期刊精粹 | 美国市县合并的五个突出特征及其对我国区划调整的启示【2018.6期优先看】

文末有专家点评，走过路过不要错过！

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——精华版——

城市发展到一定程度，必然向边界外拓展，趋向于与周边区域整合为一体，但区划边界的存在却构成了障碍。为克服障碍，我国时常采取撤县（市）设区（下称撤县设区）等重构手段。在美国的都市区，市县合并是常用的整合手段。不同的是，美国的市县合并历时久（近两个世纪）、数量少，但人们对有限的案例开展了极为深入的研究。在我国，人们对撤县设区的动因与目标诉求、撤并后的经济和空间绩效研究较多，但对撤并中的矛盾与不同利益诉求、撤并后除经济发展与空间扩展之外的其他影响绩效、撤并程序与体制设计等方面很少涉及，导致理论研究对广泛开展的实践指导不足。鉴于此，本文从系统总结美国市县合并的突出特征出发，结合我国当前撤县设区中遇到的矛盾，试图寻求相应的启示，以期对我国相关领域的研究和实践提供借鉴。

研究发现，美国的市县合并有五个突出特征。

第一，合并尝试较多但成功率低。美国的市县合并是一个充斥着失败的历史过程。这是因为合并需要通过公投，但公投通过率极低，这归因于四个因素：美国人偏爱贴近民众的地方政府；厌恶城市而偏爱乡村和小镇；美国法律对合并极为严苛；存在化解区域矛盾的其他途径。不过，尝试合并的热情却没受影响，几乎每年都有某项市县合并举行公投，许多成功案例也是经历多次失败的尝试之后才得以实现的。

第二，合并程度、范围和政府结构模式多样。从程度上来看，市县合并并不意味着在原有市县所有部门的合并，也不意味着服务标准和税率的统一。从范围来看，有的都市区合并后依然有着几十个地方政府分享权力和资源，有的市县可能彻底合并且几乎不留合并前地方政府的痕迹。多数合并只涉及最大的两个综合性政府，而不涉及区内其他建制市、镇、功能区和学区等。从合并后的政府架构看，也是千差万别，有的是市县政府合并形成都市区政府，有的合并形成多层地方政府，有的合并后分为税率和服务标准不同的两个区。最终，在市县合并这个概念下是一个包罗万象的结果，任何两个个案之间都没有可比性（图1）。

图1  大洛杉矶县地图（右侧大图中红色区域是洛杉矶市，灰色小块是其他建制市/镇，白色部分是非建制地区；左上方黄色小图为加州行政地图，其中橙色部分为大洛杉矶县）

图片来源：http://blog.sina.com.cn/s/blog_555b8d8b0102vzii.html

第三，合并目标诉求多元且随时代背景而变化。在长达两个世纪的时间内，美国的市县合并历经了20世纪初的高速城市化、大萧条、战后的郊区化、内城衰退，一直到全球化背景下的几度经济兴衰。尽管每个时期主要矛盾不同，占据话语权的主导理论不同，但合并目标始终围绕效率、公平、经济发展几个主题，其他诸如复兴内城、形象和地位提升、控制蔓延、促进交通等目标也多与这几个主题关系密切，区别在于不同目标在重要性程度上随时代背景而变化。这些目标多数对应于该都市区所面对的突出矛盾，也多数是支持者理论推演的结论，并且在推进合并的运动中成为凝聚人心的口号。此外，少数市县合并中提出了其他的目标，如：简化官僚体系、提高政府专业化程度和对居民需求响应程度的目标；复兴内城、控制蔓延、提升城市地位和形象的目标；获取更多资金支持、提升融资能力的目标等等。在所有目标中，以惠及所有民众的经济发展作为核心目标的合并动议，获得选民支持几率更大。

第四，合并目标的实现多数不如预期。大量实证研究发现，美国的市县合并多数没能实现预期目标。所谓市县合并的“好处”，多数是人们在面对现实矛盾时对变革所寄予的美好预期，同时也是理论研究者推演的结果。

