【摘要】目前我国住房的核心矛盾已经从供需不足转为供需不匹配，相应的制度亟待改革。本文参考经历过类似转变时期的日本，从完善法律体系、供给体系及规划实施体系三方面入手进行考察，探讨做什么、谁去做以及怎样做三个问题。首先，相对于管理，日本住房体制更关注保障居住权利，并通过法律法规明确各方责任，形成权力制约。其次，政府并不直接提供住房，而是鼓励多方合作，从刚性“管制”转为弹性“引导”。最后，通过完善的统计系统和监督体制、相对独立的住房规划体系、切实可行的居住质量和居住面积等指标体系来确保有效提供住房。日本所有的住房政策都明确地指向一个目标：解决不同人群的多元居住需求，并通过细致严谨的规划管理体系保障实施，这对于我国从居住需求角度出发改革住房制度具有很好的借鉴作用。我国在经历近40年的高速增长之后，国民经济和社会发展进入新阶段——人力资本代替自然资源和投资成为最重要的竞争力，城镇需要通过提升生活质量来吸引人才，进一步发挥其集聚效应。而住房作为生活必需品，是提升人民生活质量的关键一环。我国住房供给的核心矛盾已经从供需不足转为供需不匹配。虽然在数量上，2015年我国住房总量已经超过人均一套，但住房供应与各层次人群需求严重不匹配。住房体制不健全，住房政策不稳定，缺乏法律保障和管理监督机制，缺乏规划和管理，公共住房保障不到位，造成住房过度市场化、房价高企、低收入阶层甚至中等收入阶层都很难取得具有一定居住品质的住房。地域差异和住房质量差异巨大，居住水平间接影响了城市的发展。日本1970年代的住房状况与中国类似——总量满足需求，但是地域和个体居住环境差异较大。考察日本住房制度和规划管理体系的变迁，对于我国从居住需求角度出发改革住房制度有一定的借鉴作用。受到以家庭为基本单位的传统社会构成的影响，日本倾向于将住房问题归结为个人责任；与其他发达国家相比，日本住宅的社会支出额从绝对值和一般预算占比来看都较低，导致其住房政策无法走欧美福利国家的路线。经历短暂的政府包办”时期后，日本从切实的居住需求出发，摸索出国家引导、市场主导、个人和地方团体共同合作的住房政策体制，通过建立完善的规划管理体系，逐步改善了住房状况。在长期的发展中，日本建立了系统、高效、可动态调整的住房法律体系，确保住房政策的合法性和针对性。其制度变迁可以从相关法律及政策的制定和修改中清晰地显示出来（表1）：根据不同时期的社会经济形势和居住需求，制定住房政策的主要目的从维护社会经济稳定，到承认“居住权”作为国民基本需求，解决快速城市化、提升住房供给效率，最终转为提升居住品质。表1 日本住宅相关法律年表
注—营团：经营事业的团体；公团：为推进公共事业，政府或地方公共团体出资设立的特殊公司法人
规定权责的《宪法》《住宅建设计划法》和《居住生活基本法》（下称《基本法》）是住房政策的基石，代表了日本住宅政策演进的三个阶段，也揭示了日本对于住房作为居住需求的认识变化。1.1 二战后—1960年代：政府主导，迅速提升数量19世纪末的明治维新时期，日本受到西方自由主义影响，对住房市场采取消极干预手段，其主要目的是维持社会稳定，充分保障私有权益，解决国民安全和卫生条件等紧急问题。在法规制定上，通过限制所有权和契约自由的方式来消极应对住房问题，包括限制住宅买卖和房租管制等。由于没有考虑不同居住者的需求和支付能力差异，供需矛盾难以解决。战后立宪民主制建立，政府开始将居住需求作为生活基本需求之一，进行积极的干预和调控。1947年的日本《宪法》明确了国民“享有健康而文明的最低限度生活”的权利：国家要保障公民基本需求，担负“在生活的一切方面提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生”的责任。相应出台的《生活保护法》建立了住宅扶助和公营住宅等的提供以低收入群众为目标的住房保障制度。国家积极参与住宅的供给，1950年代制定的《住房金融公库法》《公营住房法》和《住房公团法》成为当时日本住房政策的支柱。国家作为主体，为低收入者直接提供类似廉租房的公营住宅，为私人建房提供财政支援，不断刺激住房供给。1.2 1970年代—20世纪末：注重地域发展差异，提升品质经历了20年的快速增长，日本在1970年代进入后工业化时期，城市化率已经超过70%，城市化进程基本完成，1973年基本实现了“户均一套”的住房目标，住宅总量达到饱和。