【编者按】去年是本刊创刊40周年，我们评选出了《国际城市规划》“最具影响力学术文献”共40篇。3月13日，本公众号发布了评选结果，并在之后将这些“老”文章整理出来，从3月26日开始分八次推送。在整理这些优秀文献的时候，小编发现，尽管时间已过去了40年，尽管在今天似乎出现了越来越多炫酷的新技术、新方法，但这些“老”文章里提出的“老”问题，直至今天似乎也没有很好的答案。这提示我们，“城市规划”关注的核心，始终应该是“人”。整理这些文献的过程，是一个回归初心的过程，希望您在阅读这些经典文献的时候，也有同感。
〔摘要〕采用问卷调查、专家访谈、地方调研和文献分析等方法，对我国西部地区《城乡规划法》实施情况进行了评估。研究发现，西部地区在《城乡规划法》的学习宣传、地方立法、行政体制调整和管理制度建设等方面已取得重要成就，但存在政府行政管理交叉、法律实施保障不足、部分条文存在争议和操作困难、地方立法混乱及社会法制意识薄弱等突出问题，制约法律的有效实施。研究认为，应尽快出台法律实施细则等相关配套法律法规和技规范，完善城乡规划法律法规体系；加强法律监督，维护法律的权威性；关注西部地区的特殊性，制定适合西部区情的城乡规划政策指引；继续加强法律宣传教育和学习培训，促使法律精神的社会内化。
法律只有在社会中被切实地贯彻实现，才是真正的法律、现实的法律。自2008年1月1日《城乡规划法》正式施行以来，已过去3年多的时间。作为城乡规划领域的基本法（或母法），《城乡规划法》的实施情况如何，是每一位城乡规划工作者都十分关心的话题。2009年11月至今，住房和城乡建设部委托复旦大学、中国城市科学研究会和中国城市规划设计研究院分别对我国东部、中部和西部地区的《城乡规划法》实施情况进行了评估。法律实施情况的评估不同于立法评估，其目的主要是在调查研究基础上，对《城乡规划法》实施工作进行回顾和总结，分析和评价法律实施3年来所取得的成绩及尚存在的问题，为进一步贯彻实施《城乡规划法》提供参考性建议。总之，评估是为了更好地实施，法律实施评估力求以如实反映法律实际运行的客观状况为主，法律本身的学性、立法技术及改进措施等不在本次评估工作的重点研究内容之列。围绕研究工作的目标，中国城市规划设计研究院课题组对西部地区的评估工作将调查研究作为基本的工作手段，主要采取了问卷调查、专家访谈、地方调研和文献分析等研究方法。问卷调查以定向发放纸质问卷为主、建立网络调查平台为辅，针对不同的调查对象，设计了“公众”、“规划管理人员”、“规划设计人员及专家学者”3套问卷，一方面向重庆、成都、西安、昆明、银川、新疆等地定向发放了纸质问卷，同时在中国城市规划行业信息网的支持下开展了网络调查，共计收回各类问卷374份，其中有效问卷362份（纸质和网络问卷分别为270份、92份）。地方调研和专家访谈针对西南和西北两个片区，重点走访了重庆、昆明、西安、银川等不同区域和不同发展水平的城市，专家访谈对象主要是长期在西部地区从事规划工作，或承担过西部地区规划项目、对西部地区规划建设情况比较熟悉，以及参与《城乡规划法》起草工作的有关专家学者，包括部派督察员、规划管理部门老领导，省（市）规划学会、协会、规划院、高校规划院校以及规划管理部门聘任的顾问律师等。文献分析重点将西部地区已经（或即将）颁布的地方城乡规划立法与《城乡规划法》进行了比较研究。同时，课题的研究对象虽然以西部地区为主，但视野并没有仅仅局限于西部地区，而是力求从全国和西部地区两个层面统筹研究。本项工作的一个重要难点是：应如何对一部法律的实施情况进行评估？《城乡规划法》几乎涉及城乡规划工作的各方面内容，评估的视角不同、标准不同，势必会得出不同的结论。应该讲，作为一种特殊的社会规范形式，法总是为实现一定的社会目的和任务而存在并发挥作用的。法的实施是实现立法者的目的、发挥法律作用的前提，也是实现法的价值的必由之路。