【编者按】去年是本刊创刊40周年，我们评选出了《国际城市规划》“最具影响力学术文献”共40篇。3月13日，本公众号发布了评选结果，并在之后将这些“老”文章整理出来，从3月26日开始分八次推送。在整理这些优秀文献的时候，小编发现，尽管时间已过去了40年，尽管在今天似乎出现了越来越多炫酷的新技术、新方法，但这些“老”文章里提出的“老”问题，直至今天似乎也没有很好的答案。这提示我们，“城市规划”关注的核心，始终应该是“人”。整理这些文献的过程，是一个回归初心的过程，希望您在阅读这些经典文献的时候，也有同感。〔提要〕本文作者根据1993年在日本学习的体会及相关资料，试图对日本的规划管理机构、区域与城市规划的一些基本情况作一介绍，以期对正在转向市场经济的我国的区域与城市规划工作有所稗益。
日本与西方资本主义国家发展不同的是，其经济奇迹是在强烈的政府干预下取得的。因此，作为政府宏观调控手段之一的区域与城市规划问题，近年来一直成为各国研究学习的重要内容。根据日本的法令，日本的行政，包括区域与城市规划，一切都是在全国统一的制度下进行的。因此，要全面介绍其规划体系，必须从其规划管理机构开始。日本政府由13个省和12个厅及委员会组成。其中，与区域和城市规划相关的有建设省、通产省、运输省、农林水产省、厚生省等5个省，国土厅、经济企划厅和环境厅等3个主要的厅。其中，建设省主要由城市局、住宅局、河流局、道路局和区域建设局等构成，主管城市住宅、道路、公园、下水道等的规划建设以及各种城市开发建设，包括土地区划整理，城市再开发等。但是，一些特别重要的规划事务则要与其它部门分担．国土厅是1974年从经济企划厅划分出来设立的，旨在处理超高速经济增长问题，主要负责国土规划、水资源及区域开发与规划、控制地价等项工作。其内部机构有规划协调局、土地局、都市地区开发局和区域开发局。除此之外，根据规划内容，通产省负责工业开发、再配置规划；运输省负责公路：铁路、港口、码头等交通规划；厚生省负责供水、废物处理、娱乐场所及公共卫生设施规划；经济企划厅主管国家经济政策规划；环境厅主管环保规划等。日本的地方规划管理机构分二级：一是都道府县级。47个都道府县都设有土木部、建筑部、企划部等，负责本行政区域内的区域规划、城市规划与建设、房地产开发与管理。另外，都道府县议会中还专门设立土地征用委员会，处理土地征用问题；二是市、盯、村级。日本的655个市、2003个镇、582个村政府绝大多数设有城市规划局、土木局、建筑局、供水局、排水局和运输局，负责城市的规划、建设与管理。例如，名古屋市行政机构中，40%的部门与城市规划、建设与管理有关，体现了市政府的主职在城市规划建设与管理上。名古屋市规划局（图1）具有极大的权力。它集规划、建设与土地开发管理于一体，形成了规划、建设、土地开发与管理一条龙的合理运行机制。
图1 名古屋市城市规划局内部机构设（1990年3月）
日本已形成了较为完善的国土与区域规划体系。国土与区域规划是日本政府干预社会经济生活，进行宏观调控的产物和手段之一。由于战后的自由竞争使人口、产业向大城市高度集中，不仅造成主要大城市的过度拥挤，而且使落后地区的社会经济进一步衰退，地区间发展差距拉大，出现了大量城市问题和社会问题，而这些问题单独靠县或市町村水平的城市政策很难解决。因此，从50年代起，日本政府便将城市及住宅、交通、产业配置等其它行业的政策协调综合并统一为一个单一的国土与区域规划，来解决上述问题。大规模的国土与区域规划由此而始。从地域上看，日本的国土与区域规划分为国家级、区域级（跨县域）和都道府县级三个层次。其特点是根据不同时期、不同地区出现的问题确定其规划目标，再把规划目标化解为实施项目，由主管部门具体组织实施。从类型上讲，有全国综合国土开发规划、土地利用规划、各省厅局的专业规划、区域规划和地方的各种类型的综合性规划。最著名的是其全国综合国土开发规划和区域规划。日本的全国综合国土开发规划以1950年的综合开发法为基础，先后制订了四次。第一次国土规划是1962年制订的。其主要任务是限制工厂在市区的建设，抑制人口、产业向大城市的过度集中，同时也想积极疏散现有市区的机关、学校、工厂等，由此促进农村地区的发展，在全国范围实现人口的均衡分布；其采用的是增长极的据点式开发模式，以此鼓励地方工业城市的发展。作为实施这一规划的战略措施，1962年还颁布了“新产业城市开发法”，1964年又制订了“特殊地域工业开发法”。从1964年至1966年，先后指定设计了15个新工业城市，由县知事决策有关产业开发目标、人口、土地利用、道路、港湾、工业用地和住宅的规划。