全球汇 | “一带一路”若干国家规划体系简介【连载】哈萨克斯坦（二）

“一带一路”倡议为我们与世界各国的联系、交流与合作提供了多种机遇，然而，仅就规划专业人员而言，在想要“走出去”的时候，我们往往发现对“一带一路”沿线国家并不了解，想要开展项目合作更是困难重重。本系列梳理了“一带一路”若干国家的城市规划体系，希望规划专业人员能从中获益。

本系列文章一部分来自北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士班的课程作业，还有一部分来自东南大学王兴平教授的团队（国家重点研发计划战略性国际科技创新合作重点专项“境外产业园区规划技术合作研究与示范应用”）。

感谢北京交通大学建筑与艺术学院张纯副教授、东南大学建筑学院王兴平教授和武汉土地利用和城市空间规划研究中心熊威部长的大力支持。也欢迎更多志同道合的朋友加入我们。

2.6  土地和城镇规划

2.6.1  总体目标：提供稳定的城市规划和设计

城市发展应在城市总体规划的指导下进行。目前阿克莫拉、阿克纠宾和曼格斯套州的总体规划正在编制中。政府开发和建造定居点，需符合自2001年7月16日生效的《哈萨克斯坦共和国法》第47条，即全国范围内的建筑、城镇规划和建设活动需根据经批准的定居点总体规划开展。相关总体规划覆盖全国87个城市，包括14个州府，以及阿斯塔纳和阿拉木图。

2.6.2  城市规划领域专业设计机构

在哈萨克斯坦的国家级和州级的城市规划地籍管理领域，有一个专门的企业“国家地籍”（Gosgradcadastr）来承担主要职能。

“国家地籍”隶属于国民经济部下辖的建设、住房与公用事业基础设施委员会。其主要目标是执行最重要的长期城市规划项目，并形成一套统一完整的城镇规划地籍系统。而首都阿斯塔纳和其他定居点的规划布局由一个名为“阿斯塔纳总体规划”的研发机构编制。

国土资源地籍系统已在该国建立起来。这是一个数据信息系统，记录了哈萨克斯坦的土地状况、地理位置、目标用途、土地面积和边界、土地质量特征、土地使用者、地籍价值以及其他的必要信息等，能帮助解决一系列土地资源管理问题。

在行政机关体系中，有专门的建筑和城镇规划管理机构，负责行政范围内建筑和城镇规划活动的管理。这些机构的运作目标是执行建筑、城市规划和建设领域的国家政策，确保为区域发展提供优质的环境、发达的基础设施和新型建筑。他们负责根据哈萨克斯坦共和国在建筑和城市规划方面的规章条例来规划居民区的土地。

此外，这些机构还研究城市规划规章条例，协调区域内城镇规划的相关法律法规、项目审批程序、施工许可程序的通过规则、竣工验收标准，协调城乡规划的实施，并核查区域内居民点的总体布局，以及区域重点城市的总体布局。

2.6.3  改善城市环境的国家和地方级规划

哈萨克斯坦正在各个层级开展改善城市环境的规划。从2014年6月28起，在全国范围内施行第728号文件《区域发展规划2020》。可持续发展战略是区域政策的基本思想，目标是在优先发展有前途的经济增长中心与满足经济潜力低的区域最低生活质量之间保持合理的平衡。

该方案旨在提高生活质量（发展生活相关的基础设施——电力和热源、燃气、热电、供水和水处理系统），根据地区的功能类型和经济潜力进行发展。方案同时也界定了行政、法律和经济性措施，依据市场原则促进其内部整合、自我组织和自我发展。为了高效合理地利用土地，2009年6月18日颁布了第827号文件《哈萨克斯坦共和国国家规划体系》，至今已实施10年。

该方案的主要目标是：形成具有竞争力的专业化区域，保证经济的可持续增长，为提高农业生产的收益创造条件，积极推进中小企业发展，提高教育、卫生、儿童和青少年体育以及文化旅游领域的设施、服务质量及利用率；发展建筑业，为消费者提供公共设施；改善交通便利性；保护自然资源和改善环境，有效利用土地资源；支持农村和边境地区居民点的发展；提高公共服务质量和利用率等。