因此，国家制定和颁布《城乡规划法》的要立法目标，正是本次评估工作需要重点关注和深入思考的内容。《城乡规划法》是在原《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》的基础上修订完成的。根据时任建设部部长汪光焘向全国人大常委会所作《关于〈中华人民共和国城乡规划法（草案）〉的说明》以及时任城乡规划司司长唐凯就认真贯彻《城乡规划法》答记者问的内容，《城乡规划法》的立法目标突出地体现在下述六个方面。1.1 从城市本位向城乡统筹转变，建立新的城乡规划体系与原《城市规划法》相比，《城乡规划法》最突出的变化体现在法律名称从“城市”到“城乡”的转变。一字之差，反映出规划理念的全新转变。针对以往建立在城乡二元结构上的规划管理制度已不适应现实需要的情况，《城乡规划法》的立法目标旨在改变就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，促进城乡统一规划、统一建设及协调发展。在指导思想方面，城乡统筹被明确写入制定和实施城乡规划的基本原则，并规定城市的建设和发展应当统筹兼顾周边农村的经济社会发展、村民生产与生活的需要。在规划内容上，城镇体系规划、乡规划和村庄规划，与城市规划和镇规划一起被统一纳入新的城乡规划体系。自《城乡规划法》施行以来，西部地区开展了大量的法律宣传和学习培训活动，城乡统筹的观念已逐渐深入人心（图1）。在地方立法方面，重庆市和陕西省分别将城乡总体规划、城乡一体化建设规划列入法定城乡规划体系，成都市提出各类规划区城乡覆盖并强化县域城乡总体规划工作，其他地区也结合地方实际，探索城乡统筹的新思路。在具体规划编制工作中，成都市按照“全域成都”规划理念，形成了涉及1个特大中心城市、14个中等城市、30个小城市、168个新市镇、数千个农村聚居点的城乡规划体系，并且区（市）县全部编制完成了县域总体规划，把城市规划、专项规划、村镇规划整合优化提高，形成统筹城乡的全域规划。在乡村规划方面，西部不少地区都在大力推进乡规划和村庄规划工作。以西安市为例，自《城乡规划法》施行以来，已编制完成全市所有50个建制镇的总体规划以及2833个行政村的村庄规划，乡规划的完成率也达到了58%。这些工作的开展，有力地推进了城乡规划与建设的统筹发展。
图1 调查问卷统计分析（公众问卷）
然而，在《城乡规划法》实施工作中贯彻城乡统筹指导思想还存在一些具体的困难。表现在：（1）规划区外城乡建设活动的规划管理存在盲点。《城乡规划法》沿用了以往的“规划区”制度设计，城乡规划管理的行政责任空间范畴基本被限定于规划区之内。但实际上，在城市的规划区之外往往还有很多建设项目，如气象站、配气站、危险品仓库以及独立工矿点等。规划管理盲点的存在不利于城乡统筹规划和管理。新疆自治区针对西部边境口岸和工矿农林牧场较多的情况，在地方立法中明确了城乡规划区以外居民聚集区域的规划管理要求，将28个边境口岸、485个国有农林牧渔场区等居民聚集区域纳入城乡规划管理，正反映出这方面的问题。（2）镇、乡和村庄规划编制工作是促进城乡统筹发展的重要抓手，但适应西部特点的乡村规划编制技术方法尚不成熟，甚至缺失。一方面，国家有关镇、乡、村规划的技术水平总体上较为薄弱；另一方面，我国西部地区山地环境特征突出，由于地形地貌、气候特点、历史条件及居民的生活习惯等多方面的原因，农村居民点数量多、规模小、布局分散，常规的规划思路难以适应西部地区的实际需要。据调研，西部不少地区近年来虽然编制完成了大量的乡村规划，但实际上多难以真正付诸实施。（3）镇、乡和村庄的规划管理力量十分薄弱。我国随着行政体制向基层的延伸，规划经费、技术力量、机构设置、人员编制等状况越来越薄弱。因此，西部地区由于社会经济发展水平较低，情况更为突出。在机构和人员方面，即使县级规划部门大多也只有极个别规划技术人员，乡镇政府经过机构改革后，已经没有城乡规划建设管理专职机构，更奢谈规划专业技术人员。