全球汇 | 中国的城市未来：智慧城市新机遇②中国智慧城市政策

智慧城市已经在世界范围成为城市发展的热点话题。无论在发达国家还是发展中国家，将信息技术所带来的红利与传统的城市建设运营相结合以提升城市发展绩效，已经成为新的潮流。在国际合作和交往中，智慧城市领域也不断被赋予重要的使命。不仅中国在研究世界，世界也在研究中国。例如，德国西门子公司、大众汽车中国集团和德国亚太商业组织近期发布了共同的研究报告《中国的城市未来：智慧城市新机遇》（China’s Urban Future: Opportunities Through Smart Cities），以帮助德国企业理解和参与中国智慧城市建设的相关议程。本连载为报告编译，原文可从西门子公司网站下载。

下载链接：https://new.siemens.com/global/en/company/topic-areas/intelligent-infrastructure/city-performance-tool/chinas-urban-future-report.html

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3  中国智慧城市政策发展

在将智慧城市作为一个概念来推广方面，中国一直处于领先地位，尤其是在最大、最富有的一线城市，得到了最大程度的接纳，但许多城市仍处于发展中的早期试点阶段。在二线城市扩大智慧城市活动，将是中国实现更广阔经济目标的重要组成部分。近年来的重要举措如下：

• 政府非常重视智能技术，从城市化、交通拥堵，到创造公平的经济增长，智能技术都能帮助其应对挑战。政府对人工智能和智慧城市的投资清楚地证明了这一点。

• 2010年的“十二五”规划加强了信息技术和智慧城市政策。那一年宁波市成为第一个制定智慧城市规划的城市。

• 2012年，科技部、工信部和国家发改委开始制度研究和开发技术的标准。同年，住房和城乡建设部下发通知，启动智慧城市试点，国家开发银行专门为智慧城市项目授信150亿美元。

• 为协调工作，国家发展改革委于2014年发布《促进健康智慧城市发展指导意见》。中共中央、国务院发布《2014—2020年新型城镇化规划》，推动智慧城市试点。

• 2015年，国务院将智能技术和智慧城市确定为两大重点工作，强调中国将推动IT在工业化中的广泛应用，并制定“互联网+”行动计划，将移动互联网、云计算、大数据与制造业相融合。

• 2016年，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化委员会联合发布《GB/T33356-2016新型智慧城市评定指标》，为智慧城市绩效评价提供了框架（图11）。这一框架强调了公民的经验和直接针对他们的服务，如医疗、教育和交通，所占权重为57%。其他要素包括智能基础设施、环境保护、网络安全和良好治理（图12）。

图11  《GB/T33356-2016新型智慧城市评定指标》中的评价指标框架

图12  《GB/T33356-2016新型智慧城市评定指标》中的评估指标及权重

2017年12月，由25个国家部委和机构组成的联合工作组根据这些指标对220个城市的智慧城市准备情况进行了评估。城市被划分为四个阶段：筹建（preparation）、启动（starting）、增长（growth）和成熟（maturing）。93个城市被评定为筹建阶段，86个城市处于启动阶段，41个城市处于增长阶段。

3.1  重点区域城市群

《国民经济和社会发展“十三五”规划（2016—2020）》确定了19个将推动经济活动的超级城市群（图13）。到2030年，这些超级城市群将占全国经济总量的80%。该计划旨在加强城市与周边地区之间的联系，更好地共享经济增长，并更好地管理增长的负面影响。

图13  19个超级城市群

3.2  五大重点超级城市群

报告重点介绍了五个城市群，并探讨了它们所面临的机遇和挑战。这五个城市群总共包括92个城市，人口总数为5.39亿。国土面积98.6万平方公里，国内生产总值382.77亿元。

3.2.1  京津冀城市群

该城市群包括两个一级城市北京和天津，以及一个二级城市石家庄（图14）。这一地区仅占中国GDP比重的10%，人口占中国总人口的8.1%。北京、天津的人口分别是2170万和1560万，人口密度相近，分别是1311人/k㎡和1290人/k㎡。与此形成鲜明对比的是该城市群的大部分人口居住在北京和天津周边的河北省（7470万人），人口密度远低于北京，为394.3人/k㎡。