在城市绿化方面，创建城市绿色框架是可持续城市规划的重要组成部分，旨在提高居民生活质量，发展环境友好型住区。根据新的标准《城市规划与城乡社区规划建设》（SNiP RK 3.01-01-2008），必须在城市及乡村区域提供连续的绿地和开放空间体系。城市发展中不同用途的绿化覆盖率应在40%以上，居住区内不应低于25%。

2013年5月30日批准的第577号文件，是实现可持续发展最重要的公共政策之一，该文件提出了向“绿色经济”转型的概念。根据《哈萨克斯坦2050》中的新战略和“绿色经济”转型理念，国家的整体管理结构，国家、部门和地区用于开发和审批新方案的程序都面临着重大调整。新的国家规划《哈萨克斯坦国家水管理规划》、分支规划《农业综合规划2020》和《节能规划2020》都在区域和地方层面促进着主要地区的环境基础设施建设。

2.6.4  区域管理和城市扩张的控制

先进的国际经验表明，考虑到国情和国家长期发展战略，全面的城市土地规划十分必要。因此，哈萨克斯坦共和国形成了统一的城市发展体系，用于组织和规划各级领土的可持续发展。在国家城市规划文件的层次结构中，“哈萨克斯坦共和国总体规划”在城市规划中起主要作用，其中包含可持续发展的国家整体长期发展基本设计决策（图9）。

图9  哈萨克斯坦定居点系统长期发展的项目设想

最新一版的国家总体规划《哈萨克斯坦2050》的主要条款经政府2013年12月30日第1434号决议批准，这是支持国家经济结构决策管理的主要城市规划工具。其中包括产业发展、人口分布、工程、交通、国家重要的社会和休闲基础设施、环境保护和功能区划（图10）。该规划近期正在修编。

图10  哈萨克斯坦共和国城市规划文件等级中的城市规划项目

国家总体规划中的项目实施细节在“州际发展规划”（下称“州际规划”）中落实。中部、南部和西部地区的州际规划（规划期至2017年）考虑到整体经济专业化、区域特点和建立州际合作的必要性，其内容包括改进宏观区域领土组织的项目决策。国家元首指出，无论是从州际合作的必要性、生产和人口定居系统的发展还是基础设施长期需求等方面而言，区域的宏观发展都是一个重要问题，国家鼓励州际连通。

州际规划中还提出了城市群的未来发展。因此，阿拉木图城市群的区域方案由政府根据2016年5月24日的第302号决议批准。这有助于阿拉木图市和周边地区的均衡高效发展，为了解决当前的关键问题，有必要“疏解”城市群中心（图11）。

图11  拉木图城市群的人口解决方案

借鉴巴黎沿人口迁移主要方向建设卫星城的经验，有助于缓解阿拉木图人口过量的状态并减少外部人口流入。根据分别联系卡普恰盖市（Kapchagay）、乌兹那加什（Uzynagash）和谢力克（Shelek）村的北、东、西向的主要交通走廊，确定了城市疏散方向。除拟建的多式联运系统外，积极发展高速客运将有助于将核心城市与卫星城市相连，鼓励人口在城市群内自由流动。目前，阿斯塔纳、什姆肯特和阿克托比的区域间联合计划正在进行中。

2.6.5  集聚发展的主要监管措施和方向

从经济增长点的积极发展中可以一窥城市的未来。根据2014年6月28日哈萨克斯坦共和国政府批准的《Nurly Zhol计划》和《区域发展规划2020》，枢纽城市包括阿斯塔纳、阿拉木图、什姆肯特、阿克托比、乌斯特-卡梅诺戈尔斯特。其中阿拉木图、阿斯塔纳、什姆肯特和阿克托比阿克托比是一级城市和城市群中心。它们将成为移民流动的吸引点，以及集中资源、资本和先进技术的宏观经济活动中心。在城市群内，距离城市中心100~200公里的范围内，建议在大型居民点的基础上建立城市反磁力体系。它们将发展成为具有较大影响范围的产业创新增长中心和经济中心（图12）。

图12  城市群和国际运输走廊的总体方案

在快速的城市化进程中，阿拉木图和什姆肯特城市群自发形成。需规范该城市群中心的发展，限制郊区人口。高自然增长率和高人口迁移率将导致阿拉木图城市群的居民点、卫星城市和乡村住区的人口激增。

