全球汇 | “一带一路”若干国家规划体系及案例简介【连载】博茨瓦纳（三）
“一带一路”倡议为我们与世界各国的联系、交流与合作提供了多种机遇，然而，仅就规划专业人员而言，在想要“走出去”的时候，我们往往发现对“一带一路”沿线国家并不了解，想要开展项目合作更是困难重重。
2017年开始，中国商务部与北京交通大学合作，开设了英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士项目，该项目第一届的二十几位硕士研究生来自“一带一路”沿线的17个国家，均为各国政府直接选派的优秀的规划专业人士。他们在北交大的学习中有一门“城市规划简介”课程，任务就是梳理本国的城市规划体系并介绍具有代表性的规划项目。本号推送的《“一带一路”若干国家规划体系及案例简介》系列正是选自该课程的优秀作业，希望规划专业人员能从中获益。
感谢北京交通大学建筑与艺术学院张纯副教授的大力支持，感谢北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士班各位同学的整理工作，感谢北京交通大学建筑与艺术学院研究生以及2014级本科同学的翻译和校对。
博茨瓦纳是位于南非次大陆中心的内陆半干旱沙漠国家。与津巴布韦、南非、纳米比亚和赞比亚相邻（图1）。面积58.2万k㎡，人口约225万（2016年中央统计局）。独立于1966年9月30日，首都是哈博罗内。博茨瓦纳实行多党民主制，总统是国家元首。多年来，畜牧业在文化和经济发挥了主导作用。1966年农业活动占国内生产总值的40%，但今天只占3%。自1970年代初以来，采矿业的增长，特别是钻石业的发展，刺激了基础设施的建设，并为政府服务的扩大提供了资金。以野生动物为特色的旅游业现在是第二大最主要的外汇来源。矿业、旅游业和农业是国内生产总值的主要来源。
图1 博茨瓦纳及周边国家
在获得独立前后，博茨瓦纳一直被认为是非洲最贫穷的国家之一。在不到四十年的时间里，博茨瓦纳已发展成为一个主要的城市社会。首都哈博罗内及其腹地是农村向城市迁移的重点地区（图2）。城市多样的就业机会提高了人们的生活水平，但低收入居民区的过度拥挤问题日益突出，城市土地管理问题尤其是城郊习惯用地问题也日益突出。根据博茨瓦纳中央统计局2016年的数据，目前全国有57.71%的人口居住在城市地区。
1 博茨瓦纳的物质空间规划
本节重点介绍博茨瓦纳物质空间规划体系的框架。包括博茨瓦纳的首都、土地所有制、法律体系和主要负责土地规划和管理功能的区域/城镇机构。
在可持续经济多元化的进程中，预计博茨瓦纳的许多职业，包括规划师，将为该国的经济发展做出巨大贡献。在实践中，规划师的职能是分散的，因为大部分的规划工作和决策都是由各自所在地区的城乡规划师进行的。从地方规划办公室计划实施的角度来看，这一点尤其重要，规划人员应当每天处理现场遇到的问题。博茨瓦纳和大多数发展中国家一样，在城市规划中采取了“自下而上”的方式来解决居民点面临的问题。“城市规划自下而上”通常意味着由当地公民组成的地方政府或委员会负责本地区的城市规划。博茨瓦纳的规划体系更加强调社区协商和不断反馈。
1.1 土地使用权制度
博茨瓦纳拥有三级土地制度，即：永久业权、国有土地（独立前的皇冠土地[crown land]）和部落土地。国有土地中，最重要的是城市土地，由中央政府和地方政府委员会根据《国家土地法》（State Land Act）进行管理。国有土地也包括被国家用作野生动物和森林保护区、研究站、道路、军事用地、大坝等设施的用地。部落土地由部落管理，但须通过土地和住房部下属的土地管理委员会进行监督。根据惯例授予或普通法租约，部落土地由土地管理委员会本身或合格的申请人持有。在永久业权的土地上，他们有自己独立于政府的土地管理制度。
1.2 法律框架
1.2.1 专业协会：普拉城市规划协会
隶属于一个公认的专业协会是每个博茨瓦纳规划从业者生活和工作的重要内容之一。目前博茨瓦纳有一个注册于2015年的规划协会——普拉城市规划协会（PITP: Pula Institute for Town Planners）。要在博茨瓦纳进行任何规划工作，必须成为PITP的分支机构，随后在城市和区域规划局登记。这是《城乡规划法（2013修订版）》（Town and Country Planning Act, revised 2013）的法定要求。图3展示了博茨瓦纳物质空间规划师（Physical Planner）的注册和执业证书。
图3 博茨瓦纳注册规划师的注册执业证书
1.2.2 规范实体规划领域的法定文件
