全球汇 | 日本城市史漫谈（十七）【连载终】

第十七篇  近期日本的

市镇合并及其启示

随着工业化与城市化，农村人口日趋减少，很多原有的市镇逐渐名不副实，不得不走向合并，这是历史的必然。本文介绍一下，日本在1980年代走进城市化成熟阶段之后，面对农村人口稀疏化，为了更好地发挥地方市镇的功能，同时也更有效地行使行政职能，在前不久开展的一次市镇合并运动。

一、近期市镇合并的背景

日本自从近代社会开始至今，经历了三次市镇（市町村）合并。

第一次是明治时代中叶，在准备实现立宪政治前夕的1880年代后期，为了便于实施地方自治，使村镇能够在小学教育、征税、救济和户籍管理方面发挥作用，日本政府进行了一次大规模的市镇合并，这一工作直到1898年才正式完成，町村数量由71314个减少到15859个（为合并前的22%），史称“明治大合并”。此次市镇合并使町村规模趋于合理，对日本地方民主制度的建设与地方经济的发展起到了重大作用，不过有些学者批评“明治大合并”割断了原有町村传统的经济文化联系等。

第二次村镇合并是1950年代，此时距离第一次市镇合并已经六十余年，日本的经济、人口和行政布局已经发生了巨大的变化。战后新宪法的颁布使地方行政区划与居民日常生活区域不一致的矛盾更加凸显出来。因为战后民主化，地方自治体需要承担更多的功能，如消防、警察、福利、保健等，所以1954年日本政府制定了《町村合并促进法》，开始市镇合并工作，到1960年代初完成，町村数量减少到3472个，而町村人口则由村均5396人增加到14008人，村均面积也由原来的34.98平方公里增加到104.26平方公里。此次合并使地方行政区划更加合理，提高了地方行政能力，有利于地方自治体更好地发挥自治的功能。这次合并被称之为“昭和大合并”。尽管在合并初期有很多人抨击这次合并，但是历史证明合并是正确的抉择。

近期的这次市镇合并是第三次大合并，日本学者称之为“平成大合并”。

关于这次市镇村合并的理由，日本执政党政府认为，第一，由于交通的发达以及“IT革命”，导致日本民众的日常生活圈日益扩大，也就是“广域化”，为了适应这种形势，必须建立广域的市镇。第二，对于基层的地方自治体而言，合并重组可以强化其行政办事能力。第三，由于人口的少子化和老龄化趋势，很多村镇变得人烟稀少，导致税收减少，但行政开支却日益增大，为了解决这一矛盾，也需要精简市镇建制，合并重组。第四，为了强化中心市镇的功能，日本今后的都市规模应分为五类，即人口五十万以上、人口二三十万左右、人口十万左右、人口五万左右、人口一到两万左右。第五，日本政府在1990年代以后出现了持续的财政困难，为此，也需要精简地方市镇机构以节省行政开支。

当然，除了以上理由，还有政治方面的原因。1996年日本改革选举制，农村选区的议席出现大幅下降，而城市选区的议席却急剧增加，这导致在总选举中，各个政党尤其是新进党纷纷打出了“市町村合并”的旗号。自民党虽然在此次选举中获胜，但是在各县的市镇选举中，几乎都遭到了失败，因此，自民党上下都产生了强烈的危机感。综上，这一年年底桥本龙太郎内阁公布了六大改革措施，其中一个重要内容就是市町村合并。这样，经过反复的商讨，1999年8月进行了《合并特例法》的大修改。

除了日本本国国情，也有国际方面的影响。1970—1980年代，为了适应城市化导致人口分布不均衡的形势，英、法、德、意等国都纷纷进行了地方市镇机构的合并。这些合并虽然形式不同，但无一例外都提高了行政服务质量，保障了地方自治制度的有效性，促进了地方以及城市经济的进一步发展。这些成功的案例对日本产生了很大的影响。