但由于缺乏有效的监管手段，住房建设质量较低。在这种情况下，政府提供住房的政策从重视数量转为重视质量，将中等收入群体住房需求纳入考虑，政策从单纯扩大供给住宅数量，扩展到重视不同地域的需求差异，提升相关居住生活环境质量的范畴。1960年代，日本通过《住宅地区改良法》和《新住宅市街地开发法》对住房建设和更新进行规范。1966 年的《住宅建设计划法》提出“通过制定住宅建设相关的综合规划，并确保适当实施，实现增进国民生活安定和增进社会福利”，将住宅规划作为保障居住的基础，同时确保所提供住宅的质和量。在管理方面对地方放权，由地方政府通过综合规划推进住宅建设。政府还开始关注特定地域和人群的需求：针对大都市以外的住宅需求明显放缓、大都市中心区住宅仍紧缺的地域差异问题，出台《促进提供大都市地域住宅及住宅用地特别措施法》；而《促进提供特定优良租赁住宅的相关法律》《长期优良住宅普及促进法》等法律，将住宅保障范围扩展到中层居住者，并鼓励住宅的供给向民间倾斜。1.3 21世纪初至今：满足多元需求，多方合作管理20世纪末，日本经历了经济过速增长后的泡沫时代，少子化和高龄化倾向开始显著，住宅空置率上升，老旧房屋无人居住，由于供地量减少又难以增加新住宅开发数量（图1），住宅的提供全面转入存量更新。
图1 日本住宅数量变化（1958—2008）
21世纪初开始，日本政府将保障和管理公共住房需求的职能进一步地方化，推行多元合作管理，从主动提供向引导和提供服务的职能转化。政府致力于将原有提供公共住宅的机构民间化、地方化，强调政府、民间社团、私人建设者和居住者共同协力，发挥民众主动性，减少政府的过度介入和财政负担。2006年6月，《基本法》取代《住宅建设计划法》成为日本住宅政策的新指南，其目标是“促进安居生活的保障和改善”，以及“促进国民生活安定向上和增进社会福利，同时促进国民经济健康发展”。《基本法》规定了相关机构、居住者和服务机构的责任，确定了政府负责协调，各地方团体和个人共同合作的机制。政府通过《促进长期优质住宅普及的法律》等相关法律，进一步监督和保障提供优质住房，包括创造良好居住环境、鼓励住房流通、提升购房者利益，以及确保特殊人群需求等。自此，在日本住房体系中地方和居民的地位更加重要，不同地方的住宅呈现多样化趋势，各地政府也相应提出了多样化的地方政策和住宅规划来保证当地居民的居住质量。2 住房管理体系的变迁：从刚性“管制”到弹性“引导”住宅相关法律随着需求变化而变迁，住房供给政策也随之改进，建立分层管理体系，完善市场机制，引入社会力量，从政府管制转向多元共治。日本在住房紧缺时期，国家直接保障低收入者住房，并参与管理，之后将公共住宅的建设和管理交由都道府县负责。《基本法》出台后，都道府县的住房福祉责任和权力被进一步下放到中心区和市町村。从21世纪初开始，政府对民间住宅的管理方式，从控制租金和产权转为以引导和鼓励为主的市场化管理方式：制定各类优质住宅标准，鼓励民间住宅的优化改造，从而提升居住环境。2.1 公共住房提供方式的转变：扩大受众，放权地方，增强灵活性日本住房提供政策由政府提供公共住房转为民间共同建设管理，政府的工作重心从提供住房转向引导房屋质量提升，其关注对象也从低收入群体扩展到中低收入家庭。公营住宅和公团、公社住宅是21世纪前日本最主要的公共住宅类型。公营住宅是向低收入人群提供的廉租房，最初通过中央政府向地方政府提供建设补助，日本地方公共团体管理实施，只提供租赁，房租统一设置，不得进行买卖。而日本住宅公团和地方供给公社则针对中低收入家庭，由国家出资成立非营利组织，收购土地并建设，分别为都市区和小城镇提供住房，可以租赁也可以出售。随着住房需求变化，公共住宅将保障对象扩大到中等群体，增加了土地来源，放宽开发管理准入限制，逐渐将建设责任和定价权下放给地方。1966年修改的《公营住宅法》拓展了公营住宅的适用范围，从单纯的租借转为购买和租用等多种利用方式，并根据入住者收入和住房区位等灵活设定房租。1993年颁布的《促进提供特定优良租赁住宅的相关法律》，将对象群体扩大到中等收入群体，规定可以租用私有土地，或将优质租赁房作为公租房使用。