全球汇 | “一带一路”若干国家规划体系及案例简介【连载】以色列

“一带一路”倡议为我们与世界各国的联系、交流与合作提供了多种机遇，然而，仅就规划专业人员而言，在想要“走出去”的时候，往往发现对“一带一路”沿线国家并不了解，想要开展项目合作更是困难重重。本号推送的《“一带一路”若干国家规划体系及案例简介》系列，整理了相关国家的城市规划法规及规划编制体系方面的基础资料，希望规划专业人员能从中获益。

感谢北京交通大学建筑与艺术学院张纯副教授、东南大学建筑学院王兴平教授的大力支持。也欢迎更多志同道合的朋友加入我们。

1  国家概况

1.1  总体情况

以色列地处亚洲西部，北接黎巴嫩，东接约旦，东北部与叙利亚接壤，西南部与埃及为邻，西濒地中海，南临亚喀巴湾（图1）。以色列自然资源较为贫乏，特别是水资源，主要资源包括产自死海中的钾盐、镁和溴等矿产。

图1  以色列区位图

以色列自1948年建国后经历了数次战争，现在的国土领域主要包括耶路撒冷城、约旦河西岸（5884k㎡）、加沙地带（365k㎡）和戈兰高地（1600k㎡）在内的大片土地，实际控制着整个巴勒斯坦地区。直到1993年9月13日以巴签署《奥斯陆协议》之后，以色列才开始陆续将加沙地带和约旦河西岸的7个城市及附近的阿拉伯村庄交由巴勒斯坦民族权力机构，实行自治^[1]。目前，以色列的实际控制面积约为25000k㎡。

据2017年以色列中央统计局发布的数据显示，2016－2017年度，以色列人口增长1.9%，达868万人。其中，犹太人648.8万，占74.7%；阿拉伯人180.8万，占20.8%，其他少数民族38.8万，占4.5%。

表1  以色列城市人口数排名

1.2  经济发展情况

2017年，以色列GDP为3156亿美元，人均GDP为36200美元，三次产业结构比重为3:27:70^[2]。依据美国经济学家钱纳里、库兹涅茨等人对工业化进程的划分^[3]，目前以色列已经进入发达经济高级期。这一阶段，服务业占主体地位，制造业由劳动密集型产业迅速向高科技或技术含量高的产业转变提升，高科技产业在以色列经济增长中起重要作用。

表2  以色列工业化阶段分析表

注：根据https://stats.areppim.com/calc/calc_usdlrxdeflator.php，1970年美元与2017年美元换算指数为4.98。

以色列是经济多元化的工业发达国家，工业以技术密集型产业为主，高附加值农业、生化、电子、军工等部门技术水平较高。以色列在通信、信息、电子、生化、安保和农业等领域技术先进，其高科技产品在国际市场上极具竞争力。以色列的出口产品以工业制成品为主，尤其是高科技产品，进口产品则主要是原材料和投资性商品。世界银行《2017年营商环境报告》显示，在190个经济体中，以色列营商环境综合排名第53位。其中，开业便利度排名第41位，获得建筑许可便利度排名第71位，电力使用便利度排名第71位，财产注册便利度排名第126位。同时，世界经济论坛《2016—2017年全球竞争力报告》显示，在全球最具竞争力的138个国家和地区中，以色列综合排名第24位。

2  城镇化发展情况

2.1  城镇化发展阶段判断

2007—2017年间，以色列城镇化率稳定在90%以上（图2）。依据美国地理学家诺瑟姆城镇化进程S型曲线判断，目前以色列的城镇化发展已处于后期成熟阶段（图3）。

图2  2007—2017年以色列的城市化进程

资料来源：作者整理自参考文献[4]

图3  以色列城镇化阶段分析

2.2  主要城市的发展情况

以色列全国共划分为6个区，30个分区，31个市，115个地方委员会，49个地区委员会。6个区及首府分别为：耶路撒冷区，首府耶路撒冷（Jerusalem）；特拉维夫区，首府特拉维夫（Tel-Aviv）；中央区，首府拉姆拉（Ramla）；海法区，首府海法（Haifa）；南部区，首府贝尔谢巴（Beer-Sheba）；北部区，首府拿撒勒（Nazareth）（图4）。