图14  京津冀城市群

北京是世界上最大的首都城市，由中央政府直接管理。它是国家的政治和文化中心，中国最大的国有企业和许多大型跨国公司都坐落在这里，是世界上资产规模最大的四家金融机构的所在地。

天津市作为通往北京的门户，是一个重要的海港，也是中国第四大城市，由中央政府管理，它的主要城区位于海河上，通过大运河与黄河和长江相连。天津是中国人均GDP最高的直辖市，其主要工业包括石油化工、纺织、汽车制造、机械和金属加工。

河北省围绕北京和天津，拥有庞大的农业劳动力，主要为这两个城市提供粮食。该省有许多重工业，包括石油钻探、煤炭和铁矿开采、钢铁生产和制造业。

京津冀城市群的建设旨在利用京津冀三地的自然优势，实现首都周边的一体化发展。其核心是改进战略规划，将更多资源分配给欠发达的河北省，减轻北京方面的压力。实现这一目标的关键是改善整个地区的交通状况和环境保护，重点是各省市之间的流动，以创造更平衡的经济增长。

京津冀城市群面临的主要挑战如下：

（1）空气污染

京津冀消耗了中国的10%的能源，是中国污染最严重的地区之一。2017年上半年空气质量优良天数比例为51%，而全国平均水平为77%。PM_2.5平均浓度为50μg/m³，远高于全国平均水平27μg/m³。寒冷的气候和燃煤采暖意味着冬天的污染更加严重，工业和交通也是空气污染的主要来源。河北省的煤炭消耗占全国总量的7%（京津冀的81%），其转型发展必须与清洁能源的利用携手并进。

（2）交通拥堵

北京是世界上排名第10拥堵的城市，石家庄排名第18，天津排名第23。在北京，交通拥堵使早高峰时段的交通速度降低72%，晚高峰时则降低84%。同样，石家庄的交通速度在早晚高峰分别降低70%和84%。

（3）城市密度与人口再分配

北京和天津的人口继续高速增长，而河北省的人口却停滞不前。这加剧了污染和交通堵塞，并给公共服务带来了压力。到2020年，北京计划将人口控制在2300万，并将非首都功能产业转移到周边城市，以推动经济增长，更好地配置人力资源，实现更好的城市规划。

（4）河北的发展

为了缩小京津冀地区的经济差距，河北必须进行产业转型。河北省缺乏良好的教育、医疗资源和建设卫星城的能力，京津冀的发展目标是实现一小时通勤圈，包括9500公里的铁路和9000公里的高速公路。雄安新区也带来了新的机遇，如可持续和智能发展，因为河北正寻求从传统重工业转向创新驱动产业之路。

3.2.2  长三角城市群：具有全球影响力的世界级城市群

长三角城市群在安徽省加入后正处于发展的关键阶段，该地区生产力占中国GDP的25%，消耗17%的能源，说明城市效率较高。区位优势和资源优势推动了长三角工业化、信息化、城镇化和农业现代化的发展。然而，长三角城市群仍然面临着挑战。重点是提升集群的发展质量和国际竞争力，在不同的城市间寻求平衡并实现一体化发展（图15）。

图15  长三角城市群

（1）能源基础设施

预计长三角地区的城市将放缓能源消耗，并进行能源生产结构调整，以达到国家标准（到2020年将煤炭消费在全部能源中的比例降到58%以下）。2015年，安徽省的煤炭消费比例为78%，对中国温室气体排放和空气质量有重要影响。

（2）人口老龄化

预计到2035年，80岁以上的人口将达到1000万，到2050年将超过2000万。上海三分之一的人口年龄在60岁以上。人口老龄化可能会带来几点问题，比如，缺少足够的劳动力推动经济增长，缺乏充足的养老服务和基础设施。根据《长江三角洲发展规划》，该地区将开展医疗保险跨区域结算等民生项目，加强跨省养老服务。