二、近期市镇合并的概况

1999年8月，日本政府对市镇村《合并特例法》进行了大幅度的修改，开始把市镇村的合并作为政府的一项政策，大张旗鼓地推行。8月，政府指示各都道府县的知事，拟定“市町村合并规划”。同年11月，根据时任首相森喜朗的指示，地方分权委员会推出了“关于市町村合并的推进意见”。以自民党为首的执政三党更是提出了具体的合并目标。到2001年3月以前，所有的都道府县都几乎制定了具体的“合并规划”。个别地方，如福岛县、长野县、东京都、高知县等，因为内部意见分歧，暂时没有制定合并方案。2001年3月，日本总务省认为：“市町村合并是不可回避的紧急课题”，日本内阁成立了专门的“市町村合并支援本部”，日本政府与各都道府县纷纷出台了支援鼓励合并的措施。

小泉内阁在2001年4月成立以后，提出了“结构改革”口号，推进市町村合并的态度更加积极。由于日本政府认为今后地方自治的主要任务不再是地方分权，而是进行“地方结构改造”。因而解散了在2001年7月任职期满的地方分权委员会。另外，为了促进合并工作，政府又推出了一系列配套措施，如重新整治道路、重新建设排水设施、削减对小村落的财政支持和税收转移等。2002年11月，政府又公开表示，对于那些不愿自动合并的小规模市镇，将用各种办法，强行合并。由于小泉纯一郎政府这一系列强有力的配套措施，日本的市镇合并工作才得以大规模展开。到2003年4月，有24例成功合并案例，涉及69个市镇；即将合并的有5件，涉及16个市镇。此外，有近2000个市镇表达了合并意愿，并成立了合并协商组织的市镇。一时间，在全日本，掀起了合并风潮，日本学者称之为“合并雪崩”。

具体而言，此次市镇合并有以下一些特征。

第一，尊重居民的意愿。在就是否成立法定合并协议会并进行联署登记时，若有五十分之一以上有公民权的居民署名表示赞成，各市町村长就必须将其提交当地议会进行表决。如果议会否决，必须进行居民投票；只要过半数的居民赞成，就可以设置合并协商机构。

第二，降低建市标准。把原先只有在人口达5万以上才可建市的标准，降低到3万以上，以提高各地合并的积极性。

第三，实施有利于合并的财政补助政策。各自治体合并前享受的补贴，在合并后依然可以延续10年。在合并后的10~15年间，将根据实际的人口数逐年递减。另外，为了提高合并的积极性，政府对于原来的各自治体，给予一定数额的奖励。

第四，新自治体需要提交未来的建设规划。合并后的新自治体都要求上报“新市町村建设计划”，有关费用在10年内由“合并特别债务”支付。“合并特别债务”中的70%在中央向地方的转移税中拨付。这样，很多自治体认为合并之后，能从政府那里拿到很多预算，可以借此机会在本地大兴土木，改变市容市貌，得到实实在在的好处，因而合并积极性大涨。

第五，各自治体议员的数量并不因合并而减少。合并后，如果是对等合并的自治体，其所拥有的议会议员数量可以等量增加；如果是吸收合并，在8年间，可以按实际人口数适当增加。这样一来，各自治体的有影响的头面人物的利益都得到了照顾，这也大大减轻了合并的阻力。

第六，为了保证合并后的公平，设立了“地域审议会”。这个审议会将讨论诸如新成立市政府（市役所）所在位置是否合适、是否有利于全体居民的利益等事宜。

三、近期村镇合并出现的一些问题

日本政府在推进这一轮的市镇合并运动方面措施有力，显示了很高的积极性，也得到了大部分地方自治体的响应。但是，其中也存在不少弊病。以下是部分日本学者的观点。

第一，合并很少倾听民众的意见。在合并过程中，有关合并的政策与措施都是由政府、议会内部的“合并推进派”一手把持，关于合并的事项很少公开对民众说明，也很少有民众的参与，因而导致忽视全体民众利益的现象在很多方面普遍存在。