图4  以色列行政区划及主要城市分布

资料来源：作者改绘自参考文献[5]

耶路撒冷是以色列的首都，是以色列人口最多、面积最大的城市，也是以色列政治和宗教中心，议会、大多数政府部门和最高法院均设在此，同时是犹太教、基督教和伊斯兰教的圣地；特拉维夫是以色列商业、金融和文化中心，2005年11月与北京结为友好城市；海法是以色列最大的港口城市，1993年6月与上海结为友好城市。

2.3  城市产业空间发展现状（产业园区）

以色列有各类开发区和工业区，主要包括工业区（industrial park）和高科技产业园区（hi-tech industry park）两类。以色列经济部负责该国工业区的建设，其主要职责是根据国家的地区发展政策对工业区的发展提出建议，确定工业区的建设地点，实施工业区的建设计划，并在工业区安置人口。许多以色列高科技产业园的前身是当地的工业区，其他产业园则主要由科技公司组织建设，大多数高科技园区内都配备有完善的基础服务设施。

表3  以色列现有特殊经济区概况

资料来源：作者整理自参考文献[6]

按照工业园区所在区域的经济发展水平，以色列将工业区划分为A、B、C三个等级，其中A级工业区地处最落后的区域，C级工业区地处发达区域，B级工业区介于两者之间。如果企业选址于A级工业区，可以享受更为优惠的企业所得税税率，例如根据《投资促进法》，注册在A级工业区的“优先级企业”，可在原来16%的适用税率上享受优惠，将税率降至7.5%。以色列各大城镇均设立工业园区或工业区，目前全国规划建设工业区90多个，形成南北两端集聚的空间格局。具体表现为：南部工业园区集中分布于南区（HaDarom），以贝尔谢巴（Be'er Sheva）为中心；北部工业园区主要集中于北区（HaZafon），以加利利地区（包括上加利利、下加利利）为中心（图5）。

图5  以色列主要工业园空间分布图

资料来源：作者整理绘制

以色列高科技产业园区主要分布于特拉维夫、耶路撒冷、加利利、内盖夫等城市，空间分布呈现“北多南少”的格局（图6）。以色列号称“中东硅谷”，依托高科技产业园和大学等，其科技创新综合实力一直高居世界前列，科技创新对以色列国家的贡献率更是高达90%，使得以色列成为了名副其实的“创新国度”，也造就了“以色列经济奇迹”。以色列的高科技工业园区与邻近大学之间往往有着密切合作，如Kiryat Weizmann工业园和Rehovot的Weizmann研究所，耶路撒冷的Har Hotzvim、Malkah科技园与希伯来大学，海法的Matam高科技园区、Atidim高科技园区与特拉维夫大学等。

图6  以色列主要科技园空间分布图

资料来源：作者整理绘制

3  以色列规划、产业相关法律

3.1  《规划和建设法》（Planning and Building Law）

1965年《规划和建设法》颁布实施，主要内容包括城市定位和空间范围、规划方案、规划管理和程序、惩罚、许可等，共计280条^[7]。《规划和建设法》规定，内政部长负责本法的实施，由内政部长主持的全国委员会负责以色列的总体规划。该法同时规定，要建立国家、区域、地方三级土地利用总体规划和详细规划体系，其中工业区、娱乐区、自然保护区等特殊功能区以及铁路、公路、电路等基础设施必须被纳入规划，各级土地利用等相关规划要为工业区和矿产生产区预留用地。另外，该法规定，要在国家规划纲要中明确以色列国家空间规划结构、发展目标以及工业区布局方案，在区域规划大纲中明确城乡区域及其边界和工业区范围。