在经费方面，随着“乡财县管”财政体制的推进，乡镇政府已经没有作为一级政府的独立财政能力。在规划执法方面，乡镇政府目前无专职持证执法人员，而县级规划部门和执法机构则抱怨“鞭长莫及”，因此，西部地区乡、村庄违法建设的查处几乎是空白。调研中了解到，由于经济发展落后，不少农村家庭的建房极为不易，即使其不符合城乡规划的某些要求，在实际工作中“碍于情面”，规划管理人员很难按照违法建筑予以查处。总之，城乡统筹目标的实现，需要有综合性的制度设计，需要责、权、利的辩证统一。就西部地区的发展现实而言，更离不开大量人力、物力和财力的投入。另外，《城乡规划法》确立了从城镇体系规划、城市规划、镇规划到乡规划和村庄规划的新的城乡规划体系，这一规划体系突出体现了一级政府、一级规划、一级事权的规划编制要求和城乡统筹的基本理念，这是我国城市规划体系的重要特色。但是，在实践中也存在着一些突出的问题。主要表现在：（1）在国家层面上尚缺少有关城乡规划与国民经济和社会发展规划及土地利用总体规划等相互关系的总体性制度设计，导致这些规划之间互不衔接甚至相互矛盾的现象时有发生。以西安市为例，2008年5月6日《国务院关于〈西安市城市总体规划〉的批复》（国函[2008]44号）与2009年6月国务院批准的《关中—天水经济区发展规划》，两者所确定的西安市主城区城市建设用地规模相差310k㎡。相关规划互不衔接，严重削弱了城乡规划的权威性和实效性。（2）我国的行政体制具有较强的包含或交叉特征，如在城市政府相应的城市规划区内，下面还有区级和乡镇级政府，根据一级政府、一级规划、一级事权的原则，它们都有相应的规划权；就许多特殊管理区域而言，如“自然保护区”、“风景名胜区”、“旅游度假区”、“历史文化保护区”等，其空间范围相互交叉的现象也十分常见，且多依据不同的法律法规编制了各不相同的规划。由于法律层面尚缺乏对各类相关规划之间相互关系的制度设计，实践中“各自为政”、“莫衷一是”的现象层出不穷。（3）就《城乡规划法》确立的城乡规划体系自身而言，城市总体规划与控制性详细规划的关系，分区规划、各类专项规划及城市设计等非法定规划的编制审批要求等，也需要更深入的制度设计。1.2 强调城乡规划的综合调控地位，维护城乡规划的权威性针对城市政府在城市建设中脱离实际、不顾环境资源承载能力和经济条件以及不遵守城乡规划擅自盲目建设的情况，《城乡规划法》的立法目标旨在强调城乡规划的综合调控作用和权威地位，通过城乡规划引领城乡建设科学有序发展。《城乡规划法》指出：“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”，这就从法律上明确了城乡规划的法定地位。同时，“先规划后建设”被明确写入制定和实施城乡规划的基本原则，规划编制、修改及审批的各项程序更加严格，监督检查和公众参与的工作力度显著提高。《城乡规划法》施行后，随着各项实施工作的开展，社会舆论对城乡规划促进城乡建设科学发展的认识日益增强，各级领导对城乡规划的重视程度普遍提高，西部不少地区投入了大量的人力、物力、财力来编制城乡规划。以规划力量相对薄弱、市规划管理局行政编制只有25人的银川市为例，不仅组织编制了《银川市城市总体规划（2008—2020）》，于2008年5月通过宁夏回族自治区政府审查后报国务院待批，还编制了《银川经济技术开发区空间战略发展规划》、《银川市供热规划》、《银川市环境卫生规划》、《银川市城市绿地系统规划》、《银川市商业网点规划》、《海宝塔文物保护规划》等30多个专项规划，对宁夏空港物流园、七子连湖等重点地区编制了控制性详细规划，并大力开展了许多以展示银川“回族之乡、塞上湖城、西夏古都”特色为宗旨的城市风貌和整治规划。各级政府及领导深刻认识到“规划也是生产力”的硬道理，开展城乡规划的自觉性和热情高涨。