第五，公众意见起决定作用，法律影响合并的难度与取向。自19世纪末，美国市县合并基本都需全民公决，而且多数在公决阶段被民众否决。因此，公众的选票，而非专家学者或官员的意见，在市县合并中起着决定性作用。尽管如此，各州相关法律也有重要的引导作用。合并程序、参与范围、通过的标准由各州法律所规定，程序越严格、参与者范围越广、通过标准越高，合并难度就越大，这也是美国市县合并通过率低的重要原因。

中美城市化尽管存在着体制、文化背景、发展阶段和发展模式等诸多不同，但结合我国撤县设区中的突出矛盾，美国的经验教训依然可以带来诸多启示，尤其是关注多元目标、重视后效评估，倾听不同利益群体呼声，内容应重于形式，鼓励多种模式以及替代方案的探索，加强规范和制度建设等等。

——全文——

【摘要】市县合并是美国近两个世纪以来应对被区域主义者诟病的都市区碎片化的重要手段，其程序、目标、方案、后效、机制等等在较长的历史时期中得到了深入的观察探索。本文系统总结：美国市县合并的尝试较多但成功率低，合并程度、范围和政府结构模式多样，目标诉求多元且随时代背景变化，目标实现多数不如预期，公众意见起决定作用但法律影响合并难度与取向等五个突出特征。继而结合我国当前撤县设区等区划调整中遇到的矛盾，提出了四个方面的启示，包括关注多元目标、重视后效评估，倾听不同利益群体呼声，内容应重于形式，鼓励多种模式以及替代方案的探索，加强规范和制度建设等等。

城市发展到一定程度，必然向边界外拓展，趋向于和周边区域整合为一体，但区划边界的存在构成了障碍。为克服障碍，我国时常采取撤县（市）设区（以下简称撤县设区）等重构手段。仅2000年一年，我国撤县设区就有36例，2002—2016年共超过100例。在美国的都市区，市县合并是常用整合手段。不同的是，美国的市县合并历时久（近两个世纪）、数量少。人们对有限的案例开展了极为深入的研究，内容涉及合并的原因、程序、不同群体的利益诉求、制度设计，及合并对经济发展、效益、效率、公平等的影响，不少研究还深入到单项公共服务的合并效益等极为具体的领域。在我国，人们对撤县设区的动因与目标诉求、撤并后的经济与空间绩效研究较多，但对撤并中的矛盾与不同利益诉求、撤并后除经济发展与空间扩展之外的其他影响绩效、撤并程序与体制设计等方面很少涉及，导致理论研究对广泛开展的实践指导不足。鉴于此，本文从系统总结美国市县合并的突出特征出发，结合我国当前撤县设区中遇到的矛盾，试图寻求相应的启示，以期对我国相关领域的研究和实践提供借鉴。

1  美国市县合并概况

美国的市县合并主要有两类：一类是政治合并（political consolidation），指的是两个或更多的全能型政府并为一个，通常是县和县中最大城市的政府合并；第二类是功能合并（functional consolidation），指的是两个或更多的市县政府将其服务功能中的一个或多个加以合并。不加说明的话，人们所说的合并通常是指政治合并。为贴近我国情况，本文重点关注政治合并；而事实上，功能合并在美国更普遍。

美国最早的市县合并是1815年新奥尔良市（New Orleans）与奥尔良教区（Orleans Parish）的合并；最近的合并案是2008年佐治亚州的两例市县合并。至今，共有166次市县合并尝试。作为联邦制国家，美国的市县合并更多的是在各州法律框架内由地方自下而上推进，不受联邦政府约束。19世纪末期各州开始立法要求合并必须通过全民公投，故后期的合并基本由公投而定。1990年代之前，公投获得通过的案例很少；1996年之前的40年间，通过率仅四分之一。整个1980年代，仅有25项合并公投。随着1990年代财政压力的增大，合并吸引力增大，1990年之后6年间已有18项合并公投；仅1996年一年，就有12个地区开展合并研究。从规模上看，大部分市县合并发生在15万~80万人之间的中小型都市区，1960年以来只有四项合并涉及50万以上人口，1990年代的合并更是仅涉及人口在10万以下地区。

