全球汇 | “一带一路”若干国家规划体系及案例简介【连载】博茨瓦纳（五）

Original T.苏米基利等国际城市规划 2022-04-26

“一带一路”倡议为我们与世界各国的联系、交流与合作提供了多种机遇，然而，仅就规划专业人员而言，在想要“走出去”的时候，我们往往发现对“一带一路”沿线国家并不了解，想要开展项目合作更是困难重重。

2017年开始，中国商务部与北京交通大学合作，开设了英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士项目，该项目第一届的二十几位硕士研究生来自“一带一路”沿线的17个国家，均为各国政府直接选派的优秀的规划专业人士。他们在北交大的学习中有一门“城市规划简介”课程，任务就是梳理本国的城市规划体系并介绍具有代表性的规划项目。本号推送的《“一带一路”若干国家规划体系及案例简介》系列正是选自该课程的优秀作业，希望规划专业人员能从中获益。

感谢北京交通大学建筑与艺术学院张纯副教授的大力支持，感谢北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士班各位同学的整理工作，感谢北京交通大学建筑与艺术学院研究生以及2014级本科同学的翻译和校对。

2 典型规划案例：哈博罗内城市规划干预（Gaborone city planning interventions）

哈博罗内是博兹瓦纳的首都，在博兹瓦纳规划体系中占据重要地位。本节重点介绍哈博罗内进行的两次规划干预活动，即老纳莱迪（Old Naledi）的棚户区改造和哈博罗内城市发展规划。

2.1 哈博罗内简介

哈博罗内市位于博茨瓦纳东南部，按照1998年的《国家居民点政策》划定。东南地区是该国人口密度最高的地区，毗邻南非共和国。哈博罗内北部约440km处为该国第二大城市弗朗西斯敦（Francistown）。五十年前，哈博罗内还是一个尘土飞扬，不为人所知的小镇，而今天，它是一个持续增长的城市，拥有超过20万人口，并被当地人昵称为加布斯（Gabs）。城市东面是特洛昆村（Tlokwen village），西面是莫戈迪沙内村（Mogoditshane village），北面是卡特伦区（Kgatleng district），南面是永久农场。图2-1显示了哈博罗内在国家和区域内的位置。从地理位置和边界情况来看，哈博罗内未来空间扩张已经没有可用的土地。考虑到首都需要满足日益增长的人口和各种土地利用的需求，这是一个重大的挑战。

图2-1 哈博罗内市的位置和邻近的居民点

2.2 老纳莱迪棚户区改造项目

2.2.1 背景介绍

城市非法占用（urban squatting），或曰农村移民非法占用城市及其周边未登记用地的行为，已经持续了数个世纪。像博茨瓦纳的大多数城镇一样，哈博罗内面临着满足土地和基础设施服务需求的挑战。在城市成立的初期，即1966年博茨瓦纳独立后，便有人便在此定居，城市南侧逐渐形成了一个名为老纳莱迪的棚户区。目前，在约120公顷的范围内居住了10019人【人口密度超过8000人/k㎡。作为参考，北京、上海、香港的市域人口密度分别为1300、3800和6500（单位同前）。——编者注】。

随着哈博罗内于1964年开始建设，这里的农村移民获得了一种新的就业机会——建筑工人。第一批建筑公司在拟建工业区毗邻铁路的地块上建立起来。随后，第一批工棚也在这片地区南侧出现，最终成为一个大面积的棚户区。到1971年，哈博罗内人口达到1.8万人，其中四分之一在南部工业区非法占用土地，约占该镇总面积的十分之一。