第二，合并中的各种优惠政策导致了经济泡沫。因为合并后的市政设施建设大都使用国家向地方转移的税收，不需要地方财政负担，所以，合并后的各市町村都争先恐后地制定庞大的市政建设计划，诸如建设新的道路、建立工业开发区、规划上下水设施以及垃圾处理设施等，这些措施加大了日本财政开支，导致财政赤字，使日本经济出现了新一轮“合并泡沫”。

第三，合并给民众带来诸多不便。虽然在进行合并宣传时，政府方面认为合并将更好地为民服务，实际上，在合并后，为了精简机构，提高行政效率，政府撤销了很多分支派出机构，如农业、工商业、教育、福利、保险等服务的地方办事处，较为偏僻的地区反而更不方便了。

第四，给行政服务效率造成了消极的影响。就很多地方的实际情况来看，在合并后，因为行政职员都集中到了行政本部，偏远的周边地区的行政服务所需时间更长了。另外，有很多地方以减轻居民负担为由，撤销了不少服务项目，有些甚至还增加了收费项目。

第五，导致基础设施投资与建设的不均衡。在合并之后，地方自治体纷纷在中心或重点区域进行大规模的投资，但是那些合并前属于中心地区、合并后变成周边的地区，不仅基础设施的建设遭到了忽视，甚至还荒废了很多基础设施。

第六，一些传统市镇的文化特色也因为合并导致的边缘化，有面临消失的危险等。

其实，由于经济发展的不平衡和人口分布的不平衡，市镇合并是历史发展的必然。作为一项牵涉面甚广的事业，想满足所有阶层和所有地区的利益是不可能的。事实证明，“平成大合并”提高了地方行政的效率，提高了居民的生活质量，改变了权利分布不均衡的局面，对日本社会经济的发展有积极意义。

四、日本近期的市镇合并对中国的启示

中国自从改革开放以来，社会经济取得了巨大的发展，已经成为世界第二大经济体。与此同时，城市化发展亦有目共睹。2017年，从城乡结构看，城镇常住人口为8.13亿人，占总人口比重为58.52%，而且这一进程还在继续。由于农村人口大量流入城市，很多地区出现空心化，只剩下老幼病残人口。另外，同日本一样，随着交通与通信事业的发展，民众的实际生活圈已经远远超出了传统的乡镇的范围。所以，中国也面临着地方行政区重新划分的抉择。中国在21世纪初也进行了一轮乡镇合并，但是，当时的合并尽管符合历史发展潮流，但由于不科学的人为干扰甚多，出现了一些混乱。不远的将来，中国还需要进行地方行政区划的调整。根据日本的经验教训，笔者认为以下几点值得参考。

第一，立法首要。合并过程中，首先要制定完善的法规，做到有法可依，有法必依。21世纪初的中国乡村合并所以出现种种紊乱，缺乏一部全国通用的合并法规是一个重要原因。

第二，规划先行。做好前期的准备工作。在合并前，各地方在仔细调查、反复征求各方面意见的基础上，应制定并向上级政府提交全方位的地方合并规划，这样才能使合并工作有条不紊地进行。要顺应经济社会发展的潮流，不要跟风，不要勉强冒进。

第三，利益协调。要有大局观，协调好区域利益与整体利益的关系。合并对整个国家、整个地区的发展是有利的，但是对某些特定地区而言，合并却会带来暂时的伤害。比如某些人口变得稀疏的地区，一旦撤销建制，必然会导致很多服务设施的流失。要想让普通民众树立大局意识，那么在合并之前以及合并过程中，政府需要做细致艰苦的工作。

第四，公众参与。合并过程中，要进行充分的社会动员，要充分发挥地方政府的作用，同时还要充分动员民众参与。

当然，日本的国情与我国虽然有相近之处，但亦存在很多不同。所以我们在学习日本市镇合并的经验教训的同时，一定要立足本国的国情。

后记

从2016年8月至今，两年多的时间里，有关日本城市发展史的介绍，至此算是告一段落。2017年暑期以来，由于忙于其他事务，导致更新不够及时，有负读者的期待，实在抱歉！