政府对建设费用和租金进行部分补助，地方公共团体购买后负责租赁和管理。1997年内务省为推动特殊法人等合理化实施住房开发整备，将住宅公团与地方住宅提供公社整合为住宅都市整备公团。由于是国家直接投资和管理，缺乏约束监督机制，公共住房应对市场的灵活性较低，成本难以控制，并且存在质量缺陷，政府内部也有腐败隐患。同时民营住宅的迅速增长和住房需求的下降造成公共住宅入住率的降低。此外，住房的地域性差距凸显，在大城市公共租赁住房需求更为旺盛。以东京为例，其2013年的住宅租赁率为51.1%，而全国仅有36.5%（图2）。2005年2月，《按地域多元需求整备公共租赁住房的特别措施法》和《独立行政法人住宅金融支援机构法》出台，中央将公共住房的提供和管理完全交给地方，通过提供资金支持体制运转。政府从直接提供住房转向存量住房的再开发，协调整备和规范管理；强调充分发挥民间住宅作用，通过促进住宅更新和流通来推进提供优质住宅。整备公团成为都市再开发机构，公营房屋也交由地方再生机构管理。在国家层面，国土交通省（2001年前为建设省）的住宅局作为最高层次的住房政策协调机构，功能包括制定规划，协调资金等。在地方层面，地方政府与城市更新机构及地方公共团体等机构合作，共同参与落实住房供给。国家负责较为宏观的政策和规范管理，而地方则是实施部门较多。国家和地方战略部门的承接关系有利于各层面住宅政策和规划的协调实施，而地方同时具有针对自身特点设置的特殊部门，以及为进一步实施而设置的相关部门，保证了地方“因材施教”。以东京为例，东京整备局作为核心住房协调机构，承担都市整备的基本规划立项、土地利用规划编制、推进住宅政策、提供都营住宅，整备中心城区、防灾和建设行政等多项职能。与国家的住宅政策科对比，它没有和制定全国统一政策规则的安心居住推进科及住宅生产科相对应的科室，但是增加了更多与实施相关的部门（表2）；与住宅政策科对应的编制规划和政策为主的住宅政策推进部，根据东京租赁公寓多、房产交易活跃等状况，设置了专门的公寓科和不动产科，还增加了都营住宅经营部，专门负责都营住宅的管理和转型；以实施和管理为主的部门除了与市街地建筑科对应的市街地整备部，还设置与下级市町村建设对接的整备所和建设事务部，对应不同类别和地域的住宅项目。确保政策执行和规划实施需要详实可靠的统计数据和监督体系。日本政府通过多种手段获取详实的统计数据，监督相关建设机构，同时接受民众监督。住房调查统计是住房政策和规划制定的基础。政府采取从全国到地区层面自上而下的五年普查数据，与各地区自下而上根据房屋建设和交易量实时更新取得的两套数据进行对比，确保数据的可信度。五年普查由公众广泛参与调查和监督，设置专门的统计委员会，其成员包括专家学者和相关公司人员，在每次统计调查结束后立即解散。普查的内容相当细致，不仅重视分类居住数量的硬性指标，还加入了大量关于居住品质和居住满意度的软性指标。以东京都的2013年居住生活综合调查为例，调查以家庭为单位，针对有抚养子女需求和高龄人群的家庭有更细致的统计。调查内容涉及住宅和居住环境评价，以及家庭满意度和改善意愿等内容。东京整备局负责确保、监督和支援相关住房开发建设团体的运营，例如住宅政策推进部的住宅政策科对东京都住宅供给公社负责；市街地整备部的管理科和多摩新城事业室则分别对东京都都市构建公社和多摩新城开发中心负责。政府通过多样化信息手段和技术管理措施保证信息的准确和即时性，坚持做到信息公开透明，在政府网站上及时公布政策信息，提供详实的住房交易和住房调查数据，并随时接受民众的监督和质询。政府长期设置东京都住宅政策审议会来监督和指导行政机关行为，审议会采用轮换制，其组成包括各专业专家、住宅相关社团会长及其律师、议员和区长，三者占比接近。审议会负责对政策进行审议，对新政策进行解释，对居民通过网页提出的重要疑问进行定期解答和调查。制定住房规划属于法定要求，本身是日本住房政策的一部分，也担负着进一步指导实施的任务。二战后日本的住房规划经历了三年公营住房建设计划、全国住房建设五年计划和五年居住生活基本计划三次变革。规划从满足基本生活需要向提高住房质量和满足个性化需求发展，逐渐削弱对建设数量的硬性要求，更多地考虑细化居住水平和居住环境标准，对质量进行控制。