书刊导览 | 《荷兰土地使用规划——原则与实践》03【连载】

有许多不讲荷兰语的专业人士、政治家和爱好者对荷兰人使用土地的方式非常感兴趣。这些“外国人”在荷兰进行学术旅行时，常常会对荷兰的土地使用情况表示惊讶。但是，他们并不知道这些土地使用是怎样产生的：荷兰人是究竟如何做到如此的？《荷兰土地使用规划——原则与实践》一书将解释荷兰土地使用规划的实际运作机制，以及规划和实际发生的事情之间的关系。本书讲述的荷兰土地使用规划其实就是荷兰的国土空间规划。
近年来，越来越多（成长中）的规划师来到荷兰，不仅是进行短期的学术旅行，还有更多的是作为交换计划的学生。尽管他们不会讲也无法阅读荷兰语，但希望在驻留荷兰期间学习荷兰的规划，这本书对这些“外国人”应该会有帮助。本书作者在荷兰学习土地使用规划，同时还具有英国规划的背景，他研究土地使用规划并致力于实践已超过30年。经译者及出版社授权，本号从10月24日开始陆续推送该书的部分内容。

系列文章

1.7  荷兰空间规划中的延续和改变

作为一本从“脚下的土地和潜在的态度”谈起荷兰土地使用规划的书，将不可避免地强调规划中的延续性，当然还有持续的改变，这在本章所陈述的概要中已有显现。在多年的演变过程中，荷兰土地使用规划的规则和实践都已稳定，即法罗迪和范德沃克（Faludi and Van der Valk, 1994）所谓的“规划学说”。他们将利用那些规则、实践和组织机构所追求的空间规划的内容都归纳到了这一概念中，而这些也都已保持得相当稳定了。

空间规划法（Spatial Planning Act）于1962年通过，并于1965年开始生效。当然，它在40年的时间里被修改过很多次，但都不是原则方面的修改。2000年3月，一篇讨论文件的发表开启了空间规划法的修订过程，最新的法案于2008年生效。当这次立法过程开始的时候，本来是打算从“根本”上修订原先的空间规划法，然而持续的磋商改变了这个初衷，修改主要是使它更类似于当前通行的法案，这一版空间规划法与以往版本的最主要不同是在于术语的使用（Needham, 2005）以及不同层级政府间权力的划分。规划不应该成为政治上的争论这一事实（Faludi, 2005），有助于保持空间规划法的稳定性和延续性。

然而，延续性和稳定性在2008年以后不久就被动摇了，就在这部经过非常精心起草的空间规划法开始实施之后，议会决定再次修改空间规划的法律。这其中有若干理由，第一个是经济的原因（受全球经济危机的影响——译者注）。荷兰的经济衰退刚刚开始，人们认为这一法规妨碍了投资项目，所以应该改变程序以加速规划许可的发放，并对那些偏离规范和条件的经济建设行为给予更大的灵活性。第二个理由更具有原则性。当有人想要获得改变某一地区土地使用的项目许可时，通常的情况是，这一申请在土地使用规划之外还需要通过许多其他规章的审查。那些其他的规章可能与噪声危害、废水、环境排放、矿物提炼等有关，每一个规章都有自己的程序，并由不同的政府主体实施，因此通过这个申请要花费很长时间，需要申请人具备很多知识，同时花费申请人和政府的很多金钱。新的想法是，将土地使用规划的法定程序和规制物质环境其他方面的程序结合起来，从而形成一个更快、更省钱的项目审查过程。在各种程序的结合过程中也有一个实质性的争议，即它应该允许一种综合的申请考察：比如，某个项目申请可能非常有利于水管理但并不符合土地使用规划，如果法律认可某一方面的重要性大于其他方面的重要性，而且如果认为这一方面的重要性可以“权衡”掉其他方面的因素，那么最后的决策应该会更好。第三个想要改变法律的理由，更多地是来自于环境政策而非土地使用规划。荷兰的许多环境政策受欧盟法规的影响非常大，但荷兰的环境法律与欧盟的程序衔接得并不是太好。因此，如果你想要结合空间规划法和环境法，并使环境法更好地适应欧盟的程序，那么空间规划法就必须更好地适应那些程序。

议会的上述愿望，已经导致出台了一部为加速程序而特别设计并被称之为《危机和复苏法（2010）》的新法，同时产生了一部规制“影响物质环境使用活动”的法案（《瓦波法2008》，荷兰语：Wet algemene bepalingen omgevingsrecht，简称Wabo），这部法律要求综合各种考察“开发”申请的程序。上述愿望还导致了一部新法案的准备，即《物质环境法》（荷兰语：Omgevingswet），其将结合荷兰既有的大量关注物质环境使用的法律（包括2008年的空间规划法），也将替换上述提及法律修改完善的相应部分。有关这部正在筹备中的法律，我们将在3.7节进行讨论，然而尚不知道它何时能够真正出台。

对于荷兰的土地使用规划以及其显示了巨大延续性的断言，上述这些变化又意味着什么? 值得注意的是，上述的一系列改变旨在通过整合许多关于建设项目如何影响物质环境的考量，来改善开发项目的决策制定。从这个意义而言，“改变”仍然是对土地使用雄心壮志的一种持续性体现。然而具有讽刺意味的是，法律制定者却认为那需要废除规制土地使用规划的单独法律。同样值得注意的是，通过越过一般标准而优先考虑特殊申请，并通过减少申诉某一决定的可能，以便让那些与既有规划和规范不符的建设项目得以更容易地进行，也是对过去70年实践的一种延续。

