全球汇 | “一带一路”若干国家规划体系及案例简介【连载】尼泊尔
“一带一路”倡议为我们与世界各国的联系、交流与合作提供了多种机遇，然而，仅就规划专业人员而言，在想要“走出去”的时候，往往发现对“一带一路”沿线国家并不了解，想要开展项目合作更是困难重重。本号推送的《“一带一路”若干国家规划体系及案例简介》系列，整理了相关国家的城市规划法规及规划编制体系方面的基础资料，希望规划专业人员能从中获益。
感谢北京交通大学建筑与艺术学院张纯副教授、东南大学建筑学院王兴平教授和武汉土地利用和城市空间规划研究中心熊威部长的大力支持。也欢迎更多志同道合的朋友加入我们。
1 尼泊尔概况
1.1 基本情况
尼泊尔联邦民主共和国，简称尼泊尔，是南亚山区的内陆国，位于喜马拉雅山脉南麓，北与中国相接，其余三面与印度为邻（图1）。尼泊尔国土面积147181平方公里，国境线全长2400公里。尼泊尔境内山峦重叠，东、西、北三面群山环绕，海拔1000米以上的土地占全国总面积的一半。
图1 尼泊尔区位、地貌及行政区划图
尼泊尔政府由中央、省、地方三级构成；地方行政结构共设有744个，包括村、镇、县三级。2016年尼泊尔总人口约为2850万人，城镇化率17%，处于初级城镇化水平（表1）；首都加德满都地区人口约500万，是全国人口最多的地方。
表1 尼泊尔城镇化率
数据来源：尼泊尔历年人口与住房普查数据
1.2 经济发展水平
尼泊尔为农业国，经济发展水平不高，是联合国列出的48个最不发达国家之一。尼泊尔的经济严重依赖外援，预算支出的1/3来自国外捐赠和贷款。近年来随着政局逐渐稳定，其经济水平逐渐提升。根据尼统计局公布的数据，2016/17财年尼泊尔人均GDP为865美元，经济增长率为6.94%，产业结构为30:14:56，工业基础薄弱，旅游业和电力业潜力较大。
2 尼泊尔城乡规划建设标准的探索过程
目前尼泊尔正处于建立规划建设标准体系的探索期，主要经历了三个历史阶段。
2.1 21世纪之前没有独立的城乡规划标准
21世纪之前，受宗教信仰以及曾为英属印度半殖民地的影响，加之独立后政局长期不稳定，尼泊尔没有城乡规划方面的标准，其城市建设多参照美国、日本、英国、德国、印度等国家的工程标准，如日本工业标准（JIS）、英国标准（BSI）、德国工业标准（BIN）等。
2.2 2008年尼泊尔制宪会议成立后，陆续出台规划管理文件
2008年尼泊尔政局逐步稳定，成立制宪会议，以宪法为基础，依据地方自治条例、城镇发展行动、国家城市政策、国家住房政策等相关法律法规和政策开展了城乡规划管理，出台《区域发展计划（实施）法》（Regional Development Plans Implementation Act, 2013）、《建筑业规则》（The Construction Business Rules, 2000）、《加德满都谷地发展局规则》（Kathmandu Valley Development Authority Rule, 2068）【尼泊尔拥有自己的当地历法，尼官方通常采用超日王纪元和公历，换算关系为超日王纪元年代减去57等于公元年代。如2068为尼泊尔超日王纪元历法，即公元2011年】、《土地法规》（Land-rules-2021）等一系列与城乡规划、建筑建设相关的法律法规。
同时，尼泊尔中央政府设立了城市发展部、基础设施和交通部、土地改革与管理部等职能部门。城市发展部在2013年出台《规划规范和标准》（Planning Norms and Standards, 2013），规范尼泊尔境内基础设施、土地利用、城市形态等的规划行为；基础设施和交通道路部在2013年出台《尼泊尔道路标准2070》（Nepal-Road-Standard-2070），规范尼泊尔境内道路建设标准；土地改革与管理部2015年出台《土地利用政策》，规范尼泊尔境内土地利用和管理政策。
2.3 2015年以来，左翼联盟重组规划政策框架
2015年尼泊尔大地震后，百废待兴。左翼联盟重组政府组织构架，颁布新宪法，更新并完善了当时的规划政策框架，结束了过去标准混杂的局面。现初步形成了以法律法规、标准政策、实施规划为主体的政策框架，指导城市各类建设（表2）。
表2 尼泊尔城乡规划政策框架一览表
3 尼泊尔城乡规划建设标准体系
从现有的各类规划政策及标准来看，尼泊尔城乡规划领域初步建立了以《规划规范和标准》国家标准为统领，《尼泊尔道路标准》《环境标准》等专项标准为支撑，《土地利用政策》《工业政策》等政策为补充的规划建设标准体系。
《规划规范和标准》是城乡规划的主干标准，包括《基础设施规划标准》《土地利用规划标准》和《城市形态规划标准》三大文件。现阶段，仅有《基础设施规划标准》于2013年正式出台，《土地利用规划标准》和《城市形态规划标准》尚未正式出台。以《尼泊尔道路标准》为代表的专项标准主要是从建设层面明确各类设施具体建设中的技术标准和规范；《土地利用政策》等政策文件在内容上补充了《规划规范和标准》，在国家相应专项标准正式出台前作为指导城市规划和建设的依据。