2  美国市县合并的突出特征

2.1  尝试较多但成功率低

美国的市县合并是一个充斥着失败的历史过程。前文提到，公投通过率极低，至今仅涉及全国不足1%的县。然而，尝试的热情并未受影响，几乎每一年都有某项市县合并举行公投。譬如，圣路易斯（St Louis）1925—2010年四次尝试合并，30年左右一次，皆以失败告终；夏洛特市—梅克伦堡县（Charlotte-Mecklenburg）1927—1995年的四次合并公投皆未通过；盖恩斯维尔市—阿拉楚阿县（Gainesville-Alachua）和坦帕市—希尔斯伯勒县（Tampa-Hillsborough）各有三次公投未通过。很多合并动议没到投票阶段就流产了。即便那些成功合并的市县，也都经历了漫长的失败过程。譬如，路易斯维尔市—杰弗逊县（Louisville-Jefferson）、堪萨斯城—怀恩多特县（Kansas-Wyandotte）分别历时20年和30年、尝试三次才成功合并。

市县合并屡被否决主要有四个原因。首先，美国人坚信，贴近民众的地方政府才是最好的政府，他们反对一切可能危及地方政府存在、权力和自治的变革，也因此支持分权和小政府的公共选择学派有庞大拥趸，反过来提供了反对合并的理论依据。其次，美国人有厌恶城市，喜欢乡村、郊区和小镇的传统，他们不仅尽量远离城市，更不愿帮助甚至拯救城市，更别提让他们放弃自己的自治政府而重新加入刚刚逃脱的城市中去。第三，美国法律中没有支持构建区域性政府的条款，而建立一个新的市却相对容易。第四，化解区域矛盾的其他途径——区域功能协作的存在，使人们不必一定选择市县合并。以圣路易斯为例，市县之间在污水处理、教育、文化艺术、交通、公共安全、旅游、体育场地、医疗保健以及经济发展等众多领域开展了形式各异的合作，基本上每两年至少有一项合作协议出台，使得没能实现政治合并的圣路易斯甚至比许多实现合并的市县区域化程度更高。结果，公民对投票合并根本不感兴趣。

2.2  合并程度、范围和政府结构模式多样

历经艰辛终于合并之后，是否真的就能实现区域治理？非也，因为合并的程度、范围和政府运作结构的不同，使得在合并这个形式下，装的是不同的内容。

从程度上来看，政治合并并不意味着在原有市县所有部门的合并，也不意味着服务标准和税率的统一。很多市县合并后，市和县原有的众多服务部门依然独立运行；有的市县貌似实现了部门合并，却在原有的市辖区形成城市服务区，实施独立的税率和服务标准。相比之下，多次努力未能实现合并的夏洛特市—梅克伦堡县已对包括执法、给排水在内的15项功能开展合并，市议会和县议会甚至还共享同一个会议厅。

从范围来看，有的都市区合并后依然有着几十个地方政府分享权力和资源，有的市县可能彻底合并且几乎不留合并前地方政府的痕迹。许多合并只涉及最大的两个综合性政府，而不涉及区内其他建制市、镇、功能区和学区等。以路易斯维尔市—杰弗逊县为例，合并后县内其他83个建制市依然拥有独立的市政机构，继续原有功能（课税、提供服务、组织选举等），实质结果是85个地方政府变成了84个。与之类似，许多美国都市区内往往有几十个、上百个各类地方政府，偏狭的范围导致市县合并的影响甚微。

