期刊精粹 | 荷兰工业用地利用政策的演变及启示【抢先版】

为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《荷兰工业用地利用政策演变与对中国的启示：公共土地开发模式与可持续发展》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。

公共土地开发模式（public land development model）是荷兰实现城市规划目标和战略的核心，在此模式下，通常由市政府购买待开发的土地，开发成熟地后出售，通过销售建筑物地块回收土地开发的成本。

中国与荷兰虽然在土地产权制度和地方政府管理模式上存在着根本性差异，但是在工业用地开发模式上有高度的相似性，因而分析荷兰公共土地开发模式的政策演变、政策工具、存在问题和改革方向有助于推进我国对于工业用地政策的进一步完善（图1,图2）。

图1  荷兰工业园区

资料来源：https://pxhere.com/en/photo/1247356

图2  位于默兹河支流的Munnikenland工业园区 

资料来源：https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/7/79/Netherlands%2C_Gelderland%2C_Poederoijen%2C_bedrijventerrein_Munnikenland.JPG

荷兰政府介入土地开发始于二战前，1875年《侵害法》（The Nuisance Act）通过土地分区降低了环境风险，1901年《住房法》（The Housing Act）保障地方政府进行工业区开发，这些为政府征用土地提供了依据。现代荷兰政府的公共土地开发模式始于二战后，伴随着经济增长和工业化进程推进，荷兰政府积极供应土地和提供补贴确保工业用地需求。直到1990年代初，荷兰一直以公共土地开发模式为主，私人开发商对工业用地开发不感兴趣。由于荷兰的《强制购买法》（Onteigeningswet, the Compulsory Purchase Act）保证了市政府在土地开发中的权利，同时较低的土地市场价值水平降低了市政府在公共土地开发中购买土地的成本，因此地方政府出售地块价格与市场价值间差异较小。

由于荷兰地方政府间的竞争，公共土地开发模式在保障工业用地供给的同时，也产生了诸多问题。

一是工业用地供给过量。现有工业用地预计已经可以满足未来10~20年（甚至更长时间）的需求（图3）。在城市扩张过程中，工业用地面积远远大于居住用地面积（图4）。

图3  荷兰工业用地供给的需求供应比统计

资料来源：Van Der Krabben and Buitelaar (2011)

图4  荷兰建成区，住宅用地和工业用地增长率 

资料来源：https://www.cbs.nl

二是工业园区老化。许多第二次世界大战后发展起来的工业园区现在面临着建筑质量下降、老化和公共空间质量下降的问题。现有工业厂房建筑面积的33%被标为质量“恶化”（deteriorated），必须进行必要的投资以恢复工业建筑质量和园区环境（图5）。

图5  质量“恶化”的工业园区

资料来源：https://pxhere.com/en/photo/784147

三是政府间竞争产生工业用地价格偏低。荷兰工业用地中，约75%由公共机构提供。由于区域内地方政府之间相互竞争提供工业用地，使得工业用地价格较低并接近成本。

四是工业用地过量供应造成景观破碎。工业用地的大量发展带来景观的负面外部性。在过去15年中，工业用地对城市蔓延的影响非常大，远高于居住用地，居住用地反而有供应不足的迹象。

为了促进土地可持续利用，荷兰在工业用地改革方向聚焦于存量工业用地开发、可持续土地开发利用和工业物业质量提升。由于中国地方政府是工业用地的供给主体，这一点与荷兰的公共土地开发模式相同，中国和荷兰也都存在区域层面的用地指标控制体系，但是两国也存在差异。荷兰虽然工业地价不高，但地方政府仍可以实现成本回收，而在我国地方政府竞争模式下，尽管中央层面出台了一系列促进工业用地市场化政策、最低限价政策以及旨在提高土地利用率的政策，但绝大多数工业地价无法实现成本回收，工业用地利用率较低。

鉴于荷兰公共土地开发模式及可持续利用改革方向，中国工业用地政策需要改变定价方式，推动工业不动产业态形式多样化和提高质量，将新增工业用地供应数量与存量工业用地面积相挂钩。

作者：屠帆，浙江工业大学经贸管理学院，副教授

胡思闻，浙江工业大学经贸管理学院，硕士研究生

赵国超，浙江工业大学经贸管理学院，讲师

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编辑：张祎娴

排版：徐嘟嘟    

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