评价最近的立法变化的现实意义仍然为时过早。本书阐述当前（2012）的法律形势以及它所具体化的内容，分析了其与1965年的空间规划法的相似及不同之处，这是因为当今荷兰大多数物质环境发展被视作1965年法案作用下的产物，如果不知晓这部法案，许多情况就难以理解。此外，本书会简略地讨论关于立法的近期变化及有关提议的改变。

1.7.1  供给结构

一个在土地使用规划的相关法律和组织上具有延续性、成熟且稳定的国家，得到的不仅仅是一个稳定的规划系统和一套规划学说，随着时间的推移，会发展出鲍尔（Ball, 1983）所谓的“供给结构（structure of provision）”。这不仅仅指法律和公共组织的复杂性，也指各种实践、态度、私人组织和期望，它们与最初的条件和公共规制相结合并相互作用，为住房的供给，也（在我们的案例里）为物质环境的供给和维护生产了一个协调结构（coherent structure）。经过几十年的发展，供给结构已经在荷兰形成并被用于指导土地用途如何改变和使用。

这里有一个案例将阐明这一问题。在荷兰，土壤条件对开发项目展开的方式有很大影响。如果你想要在这样的土地上进行建设，使土地变得更干燥是必须的，相关的费用很昂贵，但是这其中存在着规模经济效应：建造的建筑越多，每幢建筑相应的土地维护费用就会越少，因此，一个大的开发地区可以作为一个整体来进行排水。显然，建设大量住房比建设少量住房将更为高效，荷兰的建筑业已经适应了这种情况。这样的结果是，在荷兰的许多地方，如果你在没有服务的土地上建造建筑，那将是极其昂贵的。因此大多数住房以及大多数工业建筑都是选择大规模的建设，进行综合开发。总之，荷兰的土地使用规划、建造房屋和开发产业，都已经适应了这个情况。

在我看来，在荷兰土地使用规划的内容中，以及在土地使用规划的规则被使用的方式上（无论正式的规则变化有多快），都有一个明显的延续性，日常的规划实践延续着它的惯常路径，这是很好的。那些对土地使用规划负责的人，具有决策权来安排一个地区几十年甚至几个世纪的物质空间发展，他们绝不能允许自己受短暂的时尚诱惑而做出一些“特别”的决定。

1.7.2  分析的立场

我们这里应该明确分析一下荷兰空间规划的立场。

关于理论立场，我们可以参考尼德汉姆（Neddham, 2006）更详细的阐述和解释，这里进行简要概述。简而言之，荷兰空间规划的出发点是可以这样表述：土地使用的方式是许多人行为决策的结果，这些决策包括怎样使用他们的土地和建筑，去哪里以及怎样去，在哪里居住和工作，等等。这些个体的决策是在这样一种背景下做出的：它部分由正式或非正式的规则（制度）组成。正式的规则包括人们应该如何与其他人相处的法律（私法或民法，如侵权法、合同法、财产法等），以及国家机构要求我们遵守的法律（公法或行政法，如建筑许可、环境许可，等等）。非正式的规则包括国家机构使用权力、履行职责的方式：消极还是积极，严格还是灵活，创造性地还是机械地，等等。本书中我们将研究荷兰涉及人们使用土地方式的正式规则，以及关于正式规则应该怎样被应用的非正式规则。

通过询问“假如没有政府规则，土地将被怎样使用？”这一问题来分析“政府干预”的效果是毫无意义的。因为如果没有这些规则的某些方面所提供的确定性，我们的许多行为将不会发生。这些与规则相关的知识，比如我们邻居的行为将受到管制建设许可的规则的约束，又比如假如合作伙伴违反产权交易的话，你可以将他告上法庭。而类似地也有一个错误的观念，即认为识别“市场”想要什么是可能的，而且可以通过其促进或“扭曲”市场的程度来评判空间规划的成效。空间规划首先必须被评估，看其与负责空间规划的政客们设定的目标相符的程度——那就是效果。而那些目标是否值得遵循，则是一个政治问题。那些目标是否可行，则部分取决于人们（包括“市场”）如何应对那些为实现空间规划而采取的措施。

我们持以规范的立场，即空间规划也应该通过另一种方式进行评估。不仅仅是空间规划的结果应该被评估，其实施过程也应该被评估。国家机构被赋予管理公民的权力——包括空间规划的权力——而公民可以期望那些权力被负责地运用。本书在这方面对荷兰的空间规划也进行了研究。

来源：巴里·尼德汉姆（Barrie Needham）.  荷兰土地使用规划——原则与实践.[M]. 罗震东, 译. 张京祥, 校.  东南大学出版社, 2014.

本系列预告

04 案例一：大型住宅区

05 案例二：大型工业区

06 案例三：城镇中心再开发

07 案例四：衰败的住区和工业区的改善

08 案例五：老产业区的复兴

09 案例六：边缘区的再开发

10 案例七：新的区域性公园

11 案例八：自然开发区

12 译后记

延伸阅读

排版：徐嘟嘟

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