从合并后的政府架构看，也是千差万别。譬如，纳什维尔市和戴维森县合并后，原市、县政府并为“纳什维尔和戴维森都市区政府”，负责都市区所有的政府功能。整个都市区被分为税率和服务标准不同的两个区，分别是涵盖原戴维森县未建制区域的“一般服务区”，和包含原纳什维尔市辖区的“城市服务区”。一般服务区享受基本服务功能，城市服务区享受城市类型服务。作为对比，印第安纳波利斯合并后形成了多层地方政府，第一层为联合政府，负责整个都市区的经济发展、土地利用、功能分区、公园系统、交通以及部分公共安全服务等等；第二层包含合并后的市县政府、4个建制市政府、50多个学区、镇及其他政府单元，为其所辖居民提供消防、治安、公园等服务。由于众多服务区交叉重叠，整个联合政府治下居然有超过85个税率不同的课税区。

此外，合并方案还受到所在州法律、城市发展水平、地理环境、政治背景、城市地位、规模、范围与功能等等要素的影响。最终，在市县合并这个概念下是一个包罗万象的结果，任何两个个案之间都没有可比性。

2.3  目标诉求多元且随时代背景变化

在长达两个世纪的时间内，美国的市县合并历经了20世纪初的高速城市化、大萧条、战后的郊区化、内城衰退，一直到全球化背景下的几度经济兴衰。尽管每个时期的主要矛盾不同，占据话语权的主导理论不同，但合并目标始终围绕效率、公平、经济发展几个主题，其他诸如复兴内城、形象和地位提升、控制蔓延、促进交通等目标也多与这几个主题关系密切。这些目标多数对应于该都市区所面对的突出矛盾，也多数是支持者理论推演的结论，并且在推进合并的运动中成为凝聚人心的口号。

效率目标主要指公共服务供应效率的提升，也是区域主义者与公共选择学派长期论争的主题。支持者认为，合并可以实现服务生产中的规模效益，消除所谓碎片化政府带来的重复冗余，最终实现削减成本、降低税负、以更低成本提供优质服务的目标。因此，几乎每一项合并都涉及效率目标，区别只在于重视程度差别。这就造成一个现象，经济越困难、财政越紧张，合并呼声越高。

公平目标多体现在内城相对贫困群体与郊区相对富裕居民之间、非裔及其他少数族裔与白人之间、低收入群体与富裕中产阶级之间的公平。二战后，大规模郊区化伴随着都市区的小政府化，使传统单中心城市逐步向多中心都市区演化，富裕的白人中产阶级迁往郊区，在享受内城公共服务的同时，通过成立建制市把税源留在当地，通过划分学区及其他功能区而享受更优质的服务；日渐衰退的内城中，税源和就业机会流失、设施失修、贫困相对集中，收入相对较低的居民在接受低质量公共服务的同时，还不成比例地承担了向郊区通勤者提供城市服务（如大容量交通）的税负，造成了严重的不公平。因此，减少隔离、降低服务和收入的不平等，促使财税资源从郊区向中心城市再分配，成为许多市县合并的重要目标。

经济发展目标在1990年代之后的市县合并案例中更为凸显。这一时期，随着全球化造成的城市竞争日益激烈，人们逐渐意识到，城市与郊区的社会和经济财富密切关联，因此更加赞同城市问题的解决必须放诸于区域视野的观点，区域合作被认为是培育根植经济资产、最大限度降低非规划的经济扩张以及不受控制的竞争所带来的外部性的重要手段。2008年经济危机发生后，地方政府维持财政平衡愈加困难，失业、人口流失、资产贬值使各地倍感压力。这种形势下，更多的市县合并把推动经济发展作为重要目标。

此外，少数市县合并中提出了其他的目标，如：简化官僚体系、提高政府专业化程度和对居民需求响应程度的目标；复兴内城、控制蔓延、提升城市地位和形象的目标；获取更多资金支持、提升融资能力的目标等等。

