《国际城市规划》创刊40周年“最具影响力学术文献”评选结果
【编者按】去年是本刊创刊40周年，我们评选出了《国际城市规划》“最具影响力学术文献”共40篇。3月13日，本公众号发布了评选结果，并在之后将这些“老”文章整理出来，从3月26日开始分八次推送。在整理这些优秀文献的时候，小编发现，尽管时间已过去了40年，尽管在今天似乎出现了越来越多炫酷的新技术、新方法，但这些“老”文章里提出的“老”问题，直至今天似乎也没有很好的答案。这提示我们，“城市规划”关注的核心，始终应该是“人”。整理这些文献的过程，是一个回归初心的过程，希望您在阅读这些经典文献的时候，也有同感。
一、地理位置、自然和社会经济概况
新加坡位于马六甲海峡咽喉的要冲，是从六十年代起利用优越的地理条件而迅速发展起来的高度城市化国家。国土由新加坡岛（简称大岛，面积为570k㎡）和50余个离岛（面积为48k㎡）组成。地势平坦（中部山丘最高海拔仅166m）。因靠近赤道（位于赤道北136km），故常年高温湿润。现有人口250万，其中华族占76.7%，马来族占14.7%，印度族占6.4%，其它民族占2.2%。新加坡古称“淡马锡”意即海城。十八世纪时属马来亚柔佛王国。1819年英国人莱佛士（Raffles）在新加坡河口登陆。当时在河口处仅有一个五百余人的渔村。此后，便沦为英国殖民地。1942年被日本占领。1959年自治，1963年入马来西亚联邦，1965年8月9日宣告独立，同年10月入英联邦。在1959年自治时，国家经济状况很差；没有工业基础；住房奇缺（约40%的人住在棚户区）；失业率高达10%；过去所依赖的转口贸易，由于许多邻国纷纷转入直接贸易而日趋衰落。为从根本上摆脱困境，政府决定走工业化道路。1961年开始利用各种优惠政策吸引外资进行大规模建设。大规模工业建设是从裕廊工业区（出口加工区）开始的。目前已形成了以裕廊工业区（1984年占地79k㎡）为主体，以分布于各新镇和老市区外围的25个工业区为辅，以炼油、机械为主体的工业体系。近十余年来，国民生产总值年增长率一直保持在10%左右，工资总额每年增长也相应在10%左右．1984年人均国民收入高达5800美元，人均外汇储备高达4090美元，是亚洲的经济富裕国家。但从1983年开始，因受世界经济形势影响而开始出现经济衰退，如作为经济支柱之一的商业、旅游业出现萧条。现新加坡政府正采取措施并寻找新的国际市场以渡过难关。新加坡最早的城市总图可追溯至1822年。当时莱佛士再度登陆后，成立了一个城市委员会，它授意杰克逊绘制了一张总图（图1）。这张总图具有鲜明的殖民地特色，市区被分成欧洲城、华人区、阿拉伯区。但它对后来市区的发展奠定了基础．此后，于1827—1843年间建斯里·玛利安曼兴都庙，1839—1842年间建天福宫（妈祖宫），1862年建市政厅（今日的维多利亚剧院），1856—1863年建圣安德烈大教堂，1867年建莱佛士图书馆（今日的国家博物院及艺术画廊）。20世纪初，于1916年在新加坡河口以西海岸建商港，并先后建双林寺（1904年）和回教堂（1928年）。这些古建筑都被完整地保存下来并成为今日的旅游胜地。但是，住宅区的建设出现了盲目发展状况。于是，在1927年成立了新加坡改良信托公司，协调各业主的建设活动。
图1 19世纪早期的新加坡规划图
战后，于1958年编制了城市发展总图。在这次规划中，打通了两条平行于海岸的干道，调整了整个路网结构并在用地功能上作了新的安排。1962年新加坡政府聘请联合国顾问E·劳伦奇（Erik Lorahde）教授来新加坡编制了一个远期发展大纲和市区的分区规划图（图2），把市区划分为南北两个组团（以新加坡河为界），南组团划分为8个区，北组团9个区。这个规划对当时的市区改建起了很大作用。
图2 1962年的新加坡远期发展大纲图