为了应对低租金住房的需求，哈博罗内市议会和地方政府在1971—1972年期间首次在该市其他地区进行了合法调查，并在第三个国家发展计划（1971—1975）中首次提出对该区域进行升级改造，希望促使老纳莱迪的居民迁出。尽管做了这些努力，但是纳莱迪继续扩大，到1973年，它容纳了近6000人。1974年，政府进行了“老纳莱迪社会经济调查”，确定这里的大多数居民没有正式工作，但有一定能力支付住房改善。在本报告完成之后，哈博罗内市议会紧接着向地方政府部提出申请，希望老纳莱迪被宣布为哈博罗内的正式扩展区（bona fide extension），从而使其有资格获得相当于城市其他低收入住房地区的合法土地使用权和服务。1975年，在初步接受这项建议之后，博茨瓦纳当时的总统塞莱斯·卡马爵士（Sir Seretse Khama）宣布，老纳莱迪在原规划中的工业用地属性被修改为国有土地，并由调查和土地部（Department of Surveys and Lands）颁发新的使用权证。

2.2.2 棚户区升级改造规划沿革

1976年，财政和发展规划部（Ministry of Finance and Development Planning）与地方政府和地政部（Ministry of Local Government and Lands）联合批复了“老纳莱迪棚户区升级方案”（Upgrading of the Old Naledi Squatter Settlement）的第一个规划文件。规划文件的“项目备忘录”（Project Memorandum）列出了该规划的概念框架，包括由城镇和区域规划司（Department of Town and Regional Planning）编制的初步区域规划。该规划重点指出，鉴于当时约有8000人已经在此地进行了超过十年的自发发展，这里的规划需要结合基本物质条件以及社会、经济背景。

1977年初，博茨瓦纳政府与加拿大国际开发署（CIDA）接洽，考虑将其作为该项目可能的资助机构。经过大量谈判，两国政府在1978年1月签署了一份协议备忘录，加拿大提供370万美元的赠款，用于支付项目的所有费用。此外，CIDA同意派出项目经理，为哈博罗内地方政府和地政部提供咨询意见，并监督规划和实施情况。CIDA还另外拨出资金用于项目评估。1978年8月两国政府签署了一份行动计划，最终确定了项目的具体内容和责任。

2.2.3 升级之前的老纳莱迪

（1）概况

老纳莱迪被描述为一个贫民窟，混乱，而且危险。

这里的平均家庭规模为4.2人，由于15%的地块上居住着一户以上的家庭，因此平均每个地块有5人居住。随着时间的推移，人们开发出一套复杂的人行道和道路模式，主要供行人和某种古怪的驴车使用。而在1960年代初期被废弃的规划道路，则作为主要行人通道被留存下来（图2-2）。

图2-2 升级前老纳莱迪的航拍照片

老纳莱迪的平均地块面积估计为320㎡，惊人地接近400㎡米这一为新的居民点及服务用地设定的国家标准。不过，单个地块的面积从66㎡到1200㎡不等，近50%的地块面积不到250㎡。一个相当令人惊讶的发现是，房屋质量本身未必是棚户区的关键问题，这也被调查中许多人的说法所印证——他们不愿意在不拥有永久土地所有权的情况下建造高质量的住房。棚户区的许多房屋仿照传统的村舍甚至是牛棚而建（图2-3）。

图2-3 升级之前老纳莱迪的房屋

1977年，全区只有4个位于社区最西北角的水龙头。许多人不得不步行1~2km才能到达取水。虽然大约有100位居民者建了简易的坑式厕所，但大多数人在社区东部和西部的大片土地范围内解决如厕问题。整个区域内没有任何电力。

（2）社会和商业设施

公众生活主要聚集在区域内一株大桑树周边，其大面积的树冠提供了具有大片阴凉的开放区域，成为中心广场和社区会议的场所。大部分时间，这里也被当地小贩作为市场。此外，许多居民在各自的地块上开了小商店——尽管绝大多数没有获得经营许可。大多数的自雇人员在他们各自的地块上工作，有些人开发了大面积的花园市场（extensive market gardens）。

在1977年，这里43%的人口从未上过学，而那些上了学的，则极少有人通过标准7级考试【相当于我国的9年义务教育水平。——编者注】。该区实际入学的学龄儿童比例（39%）远低于哈博罗内的平均数。在社区南端，一个快速扩张的私立教会学校和一家小诊所已经开放。此区域有30多个教派的各种宗教建筑，传统的医生（丁嘎卡[dingaka]）也在老纳莱迪生活和行医。