前述分析可见，市县合并的不同目标在重要性程度上随时代背景变化。20世纪初，城市化高速推进，城市从中心向外蔓延，如何以最低成本为不断膨胀的城市提供尽可能高质量的基础设施和公共服务，是关注的焦点，因此，效率常常是该时期市县合并的核心目标；二战后，大规模郊区化带来的城市蔓延、内城衰退、种族隔离、收入差距扩大等问题，使得公平相关目标成为核心诉求；20世纪末期，全球化带来的竞争冲击和经济危机的考验，使得经济繁荣、就业机会创造成为市县合并的首要目标。

有意思的是，合并的目标设定对于是否能通过公投至关重要。以公平目标、效率目标为主的合并动议很难得到大多数支持。相反，以惠及所有民众的经济发展作为核心目标的合并动议，获得选民支持的几率更大。

2.4  目标实现多数不如预期

大量实证研究发现，无论是效率、公平还是经济发展目标，在合并后的实现都远不如预期。

先看效率目标。人们多从合并后的政府支出、服务质量、税负水平等方面开展实证研究，或从某单项公共服务在合并前后的效率变化来进行评估。多数研究结论都不能支持合并提升效率的预期，不少研究甚至发现了合并造成支出增长的结果。究其原因，第一，合并中充斥的妥协牺牲了效率。譬如为安抚强势投票群体及在任官员，人们通常会牺牲最经济的制度安排，承诺不会裁员，并将工资、福利和假期安排向上看齐（向合并前较高、较多的一方看齐），致使成本上升；又如为安抚担心税负增加的县和乡村居民，合并后往往保留一般服务区和城市服务区的分割，自然无法产生规模经济效益。第二，合并后乡村及其他边缘地区服务水平和装备水平升级（如更高级的消防设备、统一服装、信息系统合并等），导致支出增加。第三，规模经济效益随服务门类而变，门槛较高的服务（如投资较大、对知识与经验要求较高的金融管理,采购和信息技术、应急调度等部门）在合并后效率和效益有所提升；相反，劳动密集型的服务功能（如社会服务、教育、街道治安等）往往不具有规模经济效益。遗憾的是，公共服务部门以劳动密集型居多。

公平目标的实现同样令人失望。在凤凰城、杰克森威尔、印第安纳波利斯等城市的研究都发现，合并后城市居民负担了将城市公共服务向郊区延伸的成本，反而加剧了不公平。在路易斯维尔，一合并，旧城的声音就被大都市区所谓“同一个声音”所掩盖，而这“同一个声音”更多是人口占60%的郊区的声音。占主导地位的郊区，操纵支出流向以满足自己需求、推进商业落户在自己住区附近等等表现不足为奇。在印第安帕里斯，合并后郊区居民享受的投资收益、就业和娱乐机会，却更多由中心城市居民增加的财产税所负担。从族群公平来看，有研究发现合并造成少数族裔代表性遭到稀释,如杰克森威尔的研究就发现选举参与度降低了18%。也有少数研究得出了相对正面的结论，如在佐治亚州三个合并的乡村地区的研究发现，黑人的政治参与程度得到了提高。

合并后经济发展目标的实现喜忧参半、结论不一。不少实证研究发现，合并并不能促进经济发展，不能带来新投资机会，甚至可能降低零售和服务业企业数量；也有研究发现，合并后就业机会有所增加，中心城区确有复兴迹象。对四个大型合并案例的评估发现，路易斯维尔合并后显现出一定程度的经济增长，杰克森威尔合并却对经济发展没有丝毫促进，印第安纳波利斯的合并促进了市中心复兴，纳什维尔合并后经济增长的评价总体上是正面的。有人指出，鉴于得出正面结论的实证研究多集中在印第安纳波利斯等少数案例中，有关市县合并能够促进经济增长的结论并不是那么令人信服。