（3）连通性

为了实现一体化发展目标，长三角的目标是建设一个铁路、公路和水路相结合的综合交通网络。上海作为国际交通枢纽，南京、杭州、合肥作为国家交通枢纽的功能有待加强。形成新的全球竞争优势，推动“一带一路”建设和长江经济带成为产业集群发展的一部分，实现这一目标意味着优化通信和互联网基础设施建设，包括大数据、云计算和IOT平台的建设。上海、杭州、宁波等区域一线城市有望带动周边城市的经济和产业发展。

3.2.3  大湾区城市群：高科技中心

大湾区（GBA）在2014—2017年间实现了1.6万亿美元的GDP增长。该地区拥有庞大的劳动力人口（76%），这使其成为全球生产力最高的地区之一，仅用全国人口的5%就创造了13%的GDP。GBA拥有最多的高技术企业，贡献了中国56%的国际专利。“一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市”格局是大湾区的最大特点。政治和经济的复杂性对实现市场、经济和资源的全面一体化提出了挑战。随着集群的不断发展，需要一个更加强大、统一的发展计划，人才、资金、信息和物流将是发展的重点（图16）。

图16  大湾区城市群

（1）流动性

GBA拥有较为完善的基础设施体系，但跨境网络仍需改进。为了达到新的连接水平，GBA计划建造一个一小时的通勤圈，包含香港、澳门和广东的九座内地城市。广深港高速铁路和港珠澳大桥的建设为改善香港和澳门的劳动力流动和缓解土地短缺提供了机遇。除了交通外，信息和数据的移动性还需要通过建立大数据和云计算中心来提高。预计将开展更多基础设施项目，加强GBA的互联互通，把该地区建成国际商业和经济中心。其他可能阻碍流动性的挑战包括该地区内部的保护主义以及政府间和政府内部的隔阂。一个联合计划以及信息的流通将区域决策起到很好的帮助。数据将有助于释放小城市的潜力，促进经济的强劲发展并吸引人才。

（2）污染和环境保护

GBA大气污染的主要原因是其主要港口的货运量为6247万标准箱，远远超过纽约湾（465万标准箱）、东京湾（766万标准箱）和旧金山湾（227万标准箱）。减少港口及相关货运活动的排放，将降低温室气体排放，改善当地空气质量。GBA珠三角地区的目标是到2020年，将煤炭消费量控制在7000万吨，将单位产值的温室气体（CO2）排放量减少到0.456吨/万元。广东省还计划在“十三五”期间在100多个工业园区推行循环经济模式。

（3）智能制造

广东省以制造业著称，其目标是提升其领先地位，但在推动其智能制造计划和使其自身与《中国制造2025行动计划》保持一致方面面临挑战，预计信息和互联网基础设施建设将进一步加强，以支持跨境电子商务服务，并鼓励供应链沿线的自动化，开发产业大数据平台。加强生产优化，跟踪市场交易，实现数据透明化。

3.2.4  成渝城市群：推动新型城市发展

成渝城市群肩负着促进西部经济发展，推动“一带一路”建设的重任。推进城镇化和农业现代化，促进城乡协调发展。这是中国西部第一个将两个省级单位聚集在一起的集群（图17）。

图17  成渝城市群

重庆和成都之间仍然缺乏某种协同合作的方式，而较低的二线城市也没有显示出强劲的增长潜力，该城市群需要建设更加一体化的基础设施，并为各领域之间的进一步协作创建一个开放平台。主要挑战如下：

（1）交通堵塞

重庆市和四川省交通拥堵严重。交通拥堵给重庆市造成的经济损失为2857元/人·年，成都为5050元/人·年，主要原因是缺乏良好的公共交通，道路交通管理不善，以及不断增长的汽车拥有量（成都市人口1460万，有400万辆汽车；北京市人口2170万，有500万辆汽车；成都有三环，北京有六环）。成都的环形道路网导致通往市中心的严重拥堵。改善公共交通和更有效的交通规则将有助于缓解这种情况。在一系列高速铁路和城际快线建成后，预计将能够实现一小时通勤生活圈。