控制或指导博茨瓦纳物质空间规划的主要法令和条例包括《城乡规划法（2013修订版）》、《开发控制规范》、《城市开发标准》（Urban Development Standards, 1992）、国家居民点政策（NSP: the National Settlement Policy, 1998）等，详见博茨瓦纳规划体系简介（一）。
1.3 城市规划师的角色和责任
中央政府和地方当局的规划人员有不同的工作任务，这是由博茨瓦纳的服务计划决定的。以下是规划工作人员的一些主要职责：
（1）收集数据并协助编制物质空间规划和开发项目的数据库。
（2）向开发商提供预申请建议，通过对开发项目进行定期的现场检查，收集整理与规划违规行为有关的信息，以确保开发符合批准的计划申请（监控开发）。
（3）收集数据，用于编制区域安置战略、空间开发规划、区域土地利用规划、基础设施项目、控制物质空间发展的详细布局规划，以控制空间建设和促进经济发展。
（4）准备基础设施和人口数据库，供本部门进行预测和分析，并维护和更新物质空间规划和开发项目的数据库。
（5）评估发展规划许可，土地利用总体规划许可申请，细分和合并的申请，报计划委员会批准。
（6）确定政策规划方面的差距和弱点，并就地方当局/理事会对居民点规划和发展的影响提出建议。
（7）与相关利益相关者一起编制综合土地使用规划，供土地管理局和其他土地分配机构使用，并就所有土地使用规划和开发活动向理事会、土地分配机构和其他主要利益相关者提供专业意见。
（8）针对所有与土地使用规划和物质空间规划有关的事宜，指导城市/物质空间规划委员会（T/PPC）成员。
（9）就土地使用问题为城市/物质空间规划委员会提供专业意见，确保明智决策。
（10）协调和监督各种机构（包括理事会、私营部门、半官方机构和政府机构等）开展的所有物质空间规划开发项目，以确保符合已批准的规划和标准，协调居民点的增长和发展计划。
（11）监督城市/区域发展规划、区域土地利用规划和居民点规划的修订。
（12）向地方当局、公众和其他利益相关者解释有关物质空间规划的政策和立法，以达成共识。
（13）监督发展规划编制和项目实施过程中是否遵守相关环境政策、计划和标准。
（14）确定居民点规划设计的工作范围，监督城乡居民点发展规划和详细布局规划、城市/区域发展规划、区域土地利用规划和居民点战略规划的编制。
1.4 私营部门规划
过去几年，私营部门开始有可能雇用专业规划人员。这是一个非常积极的趋势，引入了竞争，并且可能对规划的质量产生直接的影响。与此同时，规划正在获得更健康的财政基础，这不仅仅取决于政府预算和中央基金。现在私人投资者愿意为某些富有吸引力的项目投资。私人规划机构也成为普拉城市规划协会的附属机构，为私人和政府规划师参与国家规划方面事务提供了很好的平台。
1.5 政府机构
博茨瓦纳政府由十八个部委组成，值得注意的是，物质空间规划职能主要归属于其中两个部门：土地和住房部，地方政府和农村发展部。
以下是博茨瓦纳政府的十八个部委：
教育和技能发展部
环境、野生动物和旅游部
财政部和发展计划
外交和国际合作部
卫生部
基础设施、科学和技术部
投资、贸易和工业部
劳工和内政部
土地和住房部
地方政府和农村发展部
就业、劳工、生产力和技能发展部
矿产能源和水资源部
国家总统部
交通运输部
国籍、移民和性别事务部
青年、体育和文化部
农业部
国防、司法和安全部
1.6 土地和住房部（Ministry of Lands and Housing）
土地和房屋部负责土地的管理及相关职能，以及住房分配。该部负责执行一些最核心的城镇和区域规划职能。
下属公共部门如下【此处参照中国政府机构的命名方式，将部的下属单位称为“司”。——编者注】：
土地司
城镇和区域规划司
测绘司
住房司
技术服务司
土地法庭
契约登记处
公司服务司
此外，该部还有下设一个半公营部门——博茨瓦纳住房公司，以及一系列自治的政府机构——土地管理局。
以下重点介绍城镇和区域规划司、土地法庭这两个主要下属机构的工作内容。
1.6.1 城镇和区域规划司
（1）简介
城镇和区域规划司（DTCP: Department of Town and Regional Planning）成立于1972年，主要职责是促进国土空间的有序和可持续发展，并管理城乡居民点的增长。其总部设在哈博罗内，在弗朗西斯敦（Francistown）设有地区办事处，为国家北部地区提供城镇和区域规划服务。
（2）司长的职责
根据《城乡规划法2013修订版》第二部分4(2)的条款，城镇和区域规划司司长的职责如下：
监督和控制规划区的土地规划；
管理和保存本法生效之前的所有记录，以及之后更新的文档；
管理博茨瓦纳注册规划师登记制度；
制定国家物质空间规划政策；
促进和管理博茨瓦纳居民点的有序和可持续发展；
确定土地的最佳利用；
就城乡规划事宜向各部委、地方当局、政府部门、私营部门和非政府组织提供咨询；
