全球汇 | “一带一路”若干国家规划体系及案例简介【连载】纳米比亚（三）

4  纳米比亚主要城市的城市规划：温得和克市案例研究

4.1  温得和克市概况

温得和克（Windhoek）是纳米比亚的首都以及最大的城市，它是直辖市，还有一个别称——“牛”（CoW: City of Windhoek）市。它位于霍马斯（Khomas）大区的中部高原地区，也是该地区唯一的城市（图4）。它周边的另外两个城市是奥卡汉贾（Okahandja）和里霍博斯（Rehoboth）。根据纳米比亚2011年度人口普查报告，温得和克占地面积5133平方公里，人口规模为325858人（纳米比亚统计局，2011年）。1840年，琼克·阿夫里坎纳（Jonker Afrikaner）发现此处并建了一座教堂，后来这里被德国殖民统治。殖民时期的城市规划反映了当时的种族隔离制度，白人和黑人在空间上是相互分隔的，黑人集中在北部地区（katutura），白人在城市的中部和南部，他们被现在的中央商务区隔离开（Bindels, 2011: 6）。

图4  温得和克市地图

资料来源：世界地图，2013

如今虽然不再有人种的隔离，然而隔离更多地体现在收入状态上，城市北部和东部地区是中低收入的乡镇（Katutura, Otjomuise Wanahenda, Khomasdal），而南部是中高收入的郊区（Hochland Park, Pioneers Park, Klein Kuppe）。非正规定居点位于哈卡纳（Hakahana）的北部。从规划中可以看出，现在的温得和克是在多中心模式上发展起来的，因为城市的特点是中央商务区的密集、用地混合以及公交导向的发展。

温得和克的中央商务区在21世纪初的前后10年间发生了很大的变化，密度更大，建筑更高（图5）。在城市中心的独立大道上集中了大量建设，这条街道的特点是用地混合、显要，有明确的步行空间和街道空地。市政府甚至制定了限制出租车、公交车和卡车进入大道的政策。可以说，城市的CBD发展得很好，尽管仍然需要进一步的填充发展。

图5  温得和克中央商务区（左图为1995年，右图为2005年） 

资料来源：Google图像搜索“温得和克演变”，2017年

4.2  温得和克市2017年结构管理

按照《地方当局法》（1992）的规定，温得和克市通过九个部门来控制和管理开发，并为管辖范围内的人民提供服务（图6）。城市的管理结构从上到下分为4个层次。议会由市长和他的议员领导，然后是管理委员会的首席运营官，接着是不同的部门，最后是由行政职位组成的部门。如图6所示，城市规划和物业管理部门在两个部门进行了改造，新部门是住房、物业管理和人居部门，以及城市和交通规划部门。

图6  温得和克市管理结构调整

资料来源：温得和克市转型战略计划2017—2022

温得和克的城市愿景是：“到2022年，成为一个充满智慧和爱心的城市”；使命是：“通过提供高效和有效的市政服务来提高全体人民的生活质量”（温得和克市转型战略计划2017—2022, 2017: 15-16）。

住房、物业管理和人居部以及城市和交通规划部是监督城市规划的主要部门，保障人们在空间、生活、基本设施和交通服务都很便利的城市空间中生活。这项工作也离不开城市规划师，他们在纳米比亚城镇和区域规划师委员会注册为专业的城镇和区域规划师。以上部门需与其他部门进行磋商，并通过管理委员会进行项目的决策和执行。