国家政府还采取了特别的财政措施以增加援助，保证实施。尽管产业开发在新城市特别是工业区得到了较好的实施，但区域间的收入差距并没有大幅度地缩小，人口在三大都市圈的集中仍在加速进行。由此，1969年又制订了第二次国土规划。第二次国土规划的基本任务是：建设全国的高速公路网、新干线网（高速铁路网）和实施大规模的工业开发事业，并采取措施把产业从过密地区转移到低度开发地域。由于交通网的建设和大规模的工业开发，促进了目标地区的飞速发展，随后又由此带动了其它地区的开发。这些措施的实施，使全国范围内区域间的收入差距开始逐渐缩小，取得了较好的效果。但是，由于作为地域开发基本单元的新的生活圈开发得不充分，故并没有完全实现规划的目标。因而，1977年又进行了第三次规划。第三次规划的主要目标是根据各地的地理特点、历史背景、文化传统，创造一个人与自然协调的高质量的居住环境，即形成综合居住环境和构想选择国家居民点体系。80年代初，人口再度向东京圈集中使东京城市的机能过度集中；许多乡村地区经历着由于产业结构转换引起的日益强大的失业压力，使从事生产资料和出口产品的产业发展停滞；另，展望21世纪，日本面临老龄化、国际化、技术革新和信息化等众多的社会经济变革和挑战。为解决上述问题，迎接各种新的挑战，以2000年为目标年，1987年又制订了第四次国土规划。第四次国土规划的目标是形成多极分散型。为实现这一目标，必须规划建设快速便捷的交通、通讯体系，促进现代化的区域间交流网络的建立。最值得一提的是，作为该规划实施的基础，是建立一个高速交通网络，通过对国内干线交通体系的改善，包括高速公路网、铁路网——新干线网和主要航空港的整备，建成一日之内即可来往于日本全国各主要城市的全国一日交通圈。日本大体上被划分为8个区域，包括以东京、名古屋和大阪为中心的首都圈、中部圈和近畿圈三大都市圈，以及北海道圈、东北圈、四国圈、中国圈和九州圈（图1），每个区域都已制订了各自的区域规划。最著名的三大都市圈的规划，旨在协调城市化发展，防止过分集中，促进进一步开发。首都圈和近畿圈规划包括了许多重要的战略政策和项目。特别引人注目的是在中心建成区对工业配置的限制、郊区工业团地的开发、大规模的“新城”计划和首都高速公路网的建设。 多数区域规划是在60年代制订的。其目的是根据各区域的特点与发展需要，在国家对干线交通设施建设的补助下，促进区域开发。区域开发的另一个重要战略措施是1972年制订的工业再配置促进法（The Industrial Relocation Promotion Act），它规定了工业需要再配置的区域，并对这些区域的工业再配置提供特别的财政援助和优惠税收政策．首都圈基本规划是一个以东京都为中心，包括七个县的区域规划，先后进行了四次。第一次基本规划始于1958年。规划覆盖了以东京中心部为中心的100公里以内的区域。这一规划是仿照1944年的大伦敦规划编制的，其主要战略与措施有：①在建成区，重点限制引起人口、产业集中的工厂和大学等的新建与扩张；③沿绿化带外围建设工业城市，并在1962年第一次引入并确立了工业用地征用的法律效力。然而，随着这一时期经济的快速增长，城市化发展超过了预想的速度，工业开发在广阔的范围内展开，人们开始流向郊区寻找住宅地，致使城区蔓延到周边的绿化带，有的甚至超出了绿化带。第二次基本规划是1968年制订的，这次规划的重点由第一次规划试图通过建设绿化带物理性地限制城市的扩张转移到保护绿化空间，推进有计划地城市开发上。具体办法是划定以东京市中心50公里半径的范围为建成区，在这个建成区以外设立近郊整备地带，取代1958年划定的绿化带。1976年，为适应经济发展的减缓，人们价值观念的转变，又制订了第三次基本规划。在这一规划中，首都圈被划分为东京大都市地区（包括建成区和近郊整备地带）和周边地区。相对地确定了人口规模和土地利用政策以及高速道路建设和新城建设等主要开发事业。第四次基本规划是1986年制订的。主要应付国际化、信息化社会的急速推进，人口的自然增长，信息和服务业的扩大及商业、管理机能在东京的集中。该规划提出，到2000年实现下列目标：（1）改变东京都心单极式的中心结构，建设自立的都市圈，吸引和推动商贸、文化等功能到次中心地区，在都市圈范围内，把川崎、和千叶叶等城市建设成商业核心城市；（2）建设高速环状干线公路，促进商业核心城市的形成；（3）综合考虑东京湾、沿海地区和腹地的关系，推进东京湾和沿岸地区与腹地的综合、系统地利用、保护自然环境。近畿圈基本规划的范围包括8个县和大阪、京都与神户三都市。