总体来看，现已出台的城乡规划建设标准包括城镇规模、土地功能区划、城市基础设施标准和道路设施建设标准四大内容。
3.1 《规划规范和标准》
尼泊尔的《规划规范和标准》涵盖城市等级、土地利用、基础设施与社会服务设施和城市形态四方面，明确了塑造城市空间、管理建设行为的价值导向以及基础设施的服务水平和质量。
（1）城镇规模等级。尼泊尔城镇规模等级可按照人口分为五级：都市（metro city）、次级都市（sub metro city）、城市（city）、次级城市（sub city）和市场中心（market center）。城镇规模等级标准用于指导城市基础设施的布局和建设标准（表3）。
表3 尼泊尔城镇规模等级一览表
（2）土地功能区划。尼泊尔全国土地按照功能分为10类：农业区、居住区、商业区、工业区、矿山和矿产区、文化和考古区、河流和湖泊保护区、森林区、公共利用和开放空间区、建筑材料挖掘区。另外还有按需要的其他功能区域（表4）。
表4 尼泊尔土地功能区划释义
注：* “混合区功能区”是指现状位于高速公路周边各城镇、乡村内的住宅和商业功能混合的区域。该分类仅适用于管控既有的定居点和市场区。
（3）城市基础设施。尼泊尔城市基础设施分为三类：物质基础设施、社会基础设施、经济基础设施（表5）。根据不同的城市等级，基础设施服务水平的标准不同。
表5 尼泊尔城市基础设施分类一览表
（4）城市结构。标准明确尼泊尔城市主要由交通网络、中央商务区、主要活动区、增长中心和国家资源区五部分组成。因此，人口密度、住宅密度和办公空间密度是区分各种城市形态的关键因素。具体可形成高密度、紧凑型、低密度型三种模式。
3.2 《城市基础设施标准》
此标准主要是明确不同等级的城市布局内容及相应标准，以满足生活需要以及环境功能。
3.2.1 物质基础设施标准
（1）供水设施标准
供水设施按照城市规模等级分为三级：市场中心、次级城市与城市、次级都市与都市，分别规定了管线、站场以及存储方式等内容，并制定了相关标准（表6）。
表6 尼泊尔各等级城市供水设施规范及标准一览表
注：* lpcd表示 升/人·日（liter per capita day）
（2）卫生/排水设施
卫生/排水设施按照城市规模等级可分为市场中心、次级城市/城市、次级都市/都市，分别规定了管线、污水泵站、污水处理厂、公共厕所的建设标准和配置标准（表7）。
表7 尼泊尔各等级城市卫生/排水系统规范及标准一览表
（3）固体废弃物
固体废弃物处理设施按照城市规模等级可分为市场中心、次级城市/城市、次级都市和都市级，分别规定了管垃圾收集点和转运站垃圾填埋场的个数及规模标准（表8）。
表8 尼泊尔各等级城市固体废弃物规范及标准一览表
（4）电力设施
电力设施按照城市规模等级可分为市场中心、次级城市/城市、次级都市/都市。要求国家电网系统全覆盖，并提倡家庭太阳能系统。电力设施标准对变电站、输电塔以及配电塔的占地规模作了规定（表9）。
表9 尼泊尔各等级城市电力设施规范及标准一览表
（5）通信设施
通信设施按照城市规模等级可分为市场中心、次级城市/城市、次级都市/都市。对社区电话亭、手机电话信号、公共电话布局作了规定。
表10 尼泊尔各等级城市通信设施规范及标准一览表
（6）其他设施
其他类型的设施也有相关标准规定，比如气候变化中心和城市服务中心。气候变化中心及防灾管理中心要求位于1~2h㎡的开放区域，用于软停车、临时避难所、阅兵场等，要求次级都市和都市必须配置；城市服务中心，包涵所有的城市服务功能，沿主干路2.5km配置1个，只有都市级城市需要配置。
3.2.2 社会设施配置标准
（1）教育设施
教育设施分类包括小学、初中、高中、职业技术学校、大学。配置标准包括服务人数、与公交站点的距离，不同规模等级城市配置相应类型的学校（表11,表12）。
表11 尼泊尔教育设施配置规范一览表
表12 尼泊尔各级城市的教育设施配置要求
（2）医疗设施
医疗设施包括七类：小型卫生所、社区卫生站、初级健康中心、地区医院、分区医院、区域医院、教学医院/特殊医院（表13）。按照服务人口制定标准，规定了规模要求以及不同等级城市配置要求（表14）。
表13 尼泊尔医疗设施标准一览表
表14 尼泊尔各级城市的医疗设施配置要求
（3）公共开放空间/公园
公共开放空间指开放场所和各类公园，共分七类（表15）。按照服务人口制定标准，规定了规模要求以及不同等级城市配置要求（表16）。
表15 尼泊尔公共开放空间规划建设标准
表16 尼泊尔各级城市的公共开放空间配置要求
（4）公共服务及管理设施
公共服务及管理设施包括：图书馆、安全设施、消防站、宗教设施、博物馆、艺术馆、福利设施、展览中心。按照不同等级城市规模可分为社区级、城市级、中心级、区域级、国家级。根据城市规模等级规定不同服务标准及规模标准（表17）。