3.2  《产业研发鼓励法》（The Law for the Encouragement of Industrial R&D）

以色列政府鼓励工业研发投资，并通过法律支持工业研发和项目开发。政府对工业研发的支持主要表现在以下方面：安排专门预算扶持技术研发相关行业；为科学技术劳动力创造就业机会；通过增加高科技产品出口减少进口，促进国际收支平衡。本法规定，研发奖励业务由以色列经济部科技总监办公室负责，其每年编制研发业务预算约3亿美元，对以色列成为高科技业创新中心具有极大帮助；外国投资者可以参与研发活动，符合条件者即可获得相应资助。

4  以色列规划体系

4.1  规划体系概述

以色列现行的规划体系形成于1960年代初，以1965年以色列议会通过的《规划和建设法》为标志，负责规范和指导以色列的土地利用和所有建设，以及在国家、区域和地方各级层面开展的规划和建设活动^[8]。根据1965年的《规划和建设法》，以色列的规划管理体系共分三级，依次为国家规划和建设委员会（The National Planning and Building Council）、区域规划和建设委员会（The Regional Planning and Building Commission）、地方规划和建设委员会（The Local Planning and Building Commission）。与之对应，以色列法定城乡规划体系从空间上划分为三个层面，即国家综合层面（national level）、区域层面（district level）、地方层面（local level）。其中，国家层面的法定规划包括基础设施规划、国家总体规划（national master plan (general)）和部门规划（national master plan (sectoral)），区域层面的法定规划包括区域总体规划（district master plan），地方层面的法定规划包括地方综合规划（local comprehensive plan）、地方总体规划（local master plan）和详细规划（detailed plan）（图7）。每个级别的规划方案均需获得上级委员会的批准，国家总体规划必须由以色列政府批准^[9]。国家总体规划由国家规划和建设委员会发起和起草，主要涉及土地使用、道路规划、空间布局和人口密度等议题，每项国家总体规划通常围绕某个特定主题而展开。

图7  以色列规划体系

资料来源：译自参考文献[10]

4.2  国家规划

以色列国家层面的规划由多个重要规划组成，包括基础设施规划、国家总体规划和部门规划等。截至2016年，以色列约有40个国家总体规划，其中大部分是部门规划，围绕某一重点问题或针对某一重点领域展开^[10]。第35号国家规划（National Master Plan 35）位于层次结构的顶层，指导全国土地利用建设，是整体空间组织方面的主要文件，规定了整个国家的土地利用发展结构。其中包含总体规划原则、战略要素和比例尺为1∶100000的地图。其他的国家总体规划还包括有关移民吸收和发展的“第31号国家总体规划”（TAMA 31/ National Master Plan 31）、指导沿海地区发展的“第13号国家总体规划—沿海总体规划”（National Masterplan 13-Coastal Masterplan）和有关铁路交通系统的“第23号国家总体规划—铁路总体规划”（National Masterplan 23-Railway Masterplan）等。

（1）第35号国家总体规划

“第35号国家总体规划”全称为“有关建设、发展和保护的国家总体规划”（integrated national master plan for construction, development and conservation），该规划由沙迈·阿西夫（Shamay Assif）领导的团队负责制定^[8]，用于指导2000—2020年间以色列的空间发展。2005年，以色列政府正式批准了“第35号国家总体规划”，该规划有两大具体目标：其一，以色列的空间开发利用，须促进以色列社会及其不同部分目标的实现，犹太国家特征的实现，犹太移民的吸收，维持其民主国家特征；其二，在允许的最大限度内发展以色列的空间，实现经济发展、社会公平和生活质量的提高^[11]。

该规划确定了以色列全国的空间规划，包括土地使用、空间设施、土地保护以及未来人口预测（图8），其全面性使其在地区发展中具有关键作用。“第35号国家总体规划”的三大指导原则如下：首先是“集中式疏散”原则，在四大都市圈的基础上对人口进行合理的疏散，平衡以色列的人口布局，将中部地区的密集人口疏散到北部和南部边远地区；其次是“优先发展南部”原则，通过边远地区的经济社会发展吸收和安置大批人口；最后是“改善交通网络”原则，完善交通网络使中心和边远地区之间快速联结起来^[8]。这三大原则之间相互联系，以更好地疏解都市圈人口。规划者强调发展南部的重要性，南部开发有助于分担中心城市的人口负荷。而改善交通网络，则是开发边远地区和疏散中心城市功能的必要途径。该规划每四年经监督系统进行一定的规划调整^[12]。