尽管各级政府和有关领导对城乡规划的重视程度日益提高，但从实施情况来看，城乡规划编制审批过程中的行政干预仍然很多，政府文件、领导指示等凌驾于城乡规划之上的现象时有发生，这也是问卷调查中反映最为突出的一个问题（图2）。另外，西部地区尤其是省会城市中省级机关、中央单位、军事单位等较多，强势群体违反城乡规划现象屡有发生。以昆明市为例，2009年4月28日，住房和城乡建设部驻昆明城乡规划督察员曾给云南省主要领导提交了一封“建议信”，反映部分省级部门和驻昆部队在项目建设中屡屡不服从城市规划管理的严重违规行为，如乱占乱建、未批先建、批小建大、批矮建高，以及擅自改变规划确定的用地性质和容积率指标等。2009年7月3日，云南省委、省政府办公厅联合发出《关于进一步支持昆明市加强城乡规划管理和生态文明建设工作的通知》，7月6日，召开了专门的动员大会，要求各单位一切建设活动必须严格遵守相关法律法规及昆明城市建设规划、建设和管理规定，违法违章建设项目将不予批准立项、不提供资金支持、不办理相应行政许可。现实是一面镜子，遵守城乡规划本应是个人和社会单位的一项基本义务，居然发展到要以省委、省政府办公厅的名义下发通知并召开动员大会来加强城乡规划管理，足见城乡规划的权威性所面临的巨大挑战。
图2 调查问卷统计分析（规划设计人员及专家问卷）
1.3 突出公共政策属性，加强城乡规划的公众参与和专家论证针对城乡规划制定和实施过程中缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与的情况，《城乡规划法》的立法目标旨在强化城乡规划的公共政策属性，把改善人居环境、维护公共利益、促进社会公平和改善民生等作为规划工作的重要目标，把城乡规划制定和实施全过程的公众和专家参与作为改进城乡规划工作方法的一个重要手段。因此，《城乡规划法》开篇提出“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法”。在内容上，要求重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护，优先安排基础设施和公共服务设施项目，统筹兼顾进城务工人员生活的需要等。在程序上，规定城乡规划报送审批前应将规划草案予以公告并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，城乡规划报送审批的材料中须附具专家和公众的意见采纳情况及理由，城乡规划实施过程中应组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，城乡规划监督检查情况和处理结果应当依法公开供公众查阅和监督等。在《城乡规划法》实施工作中，西部地区通过多种方式强化城乡规划的公共政策属性，健全各项规划管理制度，完善公众参与机制。例如，银川市规划管理局研究制订了《专家委员会议事规则》、《局务会制度》、《规划听证制度》、《规划公示制度》、《违法案件办理程序》、《在建工程跟踪监察制度》、《规划管理红黄牌制度》等20余项管理制度，明确了行政决策的机构及其责任。昆明市规划局先后出台了《昆明市规划局政务信息查询规定（试行）》、《昆明市规划局重大决策听证规定（试行）》、《昆明市规划局重点工作通报规定（试行）》和《昆明市规划局重要事项公示规定（试行）》等多项规定，在《昆明市城乡规划条例（草案）》立法过程中，征集到300多条公众意见，这些意见为地方城乡规划立法的科学化和民主化提供了重要的参考资料。然而，该方面的工作也存在着局限性的一面：（1）科学编制城乡规划的理念有待进一步落实，各类规划编制中“大发展”仍是主旋律，有关资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等指导思想的落实，仍然受到地方政府追求经济利益指导思想的显著制约。