1963年，正当新加坡进入工业化建设时，城市建设面临四大问题，即：人口迅速增长；建成区盲目扩大；交通拥挤；市中心区衰退。为了解决这些问题，政府又聘请由科尼斯勃格（Koehis Berger）教授率领的三人专家组编制全岛发展规划．他们提出了一个沿大岛海岸环状发展的设想并绘制了一个概念图（Concept Plan，见图3），预测远期人口规模为400万人（事实证明这个数字偏大）。以环形快速公路为骨架，形成环状城镇走廊，从环形干道再分别引出尽端路通向各工业区和新城。
图3 1963年的新加坡全岛发展规划概念图
在实践中，感到这种城镇发展结构与大岛的地形条件和现状条件不甚相符．因此，于1967年新加坡政府组织自己的技术力量，在环状结构的基础上拟定出一个“一环一带”的城镇发展结构，即第二张概念图（图4），后经几次修改，终于在1980年形成了后来在实施中指导历次总体规划的编制和建设的概念图（图5）。
图4 1967年的“一环一带”发展概念图
图5 1980年的发展概念图
今日新加坡的城镇建成区与1967年相比，已扩大近一倍，每年平均增长824公顷．其中，居住用地平均每年增88公顷，工业用地增186公顷，交通用地增加343公顷。此外，尚有90余公顷的建设备用地被批准为公共开发用地。在建设用地日益增加的同时，公共绿地也从原来的人均3.6㎡增至人均8㎡。在新加坡岛南部海岸带，结合港口、工业、机场、商业和旅游业建设，正进行着大规模的填海造地。截至1982年，共填海近57k㎡（不含近海离岛填海4.8k㎡）。市中心区正向南部海域延伸。在已填海造地的227公顷上正兴建东南亚最大的旅游中心（总建筑面积152877㎡）。在计划填海的463公路上，将兴建一个体育中心、一个商业金融中心和一个居住、游乐区。新加坡城一市规划包括概念规划、长期规划、总体规划和新镇规划．由国家发展部规划局（新称策划局）负责，协同建屋发展局、市区重建局、公共工程局、园林游乐局等政府部门和法定机构共同编制。市中心区的详细规划由市区重建局负责编制。只准私人设计机构承担单项工程设计和某一区段的建筑群布局及其空间环境设计（表1）。
表一 新加坡城市规划及其相关机构
概念规划（Concept Plan）无规划期。它是全岛国土开发的长远战略发展构想，是编制长期规划、总体规划和新镇规划的指导性文件和基本依据。从1963年开始形成“环岛城镇走廊型”发展概念后，经较长时间修改完善，于1980年形成了“一环一带”发展构想。从这几年建设用地发展趋势看，岛南沿海城镇带发展较快，除向海域有小量延伸外，正大面积向中部陆域扩展，而“环”的发展却相对缓慢。这说明海岸线的开发是影响沿海城市用地发展方向和形态的决定性因素。长期规划（Long-Range Plan）是为期20年的以全国性土地利用和交通网络为主的综合规划。新加坡于1967、1970年编制了长期规划。规划步骤大致分为：调查、资料分析、预测、主要土地使用者需求分析、交通网络研究方案选择、方案修改、定案等阶段。总体规划（Master Plan）以市中心区为重点。由于新加坡是土地面积小的城市化国家，整个大岛可以说是一个大的城市体系。最早的位于新加坡河口的城市（图1）已演变成为今日新加坡的市中心区。由于全岛国土开发计划已由概念规划和长期规划所体现，因此，总体规划的重点是1020公顷（原为620公顷，后来填海227公顷，陆域外扩173公顷）的市中心区。按规划市中心区还将通过填海，进一步扩大至1483公顷。市中心区职能是商业、金融、游乐、办公。这部分用地占市中心区总用地的24.5%；交通运输用地占21.6%；居住用地仅占10.3％（详见附表2）。居住人口23万人，占总人口的9.2%。按规划，市中心区内居住人口将逐步减少至13万人，而市中心区就业人口将增至35万人（现为32万人）。