第一次基本规划始于1965年，1971、1978年又进行了第二、第三次规划。正如首都圈基本规划那样，这些基本规划的基本战略是鼓励人口与工业从城市的中心区分散到周围的郊区和城市开发地区去。这样，就或多或少地采取了与首都圈基本规划相似的措施。但是，近畿地区与首都圈具有许多重要的不同点，这些不同也在各自的规划中有所体现。这就是：近畿圈继承了丰富的历史和文化遗产，因此，这一地域的开发必须与保护相协调。另外，必须强化包括大阪、京都和神户在内的现有的多核心区域结构来推进这一地区的平衡增长。由于近年该区域的经济基础已经衰退，因而引导国际活动和信息产业发展来复苏区域经济，以便适应产业结构的改变，这是近畿圈规划的主要特色目标。日本的城市规划法规定，城市规划是一个用以处理、组织城市结构，提供和改善公共设施及有效地利用土地，以便使各种城市活动能够像一个系统一样有效地运行的计划。城市规划的主要任务是：1. 制订城市地区综合土地利用规划；2. 控制和引导土地的合理利用；3. 保证城市设施建设场地的取得，推进城市规划项目的平稳实施。界定城市规划区是1968年新城市规划法中规定的。这一规定主要出于下述考虑：过去原则上各市、町、村在各自行政区域范围内进行规划，由于汽车道和其它因素的发展已不适应，加之规划决策权已委让给地方各级政府，因此，划定一个实质性的规划区作为城市规划的基本范围，以便都道府县知事能按城市发展的实际需要制订包括一个以上的市、町、村的规划。这一点与中国现行城市规划区的划定相似。城市规划区主要包括以下两种情况：一是现有建成区与其周围的社区要作为一个城市来发展的地区；二是虽然目前尚未成为城区但将有可能形成为一个新城市的地区。它与中国的城市规划区所不同的是，日本所有城市的规划区基本上等于其全国土地利用规划中划分的城市地区。日本全国土地利用规划中将全国土地划分为：城市地区、农业地区、森林、国家公园和自然保护区五种类型。因此，城市规划作为国家土地利用规划的一部分，实质上也是城市地区的综合土地利用规划。城市规划区的界定由都道府县知事决定，当一个规划区范围超过一个县以上，由建设大臣决定。一是在城市规划区中划分出一个市区化地区和一个市区化控制地区。其目的是防止城市杂乱无章地蔓延和实现有计划地市区化。市区化地区包括现有的建成区和在今后十年内需要优先推进市区化的区域。市区化控制地区是指在拟定的控制时期内原则上限制其开发的地区。这些区域确定后，规划区的土地利用总体规划也大体上制订出来了。二是在城市地区设计规定若干地域地区（即美国的区划，Zoning)。主要包括“用途地域”、“高度控制地域”、“防火与准防火地域”、“绿地保护地区”等10多种类型。地域地区即区划（zoning），它与市区化地区和市区化控制地区的划分基本上构成了一个完整的土地利用规划。地域地区的划分是为规划的实施而设立的。从城市规划管理角度来看，日本的土地利用规划有二个方面的意思：第一，它是一个土地利用的总体规划；第二，也是其最主要的作用，在于作为管理控制的措施，它为实施总体规划提供了强有力的依据。这充分体现日本城市规划已把规划方案的制定与规划的实施有机地结合起来，不仅注重方案本身的完善，还要同时考虑规划方案的实施，即可操作性。目前，中国制订的城市规划往往以方案本身的完善为主，而对规划方案的实施在作方案时考虑得不够，可操作性不强。城市设施规划主要是指包括道路、铁路、公园、绿地、排水系统、河川以及宅地等的物质规划。城市开发与再开发事业包括：土地区划整理事业（土地再整理项目）、城市再开发事业、城市新宅地开发事业、居住街区开发事业、工业团地开发事业和流通业务地区开发事业等。城市环境的改善与保护规划主要包括环境污染控制、自然环境与城市景观保护和城市防灾等。根据规定，日本的城市规划决策要遵循下列法定程序进行：各个市、町、村的规划原则上由各级政府决定。当规划区超过一个市、町、村的行政范围时，则由都道府县的知事在通盘考虑全局并进行协调后作出决策。当知事决定的规划与地方决定的规划不一致时，前者具有优先决定权。作为例外，地跨两个县或两个以上的县的大范围的规划由建设大臣决定。有关涉及国家利益的一些规划问题，在任何必要的时候，建设大臣有权责成县知事或地方政府对规划区或城市规划方案采取必要的措施。城市规划决定的具体内容由县或市、町、村设立的城市规划审议会审议。为使规划能充分地反映市民意见，使规划能更多地被市民接受，还要举行公听会和说明会。当规划完成作为提案提出后，决策者要发布公告向公众展示两周。在此期间，市民可提出书面意见（见图2，城市规划决策过程）。由上所述不难看出，在日本城市规划决策过程中既体现了从中央到地方各级政府行政管理在较高程度上的全国上下的统一性，体现了市场经济体制国家对城市规划管理事务少有的强烈干预特点，又体现了作为城市活动的主体市民对城市规划较高的参与度，而且二者被较好地结合了起来。