最初，日本根据1952年《公营住宅法》的规定编制了五期三年公营住房建设计划，其内容只包括各地建设最低生活水平的公共住宅的数量要求。从1966年起，为了响应《住房建设计划法》，开始建立相对独立的住宅规划体系，保证了政策的连续性和完整性，并通过量化指标确保其可操作性。共制定了八期全国住房建设五年计划，内容包含住宅建设目标及相应的政策、保障措施，以及公共住宅建设改造数量两部分。前两期住房建设五年计划的目标仍然着重于建设规模和数量，从第三期开始增加细化居住水平标准，以家庭为单位，设置强制性的最低居住标准和引导性的平均居住标准。除中低收入家庭住宅建设外，还对老龄和行动不便的家庭、单亲家庭特别关注。第四期计划在居住水平标准之外增加了居住环境标准，也分为基本标准和引导标准，引导社区居民自发更新现有住宅环境。第五期注意到地域差异，开始着重解决大都市区居住问题，特别增设了明显低于一般标准的针对大城市的居住引导标准，并强调城市低效用地、空屋和木质住宅的更新。第七期五年计划致力于形成优质住宅存量，进一步提升了住房和居住环境标准。第八期则对住宅性能水平作了单独规定，突出强调住宅的可持续性，包括耐用性，抗震性和节能特性等，并且对需要紧急改造的密集住宅区执行单独标准，同时着力指导改善住宅区环境。日本于2006年开始制定五年居住生活基本计划，在承接最后两期建设计划的基础上，更偏重于居住生活的质量，内容结合国家中长期战略性住房发展指引和短期弹性改善目标，将更多实施细则交由地方控制。规划强调住宅性能、环境和居住面积指标的地域性和针对特殊人群的指引性，从而更有效地指导地方政府根据自身情况进行居住条件和综合环境的改善。日本住房规划呈现出明显的分权趋势，通过分层规划管理体系实现有效的纵向传递机制，同时注意与横向的相关规划协调。国家层面提供宏观战略目标和策略，地方承接全国性《居住生活基本规划》的目标和指标，并结合区域特性进行进一步统筹规划。为确保规划更有针对性，在地方上除了总体规划，还有针对区域重要问题的专项规划，切实保障弱势和特殊群体及个人的住房权利。地方规划与区市町村的城市规划衔接，对各类住宅建设和整备提出明确要求，提供弹性化指引，将新增住宅用地、公营住宅项目等落实到具体位置上，明确项目规模和实施策略，形成完整的垂直实施体系。此外，虽然独立于其他规划体系，住房规划在编制过程中仍然注意到与其他相关规划进行协调。地方住宅规划与区域总体规划和其他促进特定区域发展的住宅规划协调相关。以东京为例（图3），其核心的住宅总体规划承接全国《居住生活基本规划》，并战略性地配合都市产业和环境构建展望规划，以及区域总体规划和城市更新规划的目标和要求。针对东京都内约1/4 的家庭居住形态公寓，制定了促进优质公寓存量形成的10年计划（2016—2025年） ：完善公寓管理机制，同时促进老旧公寓更新，提出促进相邻住宅团地合作共建等推进措施，并提出永久性优良住宅评定标准以及给予税收优惠。
图3 东京住房相关规划的承接和协调关系
由此，《东京住宅总体规划》与东京的都市构建展望规划相配合，将住房规划落实到图面和建设指标上，一同指引下级区市町村的住宅总体规划。在横向层面，区市町村的综合规划也是基层住宅总体规划的重要指引。为了推进规划实施，规划方案中还提供了多样的政策手段建议，促进市民、住宅从业者和非营利团体等多样化主体与都市机关合作构建福利、环境、人力和消费者保护等领域，并对现有资源进行有效利用。国家层面的规划提供最低限度的指标要求，各地根据自身住房情况，制定明确、可实施性强的量化指标体系，并及时进行评估和调整。核心指标分为住宅性能、居住环境质量和居住面积三大项。住宅性能包含住宅结构等基本性能，耐震、防火、防盗、耐久、采光、隔音、高龄者适居等居住性能，以及设施环境、外观等外部性能。居住环境标准包含对应自然灾害和保障生活安全的安全安心性能，绿化景观及公共空间等的优美丰富性，考虑环境负荷的可持续性能，面向特殊人群的日常生活支援性能。住宅性能和环境性能按照当期规划目标分类制定。居住面积的基准指标从单身开始，根据家庭人口递增，为市场提供多样化户型提供依据：最低使用面积为单身25㎡，三口之家40㎡ ；一般引导型建筑面积为单身55㎡，三口之家100㎡ ；都市居住引导面积相对较小，单身40㎡，三口之家为75㎡。