会议实录 | 罗震东 · 阶段、思潮与行动：国际视野下现代中国区域规划理论与实践的演进
Editor's Note
新中国成立70年来，中国区域规划受到国际规划理论与实践的影响，存在着发展阶段与规划思潮、行动选择之间的持续调整。针对中国不同阶段的区域规划理论与实践，剖析不同规划思潮在中国的响应程度，构建发展阶段与规划思潮、行动选择之间的对应关系。
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本文为南京大学建筑与城市规划学院罗震东教授在“国际视野下现代中国城市规划理论与实践探索学术研讨会”上的演讲报告全文，感谢作者授权发布，感谢《国际城市规划》杂志的支持！欢迎分享。
个人简介
罗震东，南京大学建筑与城市规划学院教授。南京大学学士、硕士，同济大学博士；荷兰乌得勒支大学、美国北卡罗来纳大学教堂山分校访问学者。现任南京大学空间规划研究中心执行主任。国家注册规划师。兼任中国城市规划学会城市总体规划学术委员会委员、乡村规划与建设学术委员会委员，江苏省城市规划研究会城镇化与空间战略研究专业委员会常务副主任等社会职务。担任《国际城市规划》 《城市规划（英文版）》《热带地理》等学术期刊的编委。发表学术论文100余篇。出版学术著作7部，译著2部，代表性著作 有：《中国当代城乡规划思潮》《城市与区域规划空间分析方法》《中国都市区发展：从分权化到多中心治理》《多中心大都市——来自欧洲巨型城市区域的经验》（译著）、《荷兰土地使用规划：原则与实践》（译著）等，并作为主报告研制者参与《中国城乡规划学学科史》的编著。主持国家自然科学基金3项，参与2项，主持相关省、市重要规划研究课题80余项。代表性规划研究：“山东省城镇化发展战略研究”“湖北省 城镇化与城镇发展战略规划研究”“武汉市新型城镇化规划”“‘美丽杭州’行动规划”“南京城市空间发展战略研究”等。曾获中国城市规划学会第三届“青年科技奖”，中国淘宝村高峰论坛第一届“淘宝村优秀研究者”，第四届中国城市规划学会青年论文竞赛二等奖，2017金经昌中国城市规划优秀论文奖三等奖，2018金经昌中国城市规划优秀论文奖佳作奖。多次获得国家、省级优秀城市规划设计一等奖。
中国自古以来就有区域思维和相应的筹划与行动，但真正全国层面大范围的区域规划实践是新中国成立以后开始的。 70年来中国区域规划实践的范围之大、影响之深，已经构成世界区域规划发展史的重要组成部分。 系统地研究中国70年来的区域规划历史，更为重要的是能够对发展中国家、体制转轨国家的区域治理提供参考和借鉴。 中国规划学界应推动中国规划实践的知识化，实现中国知识的全球化。
胡序威. 中国区域规划的演变与展望. 城市规划，2006
武廷海. 中国近现代区域规划. 清华大学出版社2006
规划理论源于实践并需要通过实践检验，实践所具有的很强的在地性和时代性决定了理论的特定性和适用范围。 作为一个后发国家，我们在引进理论时往往会忽视其特定性和适用范围，更多地被理论的既有实践绩效所“诱惑”，成了简单的“拿来”，所以我们也许无法对国外先进理论所产生的良好绩效形成准确的认知。 研究中国区域规划70年历史更为重要的价值在于从国际视野“还原”理论与实践产生的背景，揭示中国特定发展阶段中区域规划理论思潮与行动选择之间的作用机制以及演进规律。下面的折线图梳理了《国际城市规划》近40年刊出文章的知识来源，其中在1980年代引进最多的知识来自于日本。部分因为中日两国地缘、文化邻近，部分因为当时中日友好的氛围。1990年代以后关于美国的文章数量直线上升，中国规划界引入了大量美国的相关理论与思潮，但很多与中国当时的发展情况并不匹配。而正是这些不匹配启发我们建构一个关于发展阶段、规划思潮和行动选择的分析框架。 定位70年来中国城镇化在全球城镇化进程中的坐标，识别中国的发展阶段在全球尤其是西方发达国家发展阶段中的对应区段，构建发展阶段与规划思潮、行动选择之间的对应关系，为系统分析70年来中国区域规划理论与实践的适当性确定参照系。