图8  “第35号国家总体规划”的部分内容

（2）第31号国家总体规划

“第31号国家总体规划”全称为“有关建设、发展和移民吸收的国家总体规划”（comprehensive national outline plan for construction, development and immigration absorption）。该规划由以色列内政部负责牵头，民间建筑师拉菲和埃德纳·勒曼（Rafi and Edna Lerman）领导制定。该规划是1965年《规划和建设法》颁布以来首个具有强制性的全面国家规划，其目标是制定一个直到1997年的五年国家规划，包括土地使用、环境、交通、经济发展以及社会政策。实际上，它是一项国家综合性的土地使用规划，覆盖了城乡发展和公开空间等主要政策领域的中期规划方案^[8]。“第31号国家总体规划”确定了四个都市区——特拉维夫、耶路撒冷、海法、贝尔谢巴，提倡人口逐步从四大都市区疏散，尤其将南部作为疏散的重点区域，内格夫全部地区以及贝尔谢巴是以色列人口疏散的主要目标地区^[14]。

“第31号国家总体规划”的一个亮点是首次提出了“以色列心脏地带”（the heart of Israel）的概念，地带主要由特拉维夫都市区构成，从北部的内坦亚到南部的阿什杜德，东边到耶路撒冷都市区，包括整个特拉维夫的海岸线。该心脏地带为一个三角状区域，面积为1800k㎡，仅为以色列国土面积的23%，却居住着全国81%的人口。该区域是以色列的核心都市圈，也被称为以色列的“金三角”，区域包含并承担了绝大部分以色列政府、商业、工业和文化机构的功能。此外，该规划首次在较大范围内加入了环境因素的考虑，确立了保护自然景观资源、保护地表水质、扩展开放空间，平衡发展和保护之间的关系等原则^[8]。

4.3  区域规划

区域规划是以色列国家规划与地方规划之间的纽带，目的是确定区域空间规划政策。该政策综合考虑地区普遍存在的重要问题，包括确定城市发展区、就业区和各种开放区域。如前文所述，以色列共分为北区、海法、中区、特拉维夫、南区和耶路撒冷六个行政区。2013年，随着“耶路撒冷区区域大纲计划”（Tamam 1）和“海法区区域大纲计划”（Tamam 6）的正式公布，以色列完成了对所有六个区的综合区域规划。以色列的区域总体规划包括《Tamam 1–区域总体规划—耶路撒冷区》（图9）、《Tamam 2–区域总体规划—北区》（图10）、《Tamam 3–区域总体规划—中区》（图11）、《Tamam 4–区域总体规划—南区》（图12）、《Tamam 5–区域总体规划—特拉维夫区》（图13）、《Tamam 6–区域总体规划—海法区》（图14）。区域总体规划由各地区委员会按不同的比例编制，通常为1:50000，并需要获得国家建筑和规划委员会的批准，每20~30年进行一次规划更新^[10]。

图9  耶路撒冷区大纲规划

图10  北区大纲规划

图11  中区大纲规划

图12  南区大纲规划

图13  特拉维夫区大纲规划

图14  海法区大纲规划

4.4  地方规划

以色列地方层面有三种不同的规划类型：地方综合规划（local comprehensive plan）、地方总体规划（local master plan）和详细规划（detailed plan）。所有规划都包含两个强制性要素：规划地图和相关的书面指令。

（1）地方综合规划

地方综合规划是2014年《101修正案》（the 101 Amendment）提出的一个较新概念，目前仅在少数地方规划区批准。它包含了规划的一般要素，如政策指导方针、战略规划和分区管理等。此外，可在附录中添加市政财政、社会或经济计划等非政府问题的文件。地图按1:10000或1:5000的比例绘制。地方综合规划由规划管理部门在有关地方规划委员会的积极参与下编制，或者由地方规划委员会自行编制。