特别是地方政府作为委托规划编制任务的“甲方”，掌控着规划编制经费的实际支付权，规划编制人员在面对地方政府的一些“非分”要求时，很难独善其身地坚持科学原则。（2）城乡规划公众参与制度仍不完善，公众参与的具体内容和方式等有待规范，多数情况下公众参与“流于形式”，实效性有待提高。特别是规划审查过程和审查结果较难体现出公众的反馈意见，加之城乡规划较强的专业性所造成的公众参与“技术壁垒”，直接影响到公众参与的积极性和实效。（3）《城乡规划法》虽然强调了专家在城乡规划编制审批过程中的重要作用，但由于缺乏专家审查细则等多种原因，在实际工作中专家审查的内容、深度和标准难以把握，造成对同一性质的问题，不同的审查专家有不同的审查意见，不同审查阶段又有不同的审查意见，随意性较大。另外，专家“形形色色”，一些领导越来越像专家，一些专家则越来越像领导，作为规划编制的组织者，城市政府及规划管理部门往往对专家进行“按需选择”。通过强化专家角色以保障城乡规划科学性的作用实际非常有限。针对城市政府及规划管理部门擅自修改城乡规划及“权力寻租”等现象，《城乡规划法》立法目标旨在通过较为严格的程序性设定，削减行政当事人的自由裁量权，为规划管理和规划决策的客观、公正和民主提供制度保证。与原《城市规划法》相比，《城乡规划法》在各项行政程序的设定方面有显著的改进，尤其在规划修改方面，《城乡规划法》将原《城市规划法》中仅有的一条规定，拓展为“城乡规划的修改”整个章节，不仅严格规定了城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划修改的具体情形和程序，控制性详细规划、乡规划、村庄规划及近期建设规划修改的基本程序，还提出了城乡规划的实施评估制度，并明确了依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的补偿原则。规划程序主要针对城乡规划管理工作。3年多来，西部地区各级城乡规划部门按照《城乡规划法》的各项要求，调整和完善各项管理制度，城乡规划管理的依法行政水平有了显著提高。在地方立法方面，重庆市、陕西省、甘肃省等在城乡规划立法中明确了控制性详细规划的强制性内容，甘肃省、昆明市在城乡规划立法中对控制性详细规划修改的条件进行了细化，重庆市还明确了控制性详细规划实施评估的要求。在管理制度方面，银川市制订了《行政处罚自由裁量权实施办法》和《银川市建设项目增加容积率补缴土地出让金的暂行规定》等有关规定，一方面限制了规划管理部门的自由裁量权，另一方面增加了对控制性详细规划实施中的调整进行管理（特别是增加容积率）的经济调控手段，取得了一定的积极效果。在《城乡规划法》实施过程中，值得关注的问题是：（1）城市总体规划审批周期过长。如成都市自2003年启动《成都市城市总体规划（2004—2020年）》编制工作，2004年完成规划成果后至今未获批复。城市总体规划的审批周期一般要2~4年，个别达8年之久，远远超过了《城市总体规划审查工作规则》关于总规审批时限的要求（规划审查报批工作周期一般不超过3个月）【国务院批转《城市总体规划审查工作规则》（1998.8）】。即使一些通过审批的城市总体规划，其修编工作也越来越频繁，以重庆、西安为例，两市的总体规划分别于2007年9月和2008年5月刚刚获国务院批复，但2009年已开始战略规划编制工作，其目的实际是为城市总体规划修编做前期准备。城市总体规划的编制工作越来越被“程序”所困，从而导致下位的控制性详细规划以及镇、乡、村庄规划等缺乏法定规划成果的指导，城乡规划编制工作中存在盲目性和随意性，城乡规划成果指导城乡建设发展的权威性不足，城乡规划管理工作中存在不规范问题，城乡规划监督检查和违法查处工作中存在法律依据不充分问题。（2）控制性详细规划修改的前置条件不够明确，审批程序缺乏分类指导。