综上可以发现，美国的市县合并，多数没能实现预期目标。所谓市县合并的“好处”，多数是人们在面对现实矛盾时对变革所寄予的美好预期，也是理论研究者推演的结果。

2.5  公众意见起决定作用，法律影响合并难度与取向

前文提到，自19世纪末，美国市县合并基本都需全民公决，而且多数在公决阶段被民众否决。因此，公众的选票，而非专家学者或官员的意见，在市县合并中起着决定性作用。在这一点上，美国各州法律都有严格规定。譬如，田纳西州法律规定，任何合并都需经过两次独立的全民公决，一次由全县、全市居民投票，只有在核心城市和全县都是多数票赞成，才算通过；另一次公决针对县内其他的建制市开展，任何一次公决失败，合并就算失败，下次合并动议至少隔三年才可发起。

不同群体对合并的影响有不同的看法：郊县居民通常担心合并会带来更高的税收，或使他们（更多白人、更富裕、更保守）失去对政府的控制，很多“逃离城市”的富裕郊区居民不愿意把他们的时间、精力和税收贡献给中心城市;中心城市居民则担心，合并后郊县选民的加入会让他们的选票遭到稀释、丧失政治控制,且郊县基础设施的提升需求会导致加税。在全民公决中，民众可以用投票来充分表达意见，合并方案要想通过就必须尽可能兼顾不同群体的利益诉求，也因此不可能出现任何为了单一目标的“大跃进”。譬如在布伦斯维克—格林县（Brunswick-Glynn），由于拿不出打消各个群体疑虑的合并方案，1960年代以来多次合并动议皆被选民否决。除了在公决阶段，美国市县合并在研究阶段也尽可能有充分的代表性、兼顾各个群体的诉求，譬如，堪萨斯在1997年成立的5人合并研究委员会，就平衡了党派（3个民主党人、2个共和党人）、种族（1个非裔、2个西班牙裔、3个白人）和职业背景（牧师、银行家等）。

尽管公众意见起决定性作用，各州相关法律也有重要的引导作用。从前述田纳西州案例就可看出，合并程序、参与范围、通过的标准由各州法律所规定，程序越严格、参与者范围越广、通过标准越高，合并难度就越大，这也是美国市县合并通过率低的重要原因。此外，各州法律和政策框架是否提供除了合并之外的替代选择（如服务外包、兼并【兼并（annexation）是城市通过一定的程序将周边县市未建制区域划入，从而实现辖区面积增长的做法。这是美国扩大城市辖区最常用的手段，仅仅1990—1999年，美国都市区的兼并活动就达到3万起，涉及60万人口和8547k㎡土地】、成立特别功能区）也有重要影响。如果所在州法律对兼并、成立特别功能区不设限制，更多兼并和特别功能区就会造成更少的合并和合作；如果州的法律限制兼并和成立特别功能区，同时又对市县合并严格设限，那必然带来更多的政府间合作。