由于道路设施完善，交通发达，管理先进，因而夜间市中心区仍能保持繁华景象。总体规划由两本文件（说明书和调研报告）和一册图纸构成。规划期限法定五年。从1958年通过第一张总图后，分别于1965、1970、1975和1980年编制过四次总体规划。1985年第六次编制总图。1980年总图共有101张。其中：指示图中标明不同编号的分区图位置。分区图的深度较细，如公建用地即分为八种（分别在桔红色图例上用不同字母表示），而且其中不含商业用地（进一步分为主要商业用地和地方商业用地）。绿地划分为公共绿地、私人绿地、绿带、自然保护区。此外，尚有混合用地、重建地区、未定使用区、保留场地（按规定，未开发前的空地必须绿化）等。总图用地按功能共划分为41种。在总图中，对不同的分区间均标有明确界线，如现状中心区分界线、规划中心区分界线、规划区分界线、规划小区分界线和附加规划区分界线等；对居住用地的不同组团和居住单元，根据城市美学和环境质量要求，明确标明规划平均人口密度和最高允许人口密度。新镇规划（New-Town Plan）按规划共将建设15个新镇。这些新镇分布在中心区外围的“一环一带”上。从五十年代开始建成第一期和第二期新镇，如女王镇、大巴窑等。六十年代后开始建设第三期和第四期新镇，如宏茂桥新镇、裕廊镇等。现正规划第五期新镇。新镇规划期限较长，内容从总体布局到详细规划。新镇内居民除在本镇就业外，还有一部分是在市中心区工作的。由于全岛分布有发达的交通网，故新镇与市中心区的联系便利（图6）。已建成的裕廊新镇和宏茂桥新镇是在近一二十年内新建成的各项设施齐全并配有现代工业区的代表性工业型新城。
图6 新加坡的交通网络图
从上述情况看，新加坡城市总体规划深度较细，约介于我国现行城市总体规划与详细规划的深度之间。新加坡城市总体规划图具有指导建设的作用，这一特点是与我国现行城市总体规划所不同的。新加坡城市总体规划的另一特点是，总体规划对民众完全公开（对市中心区分区图，任一公民都可购买）并在审批前通过各种渠道广泛征集民众意见。这体现在规划的审批程序上：第三个特点是总体规划的规划期限短。城市总体规划有效期仅仅五年．这样，规划图的适应性强，而不像我国总体规划期20~25年那样，很难适应城市客观发展变化的状况。新加坡国土面积小，人口少，是一个高度城市化国家。各方面的条件均与我国不同，但其规划编制方法，特别是总体规划深度和期限值得我们借鉴。新加坡是从60年代才飞快发展起来的国家，政府高度重视规划和法制，并有先进的现代管理手段作保证，才取得今日的成就。新加坡政府非常重视绿化，绿地占全岛上地比例从1967年的1.3%上升至1982年的3%。全岛土地除在建工地、采石场和填海工地外，均被绿地覆盖，已成为名符其实的花园城市国家。防止环境污染是规划中的重要任务。有污染的炼油厂均被布置在处于下风向并远离市区的外围近海离岛上。以重工业为主的裕廊工业区也被安置在距离市中心区最远的地方。又如开辟出约占全岛1/6的海岸线作为风景游憩岸线，足以说明对生态环境和人民生活是何等重视。靠港口和转口贸易立国是新加坡经济起飞的一大特色。但是，转口贸易并不能保障稳定的经济发展。因而，从1967年开始发展出口加工工业。并于1979年起把劳动密集型工业转变为资本、技术密集型工业。这一特点可从附表1中明显反映出来，1967年与1982年相比，工业用地面积占全岛土地面积，从1.4%上升至5.9%，交通运输用地比例从4.9%上升至13.1%。表二 1967年与1982年新加坡岛分项土地利用指标比较（不含大岛外围的离岛）
表三 新加坡市中心区用地年衡表（1982年）
表四 新加坡宏茂桥新镇用地平衡表
本文作者参加了中国城市规划设计研究院“赴新访问团”于1985年7月到新加坡考查城市规划。
作者：杨葆亭
本文首发于《城市规划研究》（《国际城市规划》曾用名）1986年2期，pp21-27,39