（3）就业

大多数居民作为工人、工匠、厨师、清洁工、女仆、司机等谋生，其余的是自雇者——制作啤酒、买卖、修理汽车或电器，或出售水果、蔬菜、熟食及许多其他商品（图2-4）。虽然大部分劳动人口是男性，但大多数妇女是自雇者。据估计，工资收入为71%的家庭提供了生计来源，而12%的家庭依靠自雇者的收入。

图2-4 老纳莱迪的商业（左：大桑树下的公开市场；右：销售木柴者）

总而言之，在1977年底，老纳莱迪人口占哈博罗内总人口的五分之一，而其居住面积仅占不到十分之一。在相对较短的12年时间里，居民在没有任何政府援助的情况下建立了自己的社区。

2.2.4 升级项目的进展和成就

（1）项目开展方式

老纳莱迪的居民点和服务升级项目由地方政府和地政部下属的城市事务处（Urban Affairs Division）管理，由哈博罗内市议会的自助住房机构和老纳莱迪村委会直接运作。在很大程度上，城市事务处依赖于城市和区域规划司提供的技术援助。哈博罗内城市发展协调员（UDC）负责该市发起的城市项目的管理和财务监管。加拿大国际开发署项目经理也在这里工作，与UDC共同管理和监督老纳莱迪升级项目的各个方面。老纳莱迪的村发展委员会（VDC）是政府官员与居民之间的联系纽带。老纳莱迪所在街道（SHHA）的工作人员不仅协助实施住房项目，还帮助仲裁庭处理土地纠纷。老纳莱迪营【Old Naledi Brigade，英国殖民时期遗留至今的军旅村。——编者注】开辟了一个街区和一块混凝土硬质地块，为改造工程提供了建筑施工的准备场地。

项目开展了基本情况调查，制定了“基本地图”，其中尽可能准确地描述了现有的人口、社会和经济概况，为随后颁发权利证书建立参考和档案，并作为未来详细规划的指导，以及项目后评估的基础。

在首次公众参与大会期间，要求每个街区的居民对其所在区域主要基础设施的方案提出意见；居民们提议建设10个街坊式的街区（图2-5,2-6）。

图2-5 老纳莱迪第一阶段升级规划方案（左）；在公众参与大会上向居民展示规划内容（右）

图2-6 老纳莱迪升级改造方案地块划分图

（2）基础设施升级

至今大约25km的道路已经完成重建，并在其中的大部分配建了雨水排放系统，包括60道排水沟和8个大涵洞。共安装了15km的配水管和110根立管，最终的配套是每15个地块1根立管。沿主要人行道安装了2公里的路灯系统，包括40个灯具。环卫方面，建成了151个ROEC型和1550个REC型厕所底座；平均每5个地块设1个垃圾箱，垃圾收集工作已经开始。

（3）土地使用权确认

在颁发土地权利证书之后，第一个明显的变化是新的或既有地块边界的巩固。几乎在一夜之间，人们就建起了新的、更加牢固的围栏、树篱甚至围墙。

（4）其他方面成果

卫生：经过广泛的调查，包括建造了几个不同原型的厕所供居民试用后，卫生部批准在该地区内使用通风双坑式厕所。
社会/社区设施：包括2所7间教室的小学和街道管理办公室，参与实施过程的临时办公室，以及小学南侧的建材仓库，还建立了一个健康诊所和一个社区大厅。
商业/就业设施：目前仅有一个非正规市场，新建了一个带有小型可出租摊位的正规户外市场，购物中心，以及包括家具制造和金属制品在内的家庭手工业作坊。
住房计划：通过一个简单的调查了解到，许多居民已经建起了各种各样的房屋类型，并且这些都是居民负担得起的。根据这一调查批准了一项政策，不仅允许个体土地所有者自己建房，而且可以规划他们的土地，前提是得到街道管理处技术人员的帮助。在过去两年中，老纳莱迪发生的这种变化最明显地表现为个人生活的改善（图2-7）。