各地区根据国家标准进一步制定更为细致的地方标准。将2016年的《全国居住生活规划》和《东京住宅总体规划》作比较（表3），东京规划将目标确定为实现丰富的居住生活以及增加街区活力和改善居住环境两方面，前者的四个目标和居住生活规划基本相同，东京指标更重视其自身特点，如更关注亲子家庭的居住条件，以及更新区域的环境塑造；后者和全国规划有较大不同，由于东京都本身房地产市场十分活跃，对房地产市场指标没有做过多规定，而对都营住宅、公寓的管理和环境改造提出了更详细的指标要求，并提出了试点要求。表3 2016年全国《居住生活基本规划》和《东京住宅总体规划》的指标对比
此外，为有效指导区市町村规划，《东京住宅总体规划》中划定出最低1h㎡的重点供给地域，并规定了住宅供应数量和总面积、规划要求和整备手法。4 日本的启示：建立适应多元居住需求的住房规划管理体系日本政府在确保居民居住权的基础上，尊重市场规律，结合政府调控和社会参与，通过完善法律法规体系保障，由执行力强的管理体系根据多层次的住宅规划来传达和实施政策目标，并通过建立密切关注和反映居民需求的通道，利用监督和评估手段来保障居民多元居住需求的实现。4.1 建立法律保障：通过法律法规明确各方责任，形成权力制约首先通过宪法明确公民在住房领域享有的基本权利及政府在住房供应中的基本职责，通过法律明确各层级政府和开发商在住房开发与建设中的责任，确保整体住房供给的目标统一，权责明晰。在确立共同目标的基础上，保证地域政策的多元性与差异化性。日本的住房政策充分考虑了时间和空间变化带来的差异性。在时间上，随着社会经济水平的提升，政策重点从消极解决安全和卫生问题，到积极介入增加住房数量，再到引导改善居住环境，特别关注高龄和亲子家庭，具有明显的阶段特征。在空间上，住房政策针对需求供给矛盾最为突出、关系最为复杂的大都市区域制定了多项特殊政策。注意平衡保障公民的住房财产权和社会公平的要求，提升住房品质和生活环境品质，创造多样性的居住社区，考虑不同收入和文化等级居民的购买力、就业分布和公共服务需求，确保城市的流动性和活力。保障老年人、亲子家庭等弱势人群的需求，提供优惠措施，保障最低安定生活所需住房。4.2 供给从量到质：加强管理而非直接供给，适应多元居住需求在住房供给方面，日本逐渐将住房需求从单纯的数量供应，拓展到居住质量的提升，包括住房内部质量，也包括住房外在空间和业态分布上的生活便利性，以及价格的可承担性等，将中低收入人群、特殊群体都纳入考虑，同时注重改善公共租赁住房和私有建筑的质量。日本的经验表明，政府直接出资或补贴的力量有限，国家普惠式的住房政策难以持续性实施。可实施的住房政策需要加强市场的主导地位，并借助社会多元合作的力量。住房的提供从直接提供保障性住房转向引导和规范市场供给：确立市场导向，政府功能从管制向引导和管理转化。在管理方面，日本政府部分放权，让地方政府和社会力量针对地域发展差异，灵活制定适合当地的住房政策。政府在推进公共住房市场化运作的同时，注重强化政府对居住环境等标准的控制和监督，通过加强运营管理和质量监督来保障所提供住房的质量，通过建立高效反馈系统等措施，听取多方意见，确保多元居住需求的整体改善。日本的住房规划是一个相对完整独立的体系，各层次之间具有良好的传导性，同时又注重与相关规划和政策的协调。规划注重现有存量更新，在保障住房数量和质量的同时，考虑改善居住环境，尤其是改善居住周边的公共服务设施，关注所有的居住者，包括租房者的利益，把保持住宅街区活力，促进就业纳入住宅政策之中，全面提升居住品质。住房规划制定了明确的量化指标以指导实施，同时指标又有足够的弹性，以确保各地区根据自身情况进行细化和调整。国家层面的规划提供最低限度的指标要求，包括住宅性能，居住环境性能，以及最低居住面积和引导居住面积等，各地根据自身住房情况，深化指标体系，落实到区市町村级别的具体空间上，并及时进行评估和调整，以保障住房规划的顺利实施。
作者：董晓颋，中国人民大学公共管理学院城乡发展与规划专业，博士研究生；亚泰都会（北京）城市规划建筑园林设计研究院股份有限公司，注册规划师。xt_dong@126.com
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