（2）城镇化

城镇化是成渝一体化规划的重点。目前，重庆的城镇化率为64%，到2020年将达到70%（城市人口2420万）。四川省的城镇化率较低，为45%，预计到2020年将达到54%，城镇化的主要障碍是农村人口受教育水平低。中心城区与郊区之间的道路连接受阻，妨碍了城市之间的高效流动和互联互通，也破坏了服务体系的完整性。该区域将优先发展区域医疗、教育、社会保障等综合社会服务。

（3）自然灾害

由于其地理位置，成渝地区面临着地震、洪水等自然灾害的威胁，四川省和重庆市的灾害直接经济损失分别为77.5亿元和47.9亿元。该地区面临的挑战是建设有韧性的基础设施和应急监测平台，以减少自然灾害的影响，使其能够更快恢复。

（4）生态系统维护与环境保护

川渝地区拥有较大的自然保护区（913万公顷）和水体，必须着重维持良好的生态系统，恢复工业污染废物管理不当地区的生态环境。重庆市的目标是市区绿化覆盖率达到45%，森林覆盖率达到55%；四川省的目标是市区绿化覆盖率达到70%，森林覆盖率在不久的将来达到40%。

3.2.5  长江中游城市群：中部崛起

中游城市群在长江经济带沿线发挥着重要作用，连接着成都—重庆和长江三角洲城市群。它对中部地区的经济增长也起着战略性的作用（图18）。

图18  长江中游城市群

与其他集群相比，它还处于早期开发阶段，同时面临提高城市经济能力、优化产业结构、战略规划和统筹城乡发展的挑战。污染仍然是首要问题，可以寻求机会利用其地理和资源优势，实现农业现代化，加强城镇化和国际合作。主要挑战如下：

（1）人口流失

由于教育资源分布不均、就业机会匮乏、公共服务质量低下等原因，城市群人口严重外流。尤其是在江西省，劳动人口比重（74.6%）远低于京津冀（77.2%）大湾区（82.7%）和长三角（79%）等40个城市群。人口的流失和较低的平均教育水平可能会对经济增长产生长期影响。教育、医疗和其他公共服务必须成为重点。

（2）环境污染

中国每年约有1200万吨粮食产品受到土壤重金属污染，直接经济影响达200亿元。长江中下游的40多万家化工企业已经形成了一个长达600公里的污染带，包含超过300种有害污染物。湖南省以农业闻名，粮食产量占全国的5%，严重的水土污染不可避免地造成了巨大的损失。

重点是抓好资源的高效利用，严格控制高耗能、高排放的产业活动，推进循环经济，建立可持续的供应链。此外，空气质量仍然是个问题。与其他省份相比，湖南省的空气质量改善速度较慢。湖北省面临着日益严重的臭氧和和挥发性有机物的问题。江西省计划到2020年将煤炭在能源消费中的比重降低到65%，并增加天然气和可再生能源的使用。因此，减少氮氧化物排放仍然是主要事项。

（3）交通

在中游城市群中确定了三个大都市圈：江西省的环鄱阳湖都市圈，湖南省的长株潭都市圈和湖北省的武汉都市圈。政府的目标是改善它们之间的连通性，实现一体化发展。一个关键的挑战是在集群里建设90分钟经济圈，并在四个省会（长沙、武汉、南昌和合肥）之间建设高速铁路网。机场的能力也将得到加强，交通网络投资为先进的电子商务技术发展提供了机会，比如大数据、AI和云计算。所有的改进都必须与提高资源效率和减少环境影响相同步。

译者：张安琪，中国城市科学研究会数字城市工程研究中心助理研究员

刘朝晖，博士，中国城市科学研究会数字城市工程研究中心常务副主任

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编辑：张祎娴

排版：徐嘟嘟

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