图2-7 升级计划完成后房屋改善情况

2.2.5 结论

面对快速工业化和城市化，以及由此导致的低收入住房短缺，博茨瓦纳政府通过老纳莱迪棚户区改造项目，实现了将棚户区改造为健全的城市社区的潜力。老纳莱迪是博茨瓦纳和南部非洲其他地区提升项目的典范。迄今为止，博茨瓦纳已有其他一些棚户区完成了升级改造（图2-8）。

图2-8 升级之前（左）和之后（右）Agisanyang地区的航拍照片

当然，非法私自占用土地或房屋的行为是不能被鼓励的，当地政府已经采用连续监测和驱逐手段以遏制此类行为。另一方面，也许从老纳莱迪升级改造中吸取的最重要的经验，是那些可以应用于正在规划、设计和开发的新居住点和服务区的经验——必须确保开发以居民可负担的经济手段实现，否则人们只会继续在其他地方自发建立村庄，而不是正式规划的新郊区。以下是老纳莱迪改造后的一些照片（图2-9）。

图2-9 升级改造后的老纳莱迪

2.3 哈博罗内城市发展规划

哈博罗内目前的城市发展规划纲要是1997年提出，2000年正式批准的，规划期至2021年（图2-10）。这是一项具有战略性、指导性的远期规划工具，旨在指导土地开发和利用决策，它还意味着要确保城市直至2021年及之后的有序增长和发展。修订后的规划旨在为城市提出创新的增长管理战略，以及应对现有和未来人口的办法，同时提供所需土地。

图2-10 哈博罗内发展规划图

资料来源：哈博罗内发展规划纲要（1997—2021）

2.3.1 现状问题和目标

这次修订之前，哈博罗内面临着许多挑战：譬如，虽然将独户住宅用地改为其他用途（公共和商业）的方式可以更高效地利用现有土地，并解决城市蔓延的问题，但会造成现有基础设施供应不足。中央商务区在规划和建成后发展缓慢，影响了商业设施的供应。城市目前的道路网络已在满负荷运转，交通拥堵和瓶颈已经非常严重，特别是在十字路口和高峰时段。非正规经济的迅猛发展也对城市产生了一定威胁。哈博罗内同时还抱有在南部非洲和整个世界发挥重要作用的愿望。因此，规划的空间发展目标和发展远景如下：

适应城市未来的成长和发展，为哈博罗内的土地利用制定分区战略和指导方针；
提高哈博罗内作为国家首都的街区、城市景观、特征意象的质量；
利用城市设计原则和概念改善城市区域；
改善基础设施和服务；
改善运输和流通；
促进经济增长和多样化战略。

2.3.2 发展规划考虑因素和人口增长方案

在审查和修订哈博罗内城市发展规划（1997—2021）时，考虑了一些发展方面的因素，其中包括如何在规划期内满足哈博罗内市居民的需求，同时考虑到所有已确定的规划问题、制约因素和发展机遇。在预测规划期城市人口时，以2001年为基年（规划修编时的最近一次人口普查），根据适当的规划标准，满足规划人口对土地和其他服务的需求。在对各种情景进行仔细分析和考虑后，再加上它们所预测的假设，选择中等人口增长变量作为最有可能的情景，预测到2021年哈博罗内的人口规模为348431人。

2.3.3 城市空间发展分区

根据以上所述，哈博罗内的空间发展核心概念是创造一个更加均衡、紧凑和可持续发展的城市，其发展导向是增加绿地，提高现有建成区的密度，提高土地兼容度，以及高密度住宅用地的集中和非住宅用地的集约化利用。根据以上原则，将城市分为以下三个大的发展区：

宏观I区（Macro Zone I）。即哈博罗内核心地区，包括主要商业中心、非洲商城、政府行政办公用地、总统领地、中央商务区、车站，几个拓展地块以及怀特市（White City）、博尔坦（Bontleng）和老工业区等（图2-11）。