01
发展阶段、规划思潮与行动选择
1.1 国际视野的比较与分析
“发展阶段”指以城镇化率为表征的特定的城乡人口与产业的集聚发展状态。
“规划思潮”是在区域规划领域里形成的具有广泛影响的区域规划理论和思想，通过区域规划的实践、社会评价和学术讨论等方面体现。
“行动选择”是在区域规划思潮和行政部门架构影响下具体开展的区域规划实践活动。
城镇化水平的阶段特征是进行区域分析与规划的基础。
城市规划工作就是在不同城市化发展阶段，针对出现的各种问题给出解释、解答以及积极干预。上图展示了全球主要国家1800—2017年城镇化率的折线图。从折线图可以看出中国快速城镇化阶段的轨迹与日本和俄罗斯颇为相似，但是日俄两国这段陡峭的曲线比中国提前40年完成。因此，当我们引进这些国家的理论时需要做一些追踪和探源的工作，需要思考它们对应和匹配关系是什么，否则就会出现错配。根据世界各国尤其是发达国家的经验，以城镇化率提升为表征的人口向城市集聚是社会经济进步的总体演进方向，契合相应“发展阶段”需求的“规划思潮”和“行动选择”能够有效地促进社会经济发展阶段的提升。
英国1900年城镇化率已经达到65%，由于缺乏系统的规划，城镇自由膨胀导致建设混乱、生态破坏、卫生安全状况严峻等一系列问题。霍华德由此提出“田园城市”及“社会城市”等方案，试图替代拥挤的大都市。受霍华德的影响，欧美各国随之开展了一系列“田园城市”与“社会城市”的建设实践。
1920年代—1940年代，为了整合中心城市及其通勤郊区，欧美各国开始对大都市地区进行整体规划。美国的区域规划率先在纽约市进步的规划师中产生，即《1929年纽约区域规划》。罗斯福新政时期创建的田纳西河流域管理局则是区域主义影响下最著名，或许也是最大的区域规划实验。
同一时期，德国鲁尔煤矿居民点协会编制了《区域居民点总体规划》，前苏联编制了《全俄电气化计划》及全国经济区划，一系列区域规划实践有效促进了区域资源开发和经济发展。
1940年代中期—1960年代，战后重建和城市发展的迫切需求推动区域规划进入繁荣期。
英国在阿伯克隆比的主导下开展了大伦敦区域规划，德国、日本编制了全国性的国土综合开发规划，较好地服务了战后国家和区域的发展诉求。
20世纪七八十年代，随着新自由主义改革及全球化、信息化时代的到来，资本、土地、劳动力、技术诸要素的流动性显著提升，强调宏观规制的区域规划日渐式微，开始转向更加松散和更具“指引性”的形式。
1990年代以来，随着全球人口、资源、环境和经济社会发展问题的不断恶化，可持续发展理念越来越得到规划界的认可，许多国家的区域规划开始从物质建设规划转向社会发展规划，社会公平和生态环境因素越来越得到凸显。
纽约区域规划协会（Regional Plan Association）1996年完成的第三次区域规划，明确提出了著名的“3E”（Economy, Environment, Equity）目标。
1.2 理论分析模型的构建
02
发展阶段
2.1 1949—1978年：起步阶段，激进的思潮与计划的落实
落后的社会经济水平、初级的城镇化发展阶段与激进的宏观政策导向下的区域规划思潮之间的错配是这一时期中国区域规划工作的主基调。
1949年中华人民共和国建国时，中国的城镇化率仅有10.64%，城镇化仍然停留在前工业时代的落后阶段。
在苏联区域规划思潮和技术方法的影响之下，中国开展了服务于重点项目建设的“联合选厂”和生产力布局、以工业为主体的地区建设综合规划等区域规划实践。
1960年中国城镇化率达到19.75%。文化大革命、“上山下乡”、“三线建设”等一系列运动则将区域规划思潮与实践行动带上了极左的道路。
“靠山、分散、隐蔽”的布局原则虽然在一定程度实现了区域生产力的均衡布局，但极大地提高了生产成本，造成了巨大的资源浪费，也阻碍了城镇化进程的进一步推进，导致中国的城镇化率在1962—1978年间长期维持在17%左右。