《城乡规划法》施行后，控制性详细规划成为规划管理及行政许可的直接依据，其法律地位得到很大强化，但《城乡规划法》有关控制性详细规划修改的规定较为笼统。在实际工作中，控制性详细规划的修改有各种各样的情形：如国有企业破产土地处置、房地产开发项目对利润最大化的追求、轻轨线路和市政设施等重大项目建设引发规划条件改变、公益项目建设需要、地方政府和土地储备机构以“官方名义”提出申请，以及因地形图原因造成有关参数不准确、缺失或有笔误，原规划因信息收集不全面、用地地界不准确、与土地使用证或红拨图不吻合等原因，需要进行所谓“技术性调整”。这些不同的修改情形在规划管理中难以按照《城乡规划法》中较为原则的单一规定来具体执行。另外，控制性详细规划的修改已呈现出常态化特征（图3），过于繁琐的程序性要求（如仅公告时间就不得少于30日）在某种程度上制约着规划行政审批效率的提高。（3）有关规划修改的行政赔偿规定，尚停留于制度层面，实际兑现的案例几乎没有。图3 调查问卷统计分析（规划设计人员及专家问卷，规划管理人员问卷）原《城市规划法》是在我国土地有偿使用制度改革刚刚起步【1986年6月25日，六届全国人大常委会通过《土地管理法》；1988年4月，七届人大一次会议通过《宪法修正案》，首次明确”土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1990年5月19日，国务院颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确了土地使用权出让、转让、出租、抵押等基本制度；1992年12月4日，建设部颁发了《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》】且很不完善的情况下颁布实施的。经过20年的土地制度改革与发展，我国城乡规划行政管理的制度环境已发生了巨大的变化。在这样的背景下，《城乡规划法》的另一项立法目标是建立完善的针对土地有偿使用制度和投资体制改革的建设用地规划管理制度，规定各项城乡规划行政许可的要求。在具体内容方面，《城乡规划法》将选址意见书的申请核发仅限于按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，实际简化了其他建设项目的规划许可程序；针对城乡统筹的需要，设计了新的“乡村建设规划许可证”制度；等等。《城乡规划法》施行后，西部各级规划部门按照《城乡规划法》的有关规定，调整和规范了相应的规划许可制度及程序。比如银川市规划管理局，大力实施了扁平化改革，对机关各项工作和职能进行优化，将原来的9个科室精减为4大处室，对相关行政审批环节进行合并和压缩。通过调整，行政审批程序由原来的20个环节减少为15个环节，整个项目全程办件时间由原来63个工作日缩短为49个工作日，行政审批更加快捷和高效，受到了社会好评。课题组在调研中了解到，《城乡规划法》在实施中有关规划许可方面存在的问题主要是：（1）城乡结合部和“城中村”的规划许可制度尚不明晰。一些城乡结合部用地在空间地域上属于城市规划区范围，但用地性质却属于农村集体用地。实施规划许可管理时，从城市规划区的角度理解应该办理城镇建设工程规划许可证，但从农村集体用地的角度理解则应办理乡村建设规划许可证，规划许可方式存在争议，由此引发“小产权房”等无序建设问题。这一问题从根本上讲，反映出国家土地管理制度与城乡规划体制仍存在不协调的问题。（2）乡村建设规划许可证的具体性质、内容及管理制度还不明确。譬如，它是用地规划许可证还是工程规划许可证？如果是用地规划许可证，工程阶段的规划管理内容怎么落实？如果是工程规划许可证，很多乡村建设根本不做设计，规划部门如何进行审核？等等。由于缺乏操作性法律规定，加之该项规划许可需要建设方主动提出申请，而西部很多乡村地区的建设者的法制意识十分薄弱，大多不会主动申请，导致乡村建设规划许可证的规划管理工作实际无法开展起来。