下面概述以上两部门几个主要下属单位【按中国的习惯翻译为“处”】的职能和任务。

（1）住房、物业管理和人居处

任务是“通过其员工促进沟通并实施综合性可持续城市管理服务”，同时要确保：

• 良好的环境

• 城市土地的最佳利用

• 为所有居民提供可负担的土地和住房选择

• 安全、健康、有序的建筑环境

• 城市综合规划和设计

• 按计划、按时、按预算交付的服务用地

• 非正规居民点的升级

• 公平的税基

• 关于房地产价值的准确建议

（2）地理信息处：维护土地使用信息和地籍信息。

道路规划设计和交通流量处：城市道路网络规划，道路和雨水设计，管理交通流量，确保城市交通，确保整个交通系统高效，安全。

（3）可持续发展处：指导管理有序的可持续发展以及定居点、城市政策、战略、基础设施。

（4）评估处：编制和维护一份准确的估值报告，并提供有关财产价值的建议。

4.3  城市规划面临的挑战

根据2011年的全国人口普查数据，过去10年温得和克城市人口增加了3.1%。全球城市化正在迅速发展，到2050年，预计约70%的世界人口将居住在城市地区（联合国, 2014年）。在温得和克市，城市人口的增加主要是由农村人口向城市迁移造成的，温得和克以外的人口中，约有40%的年轻人迁入城市，希望改善他们的经济和社会状况（Nangombe, 2015）。因此，温得和克市面临着提供适当的住房、服务和交通服务设施方面的挑战。随着越来越多的人迁入城市，纳米比亚城市的住房价格急剧上涨，由于正式住房供应严重不足，大量城市居民不得不居住在住房品质较低的非正规住区。由此造成了另一个问题——市政府要在这些地区提供基本的设施，因为非正规住区大多是在未经规划的土地上，往往缺乏基础设施，生活条件恶劣。在日常生活中，非正规定居点的居民在没有经过城市政府同意的情况下，建造了锌铁结构临时建筑作为房屋，他们居住在那些没有水、购物中心、道路和下水道系统的地区，不可能过上高质量的生活。情况严重时，温和得克市政府及其警察部门甚至被迫清除一些非法锌铁结构房屋。

温得和克位于丘陵地带，这也阻碍了城市提供可开发的住房用地。随着人口增长，城市迅速蔓延（图7）。2011年，城市曾提出将市政边界向北部扩展，以提供更多可开发的土地，应对人口增长，并减少因富人大量购买土地而造成的城市蔓延（Attorneys, 2012: 6）。这一扩展对城市政府有利，因为这样可以更好地控制新地区的住房发展。有关边界扩展的程序在《地方当局法》（1992）和《城镇土地条例》（1963）中有相关规定，并由总统在国家公报中批准。

图7  城镇（左）与郊区（右）

资料来源：Google图像搜索，2016年

另一个在大多数城市地区普遍存在的问题是交通问题，虽然温得和克的人口比其他城市小，但它仍然严重受到交通堵塞的困扰（图8）。根据一些研究，温得和克城市居民的交通方式主要是汽车，有38%的人上班、上学和一般出行选择乘坐出租车，其次是私家车28%，公交4%，步行29%，只有1%的人骑自行车进行日常活动（纳米比亚统计局, 2011）。全球范围内的汽车依赖会加剧空气污染，而且影响城市土地使用的趋势。汽车越多，越需要道路用地，那么土地利用到2050年会是什么状态，城市会是什么形式？这令人怀疑。发展中国家沿以下三条路径发展——节约资源、避免蔓延和低密度化、减少温室气体排放——可以减少或抑制城市化对生态环境的影响（国际人类发展大会, 马德里, 2006年）。

图8  交通拥堵

资料来源：谷歌图片，2016年

在中央商务区，以及南部和北部的工业区及其周边是就业机会最多的地区。来自温得和克低收入乡镇的人们需要长途跋涉，花很多钱乘坐出租车才能上班。另外，在CBD和郊区例如Klein Kuppe工作的非正规定居者可以乘坐温得和克市的公共汽车长途出行。由于出行距离太远，人们无法享受到他们所设想的城市生活。城市在不断调整已实施的计划和政策，以达到城市规划的目的。水安全也是该市的一个主要问题，因为它在干旱地区，只有两种水源即地下蓄水层和再生废水，城市通过回收站和水坝获取水资源。水是城市规划的重要因素，“水是城市生活的关键”（图9）。一切都围绕着水源建设，“有些城市是围绕着河流建造的，许多基础设施管道用于排出废水和雨水”。多年来，城市的水利基础设施和技术服务部门与纳米比亚水利组织（NamWater）合作，努力确保城市享有清洁和充足的水资源。温得和克含水层补给计划已经到位，但可以进一步开展研究，找到为其预期增长人口节约用水的创新方法。