高度中央集权的计划经济体制为严格落实区域规划实践行动提供了坚实的制度保障，使之能够与激进的区域规划思潮相匹配。
在计划经济体制下，各级政府能够完全支配资金、劳动力、技术、土地、初级原材料等产业发展要素的投入和使用，因此拥有对城市和区域发展的绝对主导地位。
大跃进至文革期间，虽然区域规划被干扰趋于停滞，但声势浩大的“大三线”“小三线”建设仍然需要各级政府和部门开展规划建设，从而在行政体制上保证了区域规划实践的权威性。
由于这一时期落后的城镇化阶段与激进的区域规划思潮之间的错配，受到区域规划思潮指导的行动选择的严格落实，反而将错配的效果进一步彰显。
2.2 1979—1991：转轨阶段， 超前的思潮与有限的试点
改革开放之初迫切希望改变中国落后现状的心态，影响了政府和学界对于国外发达国家规划理论引入的适宜性判断。呈现出较低的城镇化水平、转轨的社会经济发展阶段与超前的区域规划思潮之间的错配状态。
力图借鉴德国、法国、日本等国的国土综合开发规划的经验，继续在计划经济体制内摸索区域治理的有效形式。
从1981年开始，逐渐在全国开展以自然资源开发、生产布局和环境整治为主要内容的国土规划，并在多个地区开展试点。
具有一定超前性的国土规划明显不能适应这一时期的政治经济发展。
以日本为例，1950年代城镇化率已经超过50%，至1970年代末更是快速增长至70%以上，这一时期完成的三轮全国综合开发规划，基本目标分别是“地区间均衡发展”“创造丰富多样的环境”和“人类居住综合环境的改善”，规划目标与内容都是与其快速城镇化时期的不同阶段相匹配的。
在1980年代的国土规划实践中，宜昌作为试点城市进行国土空间规划，南京大学的宋家泰先生、崔功豪先生主持了当时的工作。从当时的评审验收意见来看，规划采用的理论与最终成果放在今天来看也并不落后。
由于国家计委、国家建委原有职能的撤并和调整，稳定的行政职能部门的缺失导致区域规划实践行动不可能大范围开展，超前的区域规划思潮与有限的区域规划行动之间同样呈现出错配状态。
国土规划的兴衰一定程度上可以视作中国转轨阶段的典型缩影。
以国土规划的主管部门为例，1982年国土局由国家建委并入国家计委，国土规划逐渐在全国展开，然而由于国土规划没有通过立法取得法定地位，也不报请国务院审批，因此不具有指导区域发展的权威性和对土地利用的约束力。
1990年代以后随着市场经济的蓬勃发展和国家计委职能的转变，国土规划的管理机构先后被撤销或名存实亡。
这一时期开展的国土规划，虽然起到了摸清家底、打好基础的作用，但脱离发展阶段、缺乏理论指导的硬伤大大限制了其作用的发挥，至1990年代初迅速趋于沉寂。
2.3 1992—2013：加速阶段，紧跟的思潮与分隔的繁荣
为适应城镇与市场发展需求，由国家建委主导编制的城镇体系规划蓬勃开展，并被纳入1990年《城市规划法》规定的国家法定城市规划体系之中，在1990年代中期以后逐步拓展提升为综合性的区域规划，顶替了衰变前的国土规划。
随着社会主义市场经济体制的逐步确立，政绩驱动下的地方政府竞相开展“造城”运动。广州市于2000年率先开始编制服务于城市与区域发展的战略规划，随即这一新兴规划形式迅速席卷全国。与国家特定战略意图相匹配的区域规划，如国家级新区、扶贫开发区、综合治理区等的规划，在这一阶段也蓬勃开展起来。区域规划再次进入繁荣期。
WTO背景下规划业务的国际招投标及国际规划设计合作使得中国城市区域成为欧美盛行理论的试验场所，进一步丰富和提升了国内区域规划理论的多元性和丰富性，不同程度地满足城镇化快速推进阶段的需求。但也导致国内规划研究出现“一流实践，二流理论”的现象。
随着市场经济的快速发育和城镇化水平的加速提升，空间规划的重要性日益凸显。
一方面，面对城市建设用地的快速扩张，国家对耕地保护的政策和管理越来越严格，科学合理的空间规划成为申请土地使用的重要依据。
另一方面，主管发展规划的部门对投资和建设项目的审批权明显弱化，空间规划成为政府进行宏观调控的重要手段，同时也成为部门权力争夺的重点。