以西安市为例，即使经济较为发达、规划管理力量较强的户县，《城乡规划法》施行3年来，也从未发出过1份乡村建设规划许可证。（3）针对现代农业等新型“业态”的规划管理制度缺失。近年来乡村建设发展过程中的新型业态越来越多，如现代农业生产活动，虽然主要是在农用地上进行，但不可避免地要有一些“建设活动”，包括农产品加工物流、博览展销、“农家乐”休闲旅游等。对此类建设活动，尚缺乏明确的规划管理规定，在实际工作中较多按照临时建设进行规划管理。但许多这样的建设并没有获得“临时用地”审批，即使获得了审批也难以遵循临时建设须在批准的使用期限（多为2年）内自行拆除的要求，规划管理并不规范。与原《城市规划法》相比，《城乡规划法》另一显著变化在于新增加了“监督检查”独立章节，完善了人大监督、公众监督及城乡规划的层级监督等基本制度，同时针对各级人民政府、城乡规划主管部门、政府相关部门、规划编制单位及建设单位可能出现的种种城乡规划违法违纪行为，在“法律责任”章节详细规定了相应的处分和处罚措施，且明确“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。旨在维护城乡规划的严肃性和权威性，明确人大、公众等的监督地位并促使其发挥监督作用，制约政府的公权力，促进政府职能转变。《城乡规划法》施行后，西部各地区采取各种措施，改变以往偏重于技术管理的方式，突出城乡规划公共服务职能，规范规划管理行政行为。成都市将规划执法监督局与城乡规划督察专员办公室合署办公，整合市级城乡规划监督资源，构建了市、区（市）县、街道办事处（乡镇）、村（社区）四级规划监督网络，实现了城乡规划监督全覆盖。此外，还加强了城乡规划工作督查考评，将区（市）县党委、政府和市级有关部门执行城乡规划的情况纳入全市重大决策目标实施考评，并通过设置违法建设整治告示牌，公布各级监督部门举报电话，广泛调动社会力量参与规划监督工作。重庆市于2008年10月在国内率先颁布和施行《重庆市城乡规划违法违纪行为处分规定》（渝府令[2008]219号），四川省于2009年2月3日通过《四川省城乡规划违法违纪行为行政处分规定》（四川省人民政府令第230号，自2009年4月1日起施行），两地通过建立城乡规划责任追究制度，促进《城乡规划法》的贯彻实施。在监督检查和法律责任追究方面，《城乡规划法》在实施过程中存在的问题主要是：（1）城乡规划涉及面广，违法行为的形态多种多样，规划部门查处违法建设的权限和责任不十分清晰。《城乡规划法》赋予规划部门对违法“建设活动”进行查处的权力和责任，但实践中对建设活动概念的理解存在各执一词的情况，且政府部门职能交叉，发改委、土地、环保、规划、建设等各主管部门都依据不同的法律法规享有一定的管理职能及违法查处责任，加之诸多建设活动具有长期持续的特点，规划执法责任不清晰，必然影响到城乡规划实施管理的实际效果。（2）对违法建设查处的具体规定操作性不强，查处力度偏弱，难以达到应有效果。这突出体现在《城乡规划法》第六十四条的规定中，如“尚可（或无法）采取改正措施”、“不能拆除”、“对规划实施的影响”、“违法收入”等难以实际界定，对“建设工程造价”缺乏明确的认定标准。违法建设的查处力度看似很重，实则很轻【就建设工程造价而言，具体针对整个项目，涉及违法建设的整栋楼，还是违法超建的那部分？标准不同，罚金差别很大。如果是整个项目，罚金过重，难以实际执行；如果是整栋楼，那么违法超建量并不影响罚金的多少，难以体现“建多罚多”的原则；如果是违法超建部分，百分之十的罚金较违法收益而言显然很低，怎能达到处罚效果？在实际工作中，已出现不少建设单位自愿缴纳罚款进行违法超建的情况】，很多情况下甚至无异于“鼓励违法建设”，难以实现立法的目的。（3）社会舆论中存在着将“拆违”与“拆迁”相混淆的倾向，不利于规划执法工作的开展，一些即使是典型的违法建设往往也难以强制拆除。