图9  非正规住区供水短缺

资料来源：哈瓦那区定居点多日旱情（by Ndapewoshali Shapwanale），纳米比亚报（Namibian Newspaper）, 2016

4.4  温得和克市发展规划回顾

4.4.1  温得和克城市规划方案

《城市规划条例》（1954）赋予地方当局编制城市规划方案的权力，该方案为城市的物质空间形态和不同的土地利用提供全面的政策框架，并为今后的发展指明方向。这个框架用于保证未来城市发展的协调和控制，并对城市规划方案进行全面的控制。实施城市规划方案为城市的发展提供了全面的法律框架。温得和克市城镇规划方案是在纳米比亚独立之前，于1976年7月1日被批准为法律文件的，当时南非取代了德国作为纳米比亚的殖民宗主国。每5年，该计划都会审查、修订和更新，例如调整一些旧政策，或提出新政策。该方案的最近一次更新是2012年2月1日通过第4875号通知完成并被批准的（温得和克城市规划, 2012）。

温得和克市的土地使用区划图（图10）是根据城市规划的历史政策绘制的。例如，在地图上，重工业毗邻低收入乡镇。CBD以南的街道布局与以北的布局相比要宽一些，而且地块的规模也不尽相同。这种规划导致低收入地区人口密度高，郊区密度低。

图10  温得和克土地使用区划

资料来源：温得和克市数据库分区地图（http://41.190.84.123:8080/windhoek/, 2017）

该规划明确界定了土地和建筑物的使用，例如在商业用地方面，明确界定哪些用途是允许的，哪些是禁止的。规划中的说明指导公众在规划图上特定的区域内进行适当的开发。温得和克城市规划方案提供了三个土地可利用区的集群，主要用于建筑。土地可利用集群表示此类土地可用于开发，但只有经市议会许可才能进行。《城镇土地条例》（1963）中给出了申请中须遵循的程序。表2给出了一个温得和克城市规划方案中的土地利用区划的例子。

表2  土地利用区划

其他规划说明还包括“安全、健康、舒适和便利的要求”（第五条）；“建筑限制：密度、体量、建筑覆盖率、停车和装载”（第四条）。例如（IV.22（1））“未经市议会同意，不得在任何一块宗地上建造一栋以上的居住单位或居民楼”。如果有人想这样做，则须向市议会提出申请且遵循发展政策，并提供上文提及的实施方案。以前该规划方案忽略了都市农业区，但在新方案中进行了更新。

图11中红色范围线内的空间是为高密度办公区保留的。该地区禁止用于工业和低档住宅。建筑高度、停车场、建筑覆盖率、人行道和街道/临街面都受到政策限制。例如，在该区域内，当局只批准高层建筑，这保证了城市景观的塑造，能促进城市集约发展。

图11  分区策略——高密度办公保留区

资料来源：温得和克市，2008

4.4.2  温得和克市2017—2022年转型战略规划

根据温得和克市首席执行官的声明，2016年，市政府和该市所在的霍马斯大区的区域委员会召开会议，决定制定一个为期五年的转型战略规划（2017—2022年）。

（1）规划目标

大区和城市两个层面须协调合作，确保大区内的服务有效且高效实施。战略期将评估非正规住区之前提供服务的情况，以确保将这些服务纳入发展。住房和土地交付被确定为优先事项，但规划希望引入可再生能源的可持续项目，如太阳能和风能，以及垃圾能源发电厂。该规划的愿景是：“在2022年底前成为一个充满智慧和关怀的城市。”重点是：“通过技术进步，清洁，落实，活力，绿色，负担能力和创新，公共安全，以人为本和服务导向确保经济可持续发展”。

（2）规划的实施

该规划有若干目标，本文仅关注少数几个。第一个目标是通过会议和社区参与进行公众参与。为了使每个计划都现实和有效，重要的是让人们参与规划，因为计划和发展会影响到他们。另一个目标是改善建筑方案的审批程序，修改建筑方面的规定。温得和克市渴望通过地籍辅助设计（cadastral aided design）等领域的短期课程提高员工的技能，因为它是设计城镇布局时使用的工具。通过制定温得和克的可持续城市交通总体规划，该市认识到它面临的交通拥堵问题。城市希望这个规划为城市及周边居民提供高效、价格合理、平等、安全和方便的公共交通和非机动交通（自行车道和步行道）服务。SUTMP旨在确保城市拥有一个高效、一体化的综合交通运输系统：