地方综合规划经地方规划委员会提交后，报区域规划委员会批准。已通过地方综合规划的地方当局，有权批准符合要求的地方总体规划和详细规划。法律没有规定地方综合规划的具体规划周期，规划有效期通常为20年^[10]。

（2）地方总体规划

地方总体规划通常涵盖地方规划区的全部或主体部分，并包括土地利用规划的总体目标。地方总体规划的制定，需要参考与城市有关的各种问题，如建筑纹理、基础设施、自然保护价值、建筑和遗址、环境和开放空间等^[15]。地方总体规划平面图通常以1:5000或1:2500的比例编制，其范围和详细程度与地方综合规划相似，但包含更详细的规定，如土地使用类别、许可用途、地块线、建筑高度、建筑退线和容积率等详细规定，如在《以色列2020年耶路撒冷总体规划》（The Israeli Master Plan 2020 for Jerusalem）中，西部地区的绿色区域被重新划分为住宅区，东耶路撒冷的未指定区域也被改造成国家公园，如卡莱特·艾恩和艾萨维耶^[16]（图15）。以色列地方总体规划通常由区域规划委员会批准，没有规定的规划周期，一般20年后，会彻底更新或替换旧的地方总体规划^[10]。

图15  以色列2020年耶路撒冷总体规划

资料来源：作者整理自参考文献[16]

（3）详细规划

在地方规划临近实施时，通常还会制定详细规划，此时有关场地和项目设计的细节是确定的。详细规划规定土地用途和土地调整、规划道路和公共区域，并确定建筑物的位置、高度、形状和外观等，（如果是旧建筑）需要改建还是保护，最后细化到设计的具体层次。详细规划须经当地或区域规划委员会批准。如果地方当局没有地方综合规划，大多数规划（无论是总体规划还是详细规划）都需要经过地方规划委员会的审查，并得到区域规划委员会的批准。以下为阿布戈什的地方详细规划^[17]（图16）。

图16  阿布戈什详细规划

资料来源：作者整理自参考文献[17]

4.5  规划行政管理结构

以色列实行国家、地方两级政府体系，拥有255个地方政府。国家通过多种方式参与编制、实施和监督土地利用规划。一是负责制定规划框架法；二是编制国家总体规划并接受内阁审批；三是规划并资助重大基础设施项目；四是建立“国家规划委员会”，此委员会共有36名成员，其中16名成员由国家提名指定，其他成员由来自地方政府、规划和建筑专业、环保团体、学术界和民间社会其他成员的代表组成；五是任命6个“区域规划和建筑委员会”中的多数成员，并确定《地区总体规划》的内容；六是监督“地方规划委员会”及其制定的规划。

地方层面，约100个“地方规划委员会”是土地利用规划的核心参与者。多数委员会只负责一个市镇。但在农村地区，“地方规划委员会”负责多个较小的定居点^[18]。

图17  以色列规划管理组织结构图

资料来源：译自参考文献[19]

注：文中未标注来源的图片均来自参考文献[13]。

感谢王兴平教授对本文的指导。

国家重点研发计划战略性国际科技创新合作重点专项“境外产业园区规划技术合作研究与示范应用”（2016YFE0201000）

参考文献

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[4] The Statistics Portal. Israel: Urbanization from 2007 to 2017[EB/OL]. [2019-03-27]. https://www.statista.com/statistics/455846/urbanization-in-israel/.

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[18] 蔡玉梅, 高延利, 张建平. 按层级划分，分区域细化：国外空间规划体系概览[N]. 中国自然资源报, 2018-09-01(006).

[19] אתר השירותים והמידע הממשלתי. אודות מינהל התכנון[EB/OL]. (2018-12-31)[2019-03-26]. https://www.gov.il/he/departments/legalInfo/laws_regulations.

作者：曲鹏慧，东南大学建筑学院，硕士研究生

赵四东，东南大学建筑学院，博士研究生

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编辑：顾春雪

排版：徐嘟嘟

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