图2-11 哈博罗内核心区规划图

资料来源：哈博罗内发展规划纲要（1997—2021）

宏观II区（Macro Zone II，内环区）。该区紧邻城市核心地区，包括2期、4期，嘎勒（Kgale），几个拓展地块、布罗德赫斯特（Broadhurst）、布罗德赫斯特工业区、马如阿普拉（Maruapula）、游戏城（Game City）和嘎勒缪斯（Kgale Mews）；还包括哈博罗内国际商业园和露天市场活动节点。
宏观III区（Macro Zone III，外环区/郊区）。该区包括塞贝尔（Sebele）、格伦谷（Glen Valley）、北哈博罗内和北部的帕克拉尼（Phakalane）、嘎勒山（Kgale Hill），天主教的土地，森林山9-KO弗里兰南侧，以及哈博罗内禁猎区（Gaborone Game Reserve）。

2.3.4 核心区发展战略及商业中心更新计划

（1）宏观I区：核心区（城市高密度区）

核心区被视为一个重点领域，需要进一步发展成高度集中的高品质活动区，集中体现城市化面貌。推动商业、民用和住宅用地的集约化和混合化，这有望提高各种业务和服务的运营门槛，同时形成高品质和视觉愉悦的城市环境。宏观I区将有限地预留一些空地或不留空地，因此，该区的大部分开发工作将涉及现有空间（土地用途）和场地的重组和重新定义。鉴于私人开发商一直在将商业中心及周边的土地由住宅转变为公共和商业用途，因此该规划有望为开发该地区带来良好的组织和监管指导方针。

这个区域也被视为哈博罗内的“心灵之魂”，因此应予以特别关注。对核心区域的街道、街景和公用设施进行服务、维护、改进和升级，必须先防止现有设施的恶化，并吸引新的设施。规划提出，要在该区域内实现城市的高密度发展，市议会应提高服务水平，提供更多资源，并提供能够支持更高密度和高层建筑的基础设施服务。

该区域的城市管理和建筑质量必须是未来提高或保持发展潜力的关键之一。有效利用这一潜力需要对其空间发展和实施政策进行清晰的阐释。原因很明显，对当前有限空间的需求不断增加，会给变革带来压力。如果当局屈服于这种压力，将导致这个宝贵的地区受到破坏，从而造成经济损失。通过某些发展低收益土地造成损失的例子，已经可以看到这方面的教训。解决的办法是建立更有力的分配控制机制，为“低收益”用地开发提供替代选址。

（2）商业中心

哈博罗内商业中心是最古老的城市中心，始建于1963年，为1966年博茨瓦纳的独立做准备（图2-12）。多年来，中心商场保持着其旧外观，而保守派一直呼吁进行有控制的装修，认为这不会完全破坏原有外观，也不会扼杀旧商场的精神内核。哈博罗内商业中心是一个拥有商店、银行、政府办公室、商务办公室和开放式走廊的地方，开展演出、展览和工艺品销售活动。商场两侧是政府行政管理用地，包括西侧的博茨瓦纳议会，东侧的市政中心和市议会；南侧和北侧分布着一些居民区。哈博罗内从2000年开始，在里弗沃克（Riverwalk）、莫拉珀（Molapo）、游戏城等卫星城开设大型购物中心，提供了新的购物体验，而观察者则预言老商业中心行将消亡。

图2-12 目前的商业中心区

参考文献

[1] NOSTRAND Van, CORNELIUS John. The village becomes a town[M]. 1982.

[2] Ministry of Land and Housing. Gaborone Development Plan (1997-2021)[R]. 1997.

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[4] R. V. Management & Consultancy Services (Pty) Ltd. Revised District Planning Handbook[Z]. 2010.

[5] Republic of Botswana. Annual Report of the HRDC 2015/2016[R]. Human Resources Development Council, 2016.

[6] GRB. National policy on tribal grazing land[Z]. Gaborone: Government of the Republic of Botswana, 1975.

[7] Department of Town and Regional Planning. Departmental information booklet[Z]. 1997.

[8] Dr CAVRIC B I. Physical planning in Botswana[R].1996.

作者：托托·苏米基利（Toitoi Nsumikili），博茨瓦纳人，北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士项目研究生

译者：段颖、钟依琳，北京交通大学本科生