与计划经济国家土地国有，土地利用、城市开发与建设完全由政府独家承担具有极大差别的是，日本作为较为典型的资本主义市场经济国家，土地私有化，政府对城市规划建设主要承担基础设施部分。大量的土地开发、城市建设由私人部门承担完成，政府主要依靠法规来引导控制。在这种情况下，日本建立起了较为完善的规划管理法规体系。日本的第一个城市规划法规是1888年制订的“东京市区改正条例”。1919年，为适应其它城市的需要，在条例的基础上制订了作为基本法的“城市规划法”和“城市建筑物法”。根据这两个法的规定，编制城市规划成了国家政府的一个基本职能，对这些规划的具体实施成了各级地方政府的一个职能。1923年关东大地震使东京和横滨被毁，随即制定了“特别城市规划法”以帮助这两个城市的灾后重建。这两个法使国家和地方政府能强制性地指导、实施土地再整理项目，修复东京、横滨两市被毁坏的地区。同时也为以后土地再整理项目的实施铺平了道路。1956年“建筑基准法”取代了“城市建筑物法”，地域地区制度（区划制度）被大大地充实推动，地方城市政府对建筑的管理控制责任更大了。50年代，为解决经济高速增长带来的主要大城市的扩张、市区的污染、交通拥挤、地价高涨和城区蔓延等城市与住房问题，在首都圈跨都道府县的行政区域水平上开始制定并实施了一些区域规划的新法律，包括“首都圈整备法”（1956年）、“新居住城镇开发法”（1956年）和“首都圈工业配置控制法”。1919年制定的城市规划法作为城市规划的基本法执行了50年。然而，它没有解决随着经济发展出现的大量的城市问题。加之，土地利用规划和管理控制也需要新的规章制度，因此，1968年和1970年又分别全面修正了城市规划法和建筑基准法。主要修正如下：引入了规划区的概念；
建立了在规划区内划分市区化地区和市区化控制地区的区域划分制度和开发许可制度；
城市规划决策权由国家政府委让给地方政府；
确立了规划过程中的公众参与制度；
土地用途地域被细分为8种类型，土地利用的控制管理更加严格。
1980年，在西德的B规划和瑞典模式的基础上，创立了分区规划制度（the District Planning System）。这一制度使得满足地方需要的城市开发规划成为可能。城市规划法规定了城市规划的主要宗旨及基本原则，内容包括①城市规划的内容；②城市规划的决定程序；③城市规划限制；④城市规划事业（城市开发项目）。虽然规划法是一个基本法，但它对具体的规划管理与规划实施的直接作用却不大。在日本，真正对具体的规划建设管理起作用的是根据此法建立起来的一个庞大而又详细的规划管理法规体系。具体的规划管理与实施相应有各种单独的法律规定。例如，建筑基准法与地域地区制度一起管理建筑行为，土地区划整理法规定了土地整理事业的法律程序，城市规划决定这些项目的具体地点等。但是，这一法规体系的精华所在是下列几个制度：第一，为保证城市合理发展，防止城区蔓延而在城市规划区划分市区化地区和市区化控制地区的制度；第二是管理控制土地开发过程中开发位置和形式，保证达到标准开发的开发许可制度。这一制度的建立被认为是日本规划史上创世纪的事件，它对良好城市环境的创造做出了极大贡献；第三是管理控制建筑行为、建筑物的用途和结构安全的地域地区制度（区划制度）和建筑许可制度。现代城市规划立法在日本创立已有一个世纪。自银座街建设项目实施以来，日本就相继从欧美引进规划技术。因此，日本的规划立法及整个规划领域深深地受到国际交流的影响。1. 《City Planning in Japan》, Japan International Cooperation Agency and City Bureau, Ministry of Construction, Japan.2. 《Housing and Planning—Special Publication》.Compiled on the Occasion of the IFHP China International Congress 1989.3. 第21期区域开发规划国际培训班讲课资料, 联合国区域开发中心（UNCRD）.本文首发于《国外城市规划》（《国际城市规划》曾用名）1994年2期，pp35-41延伸阅读
日本城市史漫谈【连载】
日本国土利用规划概观