城市学是一门比较新的学科，目前从社会学与管理学的角度对城市问题探讨较多，但是社会学注重横截面研究，管理学则以当代某些问题为主，因此对城市发展历史的全面研究相对缺乏。另外，也因为是新学科，所以目前尚无被大多数人接受的研究理论与体系，这一点与比较成熟的历史学、经济学、文学等学科颇有不同。对日本城市发展的研究更是如此，国内的学者基本上关注的是现实的日本城市问题，大都属于社会学或管理学，有关城市发展史方面的论文真可谓凤毛麟角。依笔者浅见，一门学科成熟的标志就是拥有学科体系，如同一棵大树，有本有末、有干有枝、枝叶分明。如果仅仅从一个角度研究，不从历史学的角度追根溯源，探究其发展规律，必然缺乏高度与深度。

笔者从本科到硕士、博士，一直从事历史方面的学习与研究。自硕士时期选择了日本近代史研究之后，逐渐将专业方向转向了东亚现代化比较，从比较研究的角度，探讨日本、韩国、新加坡、中国现代化的一般规律。进入21世纪之后，中国的城市化高速发展，人口大量进入城市，出现了很多城市问题。而紧邻的日本在城市建设和管理方面成绩斐然，其国情同中国有相似之处，它的经验教训更值得中国学习借鉴，而国内缺乏对日本城市发展史的研究。，笔者2005年赴日讲学与学习，实地目睹了日本城市的发展情况，更坚定了这一信念。自那以后，开始将自己的研究重点转移到日本城市发展方面。为了系统揭示日本近现代城市的演变，研究日本城市发展的规律，我决定从明治时代——日本城市化的源头开始研究。经过多年的艰辛探索，所积累的成果形成了小书《日本近代城市发展》（苏州大学出版社2015年出版），研究的时间段是1868—1930年。随后，笔者聚焦现代日本城市发展，目前正在写作《日本现代城市发展研究》。

自从2016年8月8日在《国际城市规划》微信公众号上发表有关“日本城市史漫谈”第一篇文章以来，至今已发表了17篇文章。整个系列从历史的角度，以城市规划为主线，介绍了日本近现代城市发展规划的演变，包括城市交通、城市生活、都市圈发展、城市房地产等问题。在国内，这大概是首次系统地介绍日本近现代城市发展的历程，重点梳理重大事件和重要人物，经验借鉴方面较为缺乏，应该说这只是一个粗浅的介绍。再加上笔者水平有限，因而存在很多不足之处，很多重要问题或是蜻蜓点水，或是没有涉及；尤其对进入现代之后的日本城市发展问题，更是浅薄局限。因此，笔者期望在《日本现代城市发展研究》中，能够做得更好些。

由于中国目前面临着很多迫切需要解决的城市发展问题，而日本的城市发展经验又非常值得借鉴，所以，笔者期望以后有更多的人从事日本城市史方面的研究，从而能够加速形成日本城市史研究的学科体系，并将日本城市发展的研究推向深入。如果笔者的“日本城市史漫谈”能够成为引玉之砖，那将不胜荣幸！

最后，要感谢张祎娴编辑，她为本连载付出了很多劳动，在此笔者对张编辑表示诚挚的感谢！

最后，衷心地感谢喜欢本系列的读者！

姚传德

2018年9月于姑苏独墅湖畔

作者：姚传德，博士，苏州大学教授，研究领域为亚洲史，主要研究方向为日本城市化、东亚现代化比较、中国近代化思潮。在国内外各种刊物上发表学术论文六十余篇，出版学术专著四部：《日本近代城市发展研究（1868—1930）》《东亚现代化之路（中国台湾版）》《中国近代化思潮（1840—1900）——以东亚现代化为视角》《苏省辛亥年——国运十字路口的知识分子们》

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编辑：张祎娴

排版：赵大伟

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