表17 尼泊尔公共服务及管理设施规范和标准
3.2.3 市场设施配置标准
市场设施包括集市、公共大厅、蔬菜市场、停车场、综合体育馆、综合运输系统、电影院、机场等。一般分为市场中心级、次城市级、城市级和国家级，分别按照服务人口制定了规模标准（表18）。
表18 尼泊尔市场设施配置标准一览表
3.3 道路设施建设标准
3.3.1 道路行政等级分类
道路根据行政管理可分为国家高速路（national highways）、集散道路（feeder roads）、区域道路（district roads）、城市道路（urban roads），不同类型道路有相应的管理机构及等级（表19）。
表19 尼泊尔道路分类及管理机构标准
3.3.2 道路技术等级分类
依据《尼泊尔道路标准2070》，按照技术等级，尼泊尔公路可分为一级、二级、三级、四级公路，其中一级公路是最高等级路（表20）。
表20 尼泊尔不同等级道路设计车速（单位：km/h）
3.3.3 城市道路规划及建设标准
尼泊尔城市道路等级可分为当地、集聚区、次干路、主干路和高速公路，各有不同的道路宽度及道路形式规定（表21）。
表21 尼泊尔城市道路等级及建设标准一览表（单位：m）
4 尼泊尔城乡规划建设标准的发展总结
4.1 从零散到统一，标准制定逐渐规范化和法定化
《规划规范和标准》是尼泊尔城市发展部综合各类规划出台的首个国家层面的标准文件，是一套规划规范和标准。从国家层面制定和出台统一标准，表明尼泊尔政府对城乡发展建设的规范化意识不断提高，认识到制定规划规范和标准已成为管理城市环境、提高城市经济效益和生活质量的必要条件。
4.2 从“舶来品”到“原创”，标准制定走向科学性和可操作性
尽管现阶段尼泊尔已经出台的相关标准细则中，仍有58%借鉴了印度、巴基斯坦和南非等国的标准，但其逐步结合自身实际情况，在卫生/排水、电力设施、通信、教育设施、医疗设施等方面出台了相应标准。这些标准的出台建立在全面的文献审查之上，包括国家和国际规划文件、现有规范和标准以及相关机构的政策，并征求了规划专家及国家部委的意见。这表明尼泊尔将逐渐形成一套具有自我特色的标准体系。
4.3 从标准到体系，国家着手搭建本国城乡规划体系
目前，尼泊尔尚未形成系统全面的规划体系，主要依靠城市发展计划、发展政策以及相关工程标准来指导城市建设，不仅使城市规划不能充分发挥作为政策管理和顶层设计的作用，同时也限制着相应标准应用范围。随着2015年左翼联盟重组政府后政局逐步稳定，尼泊尔当局表示希望能够借鉴中国城市规划体系经验，建立本国城乡规划体系，指导城市发展和建设。结合部分实际项目，现已开展了相关规划研究。在“一带一路”倡议下，我国可以帮助尼泊尔搭建城乡规划体系，逐步推广中国标准，加强两国城乡规划领域的合作与交流。
参考文献
[1] Ministry of Physical Infrastructure & Transport. Industrial policy[Z]. 2011.
[2] Ministry of Land Reform and Management. Land use policy[Z]. 2015.
[3] Government of Nepal, Ministry of Physical Infrastructure & Transport, Department of Roads Planning and Design, Branch Road and Traffic Uni. Nepal-Road-Standard-2070[S]. 2013.
[4] Government of Nepal, Ministry of Urban Development, Department of Urban Development and Building Construction. Planning Norms and Standards[S]. 2013.
[5] 商务部国际贸易经济合作研究院, 中国驻尼泊尔大使馆经济商务参赞处, 商务部对外投资和经济合作司. 对外投资合作国别（地区）指南：尼泊尔（2018年版）[EB/OL]. [2018-09](2019-07-05). https://www.yidaiyilu.gov.cn/wcm.files/upload/CMSydylgw/201902/201902010449010.pdf.
作者：武汉土地利用和城市空间规划研究中心（洪旗 周维思 熊威 王冰杰）
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编辑：秦奕 张祎娴
排版：徐嘟嘟
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