3  美国市县合并的启示

中美城市化尽管存在着体制、文化背景、发展阶段和发展模式等诸多不同，但结合我国撤县设区中的突出矛盾，美国的经验教训依然可以带来诸多启示。

3.1  避免片面的经济追求，关注多元目标，重视后效评估

根据谢涤湘等、张京祥等、张蕾等的总结，我国撤县设区的首要追求是扩大中心城市发展空间、增强中心城市整体实力，其次还有协调中心城市与周边县（市）的建设需求与矛盾摩擦等。其实质是经济目标。譬如，杨家文等指出，市县合并后规划权的集中可以使地方政府有效动员土地相关金融资源以加快经济发展。这尽管无可厚非，因为美国的市县合并投票通过率最高的也是高喊经济发展口号的动议。然而，美国都市区演化现实揭示出，公平、效率、生态环境等问题，是都市区迟早必须面对的难题。收入极端分化、贫困集中化、内城人口和税源流失造成的城市形象恶化、沉淀的投资和设施被荒废、城市地位和功能受损等等问题，并不会对中国免疫。事实上，我国许多城市的老城区都出现了设施老化、人口流失、低收入人口扎堆现象。若不加防范，房地产高峰过去后，难免出现类似美国内城衰退的后果。在美国，经济高速发展时期，公共服务的冗余和浪费不太会引起注意，但当经济下行、收入锐减时，濒临破产的地方政府不得不重视效率问题。在我国长期经济高速发展下，地方政府尚未经历过财政紧缩考验，效率和效益问题没有真正引起过重视；但随着土地资源告罄、债务累积、民众对公共服务的需求日渐提高，人们早晚要面对以有限的资源提供高质量服务这一命题。此外，我国都市区中社会群体的分化也是不争的事实，资源配置的公平问题在区域治理中已不容回避；美国城市蔓延中的生态环境问题，在我国局部地区有过之而无不及。可以断言，美国期望通过市县合并解决的问题，是我国都市区已经遭遇到或必将遭遇的问题；而美国众多的案例，已经通过各种尝试揭示出众多解决方案的效果，足以提供前车之鉴。当务之急，应在经济追求之外，尽快把公平、效益和效率、生态环境等目标纳入到撤县设区等区划调整和制度改革中去，把可能出现的问题在最初的制度设计中尽可能化解；同时，要吸收美国经验教训，寻求实现目标最有效的制度设计，避开无效甚至有害的改革方向。

目标明确之后，美国多数合并目标落空的经历也告诉我们，后效评估与面向目标的方案适时调整不可或缺。首先，对任何一项区划调整，为推进目标的实施，可以预先成立专业评估机构，或委托第三方评估机构，以2~3年的间隔对合并过程中各个方面的表现、目标的实现程度进行客观评估，以适时调整合并方案与制度设计，推动预期目标实现；其次，还可以将核心目标的实施纳入制度和政策设计中，由专门机构负责落实。

3.2  倾听不同利益群体的呼声

公众在美国市县合并中的广泛参与和决定性影响，使得众多合并动议历经几十年甚至上百年而屡屡受挫，充分暴露了社会极度分化的现实和民众趋利避害的天性。有人认为，这种机制不仅降低了决策效率，使都市区发展失去很多重要机会，而且鼓励了人们追逐私利的风气。然而，换个角度看，至少有两点值得深思。

第一，美国都市区充分彰显的服务偏好和利益诉求的多元化告诉我们，随着城市化和现代化的推进，都市区中社会群体的分化是必然趋势，不同的群体必然有不同的服务偏好和利益诉求，任何一刀切的方案都不可能没有反对者。因此当前我国各地在撤县设区等各种变革中一片叫好的现象，有可能是一种假象。

第二，如果不尊重差异化的利益诉求，由少数精英自上而下开展合并决策，可能带来不利于区域发展的意外结果。在美国，这种不良结果表现为民众“用手投票”撤换政府或选择脱离，或“用脚投票”向外迁移。纳什维尔、路易斯维尔合并后，都眼巴巴看着富裕居民不断向着合并者费心构筑的都市区新边界外迁移。1973年，以黑人为主的孟菲斯学区与以白人为主的谢尔比学区合并，之后四年间7.1万白人学生中的4万人外迁；2011年两个学区再次合并后，六个郊区中的五个都在试图脱离而建立独立学区。在我国，也许短期内以手投票还不成熟，但“用脚投票”则可能很快成为现实。当今世界，最核心的资源是有创造力的人才，而人才最关心的却是区域的生活质量。因此，伦敦等著名城市不惜一切代价提升对多元人才的包容性。当一个城市或区域不尊重人才的个性化追求时，人才流失进而竞争力的丧失就是必然结果。

简言之，美国案例告诉我们，未来我国都市区中各种利益群体的分化是必然趋势，对于他们的多元化服务偏好和差异化利益诉求，任何区划调整改革，都绝不能无视甚至压制，而必须有充分的渠道、科学的程序来释放、彰显、尊重和保障。