就城镇规划事宜向其他相关部门提供建议。
（3）组织架构
该司下设四个部门，负责规划工作的不同方面；另外还设有两个支持部门，一个提供测绘服务，另一个负责行政管理。
i 国家和区域规划处（National & Regional Planning），主要职责如下：
制定和管理国家物质空间总体规划政策；
编制区域和地区物质空间发展规划；
编制土地利用规划；
通过土地管理局的土地官员，就土地问题提供咨询服务；
就政府项目的空间影响，向政府部门和其他利益相关方提供咨询。
ii 本地规划设计处（Local Planning & Design），负责确保居民点有序和可持续规划，主要职责如下：
确定“规划区”；
监督全国各地编制居民点规划，并提出建议；
制定具体的地区规划及其标准；
城市设计。
iii 监控规范处（Monitoring & Compliance），主要职责如下：
提供有关发展控制事宜的意见，例如：上诉，由于影响较大而需要改变战略或方法的强制执行的个案；
开展规划研究；
物质空间规划师注册秘书处；
通过合规检查，向地方当局提供关于发展规划实施水平的建议；
向司长及部长提供关于指标体系的建议，并确保遵守《开发控制规范》的规定；
实施《城乡规划法》，并应对可能出现的任何差异；
对《城乡规划法》和《开发控制规范》的不足之处做出反馈，找出需要规划建议的地区并提出解决草案；
规划文件的管理和保存，包括2013年立法之前的文档记录以及所有新提交的记录。
iv 制图处（Cartography Division）
该处为上述各处提供测绘和信息技术（IT）服务。它为规划人员提最新的基础地图，以及来自其他可靠来源的相关信息。
v 管理处（Administration Division）
管理处作为本司日常运作的基本支撑，负责人力资源、财务及其他事宜，例如物资供应、图书馆、文书工作、清洁及运输等。
vi 土地管理局（Land Boards）
土地管理局负责租赁和分配部落土地，包括钻井等业务。换句话说，其赋予个人或团体以土地使用权。下面列出了12个主要土地管理局和38个下属土地管理局。根据法律，土地管理局是一个法人团体，这意味着它具有类似于个人的合法权利，例如，它可以起诉或被起诉。此外，法律规定土地管理局有权采取行动，进行任何认为适合其作为土地管理局的合法交易。土地和住房部负责管理博茨瓦纳的所有土地管理局，指导、协调和控制土地管理局的活动，以经常性补助（recurrent grants）的方式向土地管理局提供财政援助，并分配和改变习惯性土地权利，包括：授予和取消使用权，听取下属土地管理局的上诉，以及对使用部落土地施加限制或条件。
以下是土地管理局的职能：
与区议会磋商，定义放牧区；
与区议会磋商，拨出土地用于公共事业；
出于普通法目的出租土地，这包括：批准和取消租约，授权转让权利或更改使用权；
为了国家的目的与区议会协商批准土地。
下属土地管理局的职能如下：
分配和改变习惯性土地权利，包括：授予土地使用权，听取和批准建设住宅或扩建住宅的土地申请，耕地、放牧区和村社土地利用申请；
针对习惯性土地权、钻井及普通法补助金申请等事宜，向土地委员会提供建议；
听取并判决有关地区习惯性土地权的争议。
1.6.2 土地法庭（Land Tribunal）
土地法庭于1997年10月根据《部落土地法》（the Tribal Land Act）第40条成立，具体负责主土地管理局对土地上诉的主持和判决。成立之初只有一个土地法庭在哈博罗内开展工作。2005年4月，土地法庭在帕拉佩（Palapye，博茨瓦纳的一个较大城镇，位于哈博罗内和弗朗西斯敦之间）设立了一个分支机构。此前，受损方诉土地管理局这项工作是由地方政府、土地和住房部长审议的事项。设立土地法庭的目的是听取和确定博茨瓦纳土地管理局和规划委员关于部落土地及其发展问题的决定的上诉。在对上诉做出判决时，仲裁庭可以撤销或维持土地管理局的决定。
土地法庭的决定应得到强制执行。基于该法庭的裁决向上级法院提出上诉，应依据法律规定，并应在8周内提出。法庭由三名成员组成，由总统领导。法庭位于哈博罗内。法庭的运作将以司法独立原则为基础。然而，地方政府、土地和住房部长仍然对议会的决定负责。
作者：托托·苏米基利（Toitoi Nsumikili），博茨瓦纳人，北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士项目研究生
译者：段颖、钟依琳，北京交通大学本科生
校对：董晓靖，北京交通大学建筑与艺术学院研究生
——to be continued——
校译、排版：张祎娴
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