国企业的投资风险。

（3）产业特色不突出阻碍持续健康发展。境外园区大都具有明确的园区规划和产业定位，但在实际建设过程中，有的园区产业结构相对单一，有的园区逐渐发展成为集加工制造、商贸、物流、多种服务等功能于一体的“综合性产业园区”。长期来看，功能定位和主导产业方向不合理，产业关联度不强，势必阻碍境外园区持续健康发展。

（4）基础设施配套不完善影响招商引资。一些境外园区因为当地政府对于区域基础设施和市政公用设施规划不清晰、建设不到位，导致园区之外的交通、电力供应、供水排水、环保等设施配套较差，企业不愿也难以入驻，在很大程度上影响了其招商引资计划的有效实施。

（5）国际化人才缺乏制约核心竞争力提升。“一带一路”沿线境外园区主要分布于东南亚、非洲、拉美等发展中国家，对高层次人才的吸引力普遍不足，加上缺少必要的配套政策，难以引入国际化人才，主要依靠企业自身的人才队伍和科技力量，财务、法律、公关等领域的国际化人才尤为缺乏，不利于实施创新发展和提升国际竞争力。

4  进一步建设好中国境外园区的关键举措

4.1  全面加强双边政府沟通

在中外双方政府齐心协力推动下，进一步落实两国双边投资协定，特别是明确投资争端、风险防范等相关条款，最大限度避免和降低东道国法律政策变动的风险。进一步与东道国政府部门协商落实好税收协定，帮助企业享受东道国正常的国民待遇和境外园区特殊优惠政策，减轻企业的税收费用负担。进一步完善信息共享制度，协调整合双方政府、行业商协会、企业、中介服务机构等信息资源，为境外园区建设发展提供全方位的信息支持和服务。进一步建立健全境外园区的风险评估、防控及应急处理机制，及时发布东道国风险评估报告，综合运用外交、经济、法律等手段，切实维护好我国企业境外合法权益。

4.2  深化完善园区合作机制

不断加强政府间双边交流协作以及与相关国际和地区组织的联系合作，建立由双方政府、职能部门、企业、商会等组成的境外园区领导、规划、协调机构，统筹推动园区建设与发展。要妥善处理好园区共建中的政府与市场关系，在园区规划、布局、管理等方面要由双方政府共同推动，但在组织实施、运行操作层面则要遵循园区成长规律，实行企业化管理、市场化运作。深入完善园区开发建设机制，建立一方主导或双方共担的投融资机制，协同推进其开发与建设。深入完善园区招商引资机制，共同成立招商引资领导小组，通过组建招商推介网络、召开招商引资推介会等多种方式，提高园区招商引资效率。深入完善园区利益共享机制，在不断提升我国“走出去”企业国际化经营能力的同时，积极提高东道国的经济及就业、民生等社会综合效应，促进形成园区互利共赢的长效机制。

4.3  科学制定园区产业规划

针对目前境外园区功能不明、产业定位不清等问题，要坚持以我国产业结构调整与升级为导向，把我国企业的优势与东道国及所在地的区位优势、资源禀赋、产业基础、基础设施等因素紧密结合起来，引导企业充分考虑东道国国情和当地实际，因地制宜，科学编制园区规划和确定产业定位，遴选园区主导产业及关联配套产业，在培育壮大主导产业的同时拓展延伸产业链，逐步推动由专业化特色发展向综合化方向演进，促进园区持续健康发展。要进一步发挥我国龙头企业在园区建设中的引领示范作用，带动更多的国内企业“走出去”投资经营，提升其国际化发展能力，助推我国开放型经济转型升级。

4.4  加快推动园区配套建设

针对我国境外园区所在“一带一路”沿线大多数国家和地区基础设施及公共配套设施建设相当滞后的现实问题，一方面要充分利用发挥我国对外援助的有利条件，加强对境外园区所在区域的道路、电力、通信、燃气管道、给排水等基础设施进行援助建设，便利园区建设和我国企业对外投资；另一方面，要引导“走出去”企业树立长远眼光和持续发展理念，加大对园区基础设施及公共配套设施的投资建设力度，以短期投资获取长期收益，促进企业与园区共同繁荣和持续发展。

4.5  大力培育引进国际化人才

坚持培养与引进并重，努力造就懂技术、会外语、能交流的国际化复合型人才队伍。一方面，要充分利用东道国语言培养环境和优质教育资源等条件，实行特殊的人才培养模式，由企业与国外学校签约，采取合作研发、委托代培或联合培训等方式，着力培养具有当地语言基础的专门人才。另一方面，要统筹兼顾企业的现实需求和长远发展需要，加大海内外高层次人才引进力度，对于紧缺的专门人才和创新型领军人才，要开辟专门渠道，实行特殊政策，实现精准引进，为建设创新型境外企业和园区提供强有力的人才支撑；同时，为优化我国境外园区空间布局、积极拓展西欧和北美等发达国家新空间做好必要的人才储备和科技积累。

作者：沈正平，博士，江苏师范大学“一带一路”研究院常务副院长，教授，博导。[e-mail]

简晓彬，博士，江苏师范大学“一带一路”研究院副教授，硕导。[e-mail]

赵洁，博士，江苏师范大学“一带一路”研究院讲师。[e-mail]

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编辑：张祎娴

排版：赵大伟

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