3.3  内容应重于形式，鼓励多种模式以及替代方案的探索

在美国，有的市县历经艰辛终于合并了，但本应开展的机构合并和人员裁撤没能推进，大量公共服务依然分开运行，众多地方政府依然分割权力和资源，使效率、公平等目标流于空谈；有的市县虽没有合并，却通过深度、灵活的合作实现了规模经济效益，还提升了服务质量，居民满意度反倒更高。这种对比揭示出，合并只是形式，其对于经济发展、公平和效率等目标的实现并非必不可少，为了合并而开展的折衷与妥协往往阻碍了目标的实现；而不管合并与否，起决定作用的是为推进目标的实现而开展的实质性协作。换言之，是合并的内容，而非形式在起作用。

这一结论在我国极具现实意义，因为我国的撤县设区等区划调整活动，同样充满着妥协与折衷。譬如许多城市往往设立3~5年甚至更长的过渡期，期间原有县所享有的权力基本不动。结果，部分被撤并县在过渡期内疯狂出让土地、提拔干部、扩大债务，造成的损害多年难以抚平。许多地区为了安抚官员，一个干部都不裁撤，甚至行政级别提高半级，不仅造成人浮于事、财政负担沉重，还因为恶性竞争严重降低了政府工作效率。这一点上，美国市县合至少带来三个启示：第一，制度变革可能没有最佳选择，所有选择都需利弊权衡，要解决都市区治理问题，需要更广阔的视野，不能将刚性的区划调整作为唯一途径，而应将多元化目标的实现作为衡量标准，吸收夏洛特等市的成功经验，探索各种机智灵活的府际合作手段；第二，任何变革都有成本，在推进区划调整之前，不能只考虑理想状态下的收益，而必须对可能出现的妥协与成本（政治的、经济的、文化的、社会的、生态的）进行充分的核算权衡，审慎决策；第三，成功撤并只是一个起点，撤并后围绕多元化目标开展的治理架构和制度设计，才更为关键，为了成功实现撤并而制定出充满折衷与妥协的制度和方案，很可能不会推动目标的实现，反而会使撤并本身成为新的问题根源。

3.4  规范和制度应该加强

我国还没有行政区划法，涉及区划调整的各类法律、规范和制度尚不健全。对于撤县设区等区划调整来说，撤并的标准、程序、评估机制、后续政府架构和制度设计、公众参与等都缺乏严格法律规定。这就造成我国区划调整几率高、数量多、随意性大等特点，貌似推进效率较高，但可能掩盖并带来了众多问题。

借鉴美国经验教训，当前我国在行政区划调整领域亟须加强以下立法：第一，要有明确的法律法规，引导地方政府不要把刚性的区划调整作为唯一手段，激励功能协作等各类柔性措施；第二，强化公众参与机制的制度引导，对公众参与的环节、内容、范围、程序等要有明确制度保障；第三，对区划调整的目标设定要有制度约束，强制地方政府兼顾公平、效率、生态环境等多元目标，并有硬性考核，避免目标虚设；第四，对区划调整后的治理架构和制度设计，要有引导性的法律法规，尤其对区划调整中的各种妥协与折衷，要强化制度约束。

作者：侯爱敏，博士，苏州科技大学城乡规划专业硕士生导师，副教授

【专家点评】文章选题很有意义，城市化地区随着发展进程，需要行政区划调整。在我国，县改区是典型，在美国，县市合并很典型。市场经济的条件下，我国的城市化地区在进行区划调整时，也越来越多地面临着关于公平和效率问题的争论，研究美国的案例，对于中国有启示意义。论文对于美国的市县合并具有较为全面、客观的认知，关于其特征的总结清晰、准确，也能很好地将其与中国县市合并当中的一些挑战联系起来。基于美国实践所提出的对中国的启示具有针对性，有实践应用价值。

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编辑：张祎娴

排版：徐嘟嘟    

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