尤其是在区域规划方面，建设部、国土部和发改委三大系统都同时开展类似的规划。由于部门规划权限的分隔与重叠，导致区域规划的实践行动之间呈现一定程度的冲突状态。紧跟发展阶段的区域规划思潮与彼此冲突的行动选择之间难以有效匹配。
2.4 2013年至今：转型阶段，先进的思潮与有序的行动
从“科学发展观”“五个统筹”到“生态文明”“五大理念”等中央政府价值导向的演进，到可持续发展、人居环境科学等规划学科理论的普及，中国的区域规划思潮已经与国际区域规划理念全面接轨，并与转型期的城镇化与社会经济阶段高度匹配。
粗放发展模式所导致的生态环境持续恶化、高额的地方债务和城镇化结构性失衡等诸多挑战，使得中国城镇化“上半程”的发展模式难以为继。
顺应新时代发展需求，更加关注社会公平和生态环境的可持续发展规划、创新导向的城市区域规划不断付诸实践。
国家新型城镇化规划、京津冀协同发展规划、北京城市总体规划、上海城市总体规划、雄安新区规划等均有明显体现。 国家机构改革为区域规划思潮和行动选择的匹配奠定了制度基础。为破除“九龙治水”的规划乱象，2014年发改、住建、国土等部委分别在全国开展“多规合一”和“省级空间规划”等改革试点，探索建立多部门协调的规划模式。
2018年党的十九届三中全会果断推动国务院机构改革，组建自然资源部，走向规划权力的“统一”，并通过构建国家空间规划体系，为区域规划的权威性和规划实践的有序实施提供体制机制保障。 转型发展的城镇化阶段、先进的区域规划思潮和理顺体制机制之后的有序行动之间如果能够形成匹配，必将极大地提升中国区域规划实践的实施绩效，为中国规划界创立具有中国特色的区域规划理论与方法提供坚实的基础。
03
演进特征与前进方向
3.1 中国区域规划理论与实践的演进特征
纵观70年来区域规划理论与实践的发展历程，发展阶段、规划思潮和行动选择之间大体呈现出从错配向匹配逐渐调整的过程。
在不断的错配与调整过程中，区域规划的内容从较为单一的生产力布局，转变为综合性的可持续发展政策。
区域规划的规制手段从单向的上位计划落实转变为能够反映地方发展诉求的多元柔性治理策略。
主管规划的国家部门设置从同一走向分置再实现统一，区域规划的权威性日益增强。
70年的这一演变过程揭示了一个清晰的规律，也即发展阶段、规划思潮和行动选择只有在全部匹配的情况下才能有效地推进国家的治理现代化和健康城镇化，任何两者之间的错配都无法实现整体最优的发展。这或许就是需要尊重的客观规律！
3.2 中国区域规划理论与实践的创新方向
立足当下，坚持阶段、思潮和行动三者之间的一致与匹配，在统一的空间规划体系架构中开展系统的、具有中国特色的区域规划理论创新和实践。
从中国区域规划的历史经验理论化与新时代区域规划创新两个角度着手：
一方面，需要积极展开中国区域规划实践与历史经验的理论化，主要包括中国城镇化经验与教训的总结、中国区域规划实践历史的理论化及与发展中国家、体制转轨国家的比较研究等；
另一方面，规划学界需要积极进行新时代的敏锐观察与理论创新。中国互联网与新经济发展的区域空间特征、规律与趋势研究，新基础设施（比如高铁）作用下的城乡区域空间演化规律研究，移动互联网、大数据、云计算时代的区域空间分析方法及规划方法论创新等多个方面。
04
结语
中国城镇化进程与全球城镇化进程的“同频共振”以及中国“互联网＋高铁”新型基础设施的领先发展，要求中国的区域规划理论与实践在全球城镇化这一壮丽的“协奏曲”中发出中国声音、提供中国智慧，担当全球城镇化规划理论与实践创新的先行者；
全球化的趋势并不可逆，繁荣源于开放。中国的区域规划要在国际社会有所担当，必须具备广阔的国际视野和积极的责任意识，通过更加开放的“引进来”和“走出去”迎接中国以及全球城镇化的“下半程”；
创造包容的创新环境，推进务实的制度改革，总结扎实的实践经验。中国的区域规划任重道远！
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