“创造优质的城市环境；提高抵御能力和资源效率；将温得和克定位为采取创新解决方案的全球领导者，减少拥堵并管理陆上公共交通；确保温得和克拥有高效的公共交通系统，支持经济增长和发展，以及社会包容。”（Limbo, Rupingena & Semir, 2015: 50）

城市的空间发展计划到2018年还未完成，预计重点将放在“在提出新的城市扩张之前提高城镇密度，进行填充式开发和老建筑再开发”。该计划还提出在运输路线附近开发住房。这样做可以促进公共交通的使用，把就业和社会便利带到人民群众的附近。正如前面提到的水资源问题，2017—2022年战略规划力求支持温得和克蓄水层计划。规划提出了“在地下储水以防止蒸发和降雨变率”项目，通过在高降雨年份捕获水，为将来的抗旱提供储备。

4.4.3  温得和克可持续城市交通总体规划（SUTMP）2032

温和得克市与工程和交通部（国家和区域道路网络的法定部门）和德国国际合作机构（GIZ）合作制定了可持续城市交通总体规划，规划年限为20年。该规划确定了改善公共交通系统所需的基础设施和服务类型（图12）和非机动交通，灵活的交通系统将扩展到国际机场和邻近的区域（Rehoboth, Okahandja）。

图12  温得和克的可持续城市交通路线

资料来源：Heidersbach & Strompen, 2013

SUMP是广泛分析和咨询的整合，汇集了技术和经济可行性所需的建模证据。根据分析结果制定了减少对机动车辆的依赖的策略。这些战略将通过短期到长期的实施计划来实现，重点是发展自行车网络，改善温得和克地区的步行街和标牌（Limbo, Rupingena & Semir, 2015）。这似乎是一个可行的策略，然而，城市还应该考虑一下为什么自行车的使用率很低。此前对非正规定居点进行的研究表明，很少有人使用自行车是因为太慢。其他原因包括居民区到工作地点之间的距离太远，以及气候原因（非常热的时候人们也不愿骑自行车）。积极的一点是，改善自行车网络可以鼓励人们每天使用自行车，因为这样可以避免车辆事故（图13）。

图13  温得和克市当前和未来的街道使用情况

资料来源：Move Windhoek, 2013

一般来说，温得和克的道路不像中国或某些发达国家那样划出专门的自行车线路。此外，城市贫民平均可支配收入的25％用于交通运输；温得和克将近87％的人口被归类为无法购买车辆的低收入者（纳米比亚统计局, 2011年）。

图12和图14显示拟建的公共交通网络包括轻铁1—7号线、巴士快速公交（高速铁路）及巴士高层服务（BHLS）。温得和克的交通网络还将奥卡汉贾（Okahandja）市和雷霍博特（Rehoboth）市联系起来，因此人们有可能搬到这两个城市居住，而在温得和克工作。低收入居民和非正规居住的人一定充分利用12号线，从而节约上班时间和交通费用，同时免受天气变化的影响。

图14  温得和克的可持续城市交通线路图

资料来源：Limbo, Rupingena ＆ Semir, 2015

5  结论

事实证明，纳米比亚已经实施了管理其城市规划的规章。虽然有些是独立前实施的旧法律，但它们仍然在指导地方的物质空间建设。新的《城市和区域规划法》（2016）将成为国家和地方城市规划的最高法规。它不仅对现行的城市规划法规进行了修改和修正，而且提供了有效和透明的规章制度。通过供水规划、分区规划、交通规划和新的管理结构，温得和克城市发展战略及其实施规划已准备好应对人口增长的需求和挑战。当然，温得和克市正朝着实现可持续城市规划的方向发展。交通是城市规划成功的关键，因此纳米比亚的其他发展中的城镇可以从温得和克总体规划中学习到很多东西。总之，在纳米比亚首都温得和克进行城市规划，更需要实施客观的战略，以确保法规能有效提升生活质量，建设未来的城市。

作者：玛加达莱娜·慕特瓦·黎巴拉（Magadalena Muetwa Libala），纳米比亚人，北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士项目研究生。[e-mail]

翻译：郭文韬，北京交通大学2014级本科生

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校译、编辑：张祎娴

排版：徐嘟嘟

——to be continued——

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