阿拉木图城市群将发展成为一个贸易和物流金融中心，同时将基于阿拉木图最大的大学将该城市发展为一个创新集群。

什姆肯特市具有经济潜力发展成为南部的城市群中心。但要规范该市的城市化过程，防止出现“假城市化”（false urbanization）。

总体来看，阿斯塔纳城市群将发展成为一个具有经济竞争力、生活品质高、环境好、能调节并融合州际与各区域间体系关系的多功能领域。阿斯塔纳城市群核心的高自然增长率和高人口迁移增长率将促进阿斯塔纳群人口的大幅度增长。未来，城市群中心——阿克托比及其附近的居民点将会成为人口最集中的地区。这将推动创造成本的优化，促进生活支撑基础设施的发展，提高公共服务质量，并创造一个具有高度组织化的城市环境。此外，人口也将被吸引到其他正在积极发展中的工业城市——如赫罗姆陶、阿尔加、坎迪亚加什（Kandyagash）。

总的来说，在城市群的发展过程中，要注意郊区的形成和发展，因为城市群中心与郊区之间的现代高速交通连接将是劳动力流动的最重要通道。

各地区运输和物流基础设施的提升也将对国家土地开发产生重大影响，这将确保偏远地区和低人口密度区交通服务的可达性和质量。

哈萨克斯坦共和国政府正在实施一项方案，对道路委员会投资和发展部管理的主要道路进行升级改造。该计划旨在改善国内以及与周边国家的交通和货运，将对国家的GDP增长产生重大且深远的影响。苏联解体后市场扩大，哈萨克斯坦现在是主要的过境国之一，在过去10~15年间，经过和到达哈萨克斯坦的货物运输量因此有所增加。哈萨克斯坦有三分之二以上的货运方式是公路运输，国内和国际的货运公司车辆在该国的道路上十分常见。

该项目还将有助于加强负责管理国家公路网的政府机构的能力，通过制定和执行道路安全和道路服务改善计划来实现更加广泛的系统性效益。这些项目将为哈萨克斯坦以及其他国家/地区（俄罗斯、白俄罗斯、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦）的货物提供国内和国际运输服务。机构发展措施中包含引入一套有效的道路管理系统，采用现代方法规划和执行道路养护，以及加强投资和发展部道路委员会的能力，以便有效地落实所有投资。

2009年，“西欧—中国西部”高速公路开始在哈萨克斯坦境内建设，预计于2019年竣工。该公路全长8445公里，其中2877公里在哈萨克斯坦境内（阿克托比、克孜勒奥尔达、南哈萨克斯坦、江布尔州和阿拉木图州）。该公路的沥青路面厚80厘米，使用寿命为25年，最高时速为每小时120公里。该项目包括横跨众多河流的道路桥梁、互通式立体交叉、道路养护区、停车区，运畜通道，电子记分牌等。建造新道路的同时，也将修复沿线的旧公路。

哈萨克斯坦市道路运输的现状由哈萨克斯坦汽车行业协会监察，代表哈萨克斯坦汽车市场所有参与者和国家机构“国家经济委员会”的利益。

2.7  交通运输系统

在今天的世界背景下，交通运输对于哈萨克斯坦极为重要。考虑到全国幅员辽阔（270万平方公里），人口密度低，工农中心分散，距离世界市场遥远，这意味着发达的运输体系对于哈萨克斯坦十分关键。

2.7.1  铁路系统

铁路基础设施将成为加强区域一体化和支持区域贸易和外国投资的催化剂。大型项目开发公司和物流运营商们意识到，他们正在开发或者已经实施的项目将主要依赖铁路基础设施进行运输（图13）。

图13  哈萨克斯坦交通图和现有道路

考虑到这一点，哈萨克斯坦铁路运输意义重大。铁路运输承担了全国68%的货物周转量，以及57%以上的客运量。

哈萨克斯坦正在大规模投资主要铁路基础设施的建设，推动其成为中亚物流中心。全国铁路长度超过1.5万公里，铁路系统经由16个边界点（俄罗斯11个，乌兹别克斯坦2个，吉尔吉斯斯坦1个，中国2个）与邻国连接起来，尤其与俄罗斯的铁路系统互相高度依赖（图14）。

图14  哈萨克斯坦国内及国际客运铁路线路图

哈萨克斯坦交通发展战略的框架中提到，到2017年，该国将新建近1400公里铁路，2700公里现有铁路段将实现电气化。

2.7.2  国家公路系统

哈萨克斯坦唯一的高速公路是阿斯塔纳和休钦斯克（Shchuchinsk）之间217公里长的A-1高速公路。哈萨克斯坦境内共有5条国际汽车路线，全长2.3万公里。这五条线路分别为：

• 阿尔玛（Alma）—阿塔（Ata）—阿斯塔纳—科斯塔奈（M-36），可通往车里雅宾斯克（Chelyabinsk）；

• 阿尔玛—阿塔—彼得罗巴甫洛夫斯克（Petropavlovsk），可通往鄂木斯克（Omsk）；

• 阿尔玛—阿塔—塞米伊（Semey）—巴甫洛达尔（M-38），可通往鄂木斯克；

• 阿尔玛—阿塔—什姆肯特（M-39），可通往什姆肯特；

• 什姆肯特—阿克托比—乌拉尔斯克（M-32），可通往萨马拉（Samara）。

2.7.3  城市内交通系统

哈萨克斯坦的城市汽车运输量以每年约9%增速快速增长。与此同时，这也导致了堵车现象的增加，尤其是在阿斯塔纳和阿拉木图。在大都市动态发展的背景下，有必要采取措施限制汽车的使用，并促进公共交通的发展。例如，首都阿斯塔纳已经开始采取减少街道负荷的措施来缓解交通堵塞状况。第一阶段，政府机关单位将实行错峰上班时间制度；下一阶段，市内几条街道将实行单向通行的方式。

初步数据显示，这一创新将有助于解决以下问题：平均车行速度将增加33%；通行能力提高25%；道路交叉口等待时间将减少27%~29%。

阿斯塔纳还将实施智能交通系统（ITS），包括控制交通信号灯以优化交通和减少交通延误；配备车载控制系统、视频监控、乘客统计、用于通知乘客的液晶器的城市客运设备；在道路交叉口安装视频监控系统。

2014年，“阿斯塔纳轻轨”有限责任公司将投入ITS第一阶段的运营。运营期间，ITS展现了其在运输流量管理方面的高效性，它将街道网络的通行能力和指定街道的运输流量平均提高了21%。同时，在首都应启动高速公共交通“阿斯塔纳轻轨系统”（LRT）项目（图15）。

图15  高速公共交通“阿斯塔纳轻轨系统”规划

2015年10月1日，阿拉木图启用公共交通支付与核算自动化系统。该系统可获得正确的数据并有效分配客运量，优化路线网络，形成城市公共交通计划和时间表（图16）。

图16  公共交通支付与核算自动化系统

2.7.4  公共交通发展

随着生活水平的提高，居民购买机动车、不使用公共交通的几率增加，从而提高了人口的机动性水平。在未来几年，城镇化水平将稳步提升，需要更高效和可持续的城市交通政策。

人们也越来越多地意识到发展公共交通的必要性。某些城际线路的公交车上装有GPS导航设备，可以对行驶进行远程控制。另外，交通部门使用GPS监控系统，可以在联机状态下提供市内线路、停车站以及车辆实时位置等信息。相关应用程序可以优化乘客在公交车站的等车时间。乘坐公共交通工具的平均通勤时间从10~30分钟不等。城市线平均车程5~15分钟，郊区30~45分钟。公共交通的平均等候时间为5~10分钟。2015年定期提供服务的居民点覆盖率达79%（6623个居民点，其中人口超过100人的居民点5230个）。私家车拥有量的稳定增长，更加需要公共交通工具的积极推广。

作者：马克慕托娃·莫迪尔（Makhmutova Moldir），哈萨克斯坦人，北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士项目研究生

翻译：代书剑，北京交通大学建筑与艺术学院，城乡规划专业硕士研究生

校译：郭文韬，北京交通大学建筑与艺术学院，城乡规划专业本科生

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编辑：顾春雪  张祎娴

排版：徐嘟嘟

——to be continued——

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