（4）人大、公众等对城乡规划的监督作用实际上仍较为有限，对各级人民政府及有关部门违法违纪行为的行政处分和责任追究尚难以切实执行，等等。2.1 对西部地区《城乡规划法》实施情况的总体认识以上对西部地区《城乡规划法》实施情况作了概要性评述。粗看起来似乎问题不少，然而作为一部刚刚施行3年的“新法”，《城乡规划法》在贯彻实施中存在一些问题也是十分正常的。而且，这些问题大多并非《城乡规划法》自身的问题，而是相关配套法规及技术标准的建设问题，以及不同地区如何结合当地特殊情况贯彻实施好《城乡规划法》的问题。《城乡规划法》颁布之初，有学者曾将其与同时期出台的《道路交通安全法》、《物权法》、《劳动合同法》等相比较，欣喜于《城乡规划法》并没像其他法律那样引发社会争议，而是几乎得到各方面一致的赞誉并被寄予厚望。今日反思，从理想到现实，《城乡规划法》立法目标的实现还需要很多后续努力。必须承认，作为一种调整社会关系的制度工具，立法不可能只考虑眼前的现实操作问题，还应着眼于更长远的制度建设，一定的前瞻性是必要的。就《城乡规划法》的立法精神而言，如城乡统筹、转变政府职能等，其价值取向显然是与中国当前的社会发展趋势相一致的。《城乡规划法》实施中存在的诸多问题，不妨看作是中国城乡规划改革发展进程中必须跨越的某些障碍。障碍是客观存在的，但它无法阻挡社会发展的基本方向。不止如此，以上有关《城乡规划法》实施情况的评估，对象是我国的西部地区。西部12省（自治区、直辖市）的国土面积约占全国的近3/4，但该地区山地、高原地貌特征突出，气候条件复杂，沙漠化现象严重，人居环境条件恶劣。据统计，2007年底西部地区的总人口为3.63亿，占全国的1/ 略高；人均国内生产总值13212元，与全国平均水平（18934元）有相当的差距，这还未考虑到显著的区域差异和城乡差异等因素的影响。由于社会经济发展水平偏低，城乡规划财力、人力、物力的投入必然有限，城乡规划的制度建设、科学技术发展相对落后，市民的城乡规划意识不强。加之地形环境复杂、城市特色鲜明、民族和历史文化保护压力大等，城乡规划编制及实施管理具有特殊的复杂性和困难性。因此，与中、东部地区相比，西部地区贯彻实施《城乡规划法》的起点、基础和外在环境等都有显著的差异性，这是评价西部地区《城乡规划法》实施情况的十分重要的认识前提。从问卷调查的情况来看，大家对西部地区《城乡规划法》实施情况的评价成绩还是相当高的（图4）。综合各方面的分析与评价，我们认为，西部地区贯彻实施《城乡规划法》已取得突出成效。同时，这些成绩又是在社会经济发展水平较低、原有城乡规划法制基础较薄弱的情况下所取得的，十分难能可贵。不仅如此，西部各地区还结合自身的实际，在法律实施过程中努力开展创新实践与改革探索，积累了宝贵的经验。事实表明，国家颁布《城乡规划法》的实际效果是十分显著的。今后，国家应进一步加大《城乡规划法》的贯彻实施力度，使其成为推动我国城乡科学发展的重要制度力量。法是社会的组成部分，不可能脱离社会而存在。影响《城乡规划法》实施的因素，有体制、环境、个人及法律本身等多个方面。进一步贯彻实施《城乡规划法》，需要采取一系列的应对措施。3.1 尽快出台《城乡规划法》相关配套法律法规和技术规范在现代社会，任何法律都不是孤立存在的，总是通过各种不同形式和内容的法律、法规及规范性文件等，共同构成一个分工协作、有机联系的法律体系。相关配套法规和技术规范的建设，对于保障《城乡规划法》的贯彻实施具有重要意义。《城乡规划法》正式施行以来的3 年多时间内，《城乡规划法》实施细则（或立法解释）、城乡规划编制办法（修订）等一系列配套法律法规和技术规范的建设均较为缓慢，迄今不能出台，实际造成《城乡规划法》“孤掌难鸣”的局面。当前迫切需要组织开展《城乡规划法》贯彻实施工作的经验交流，集多方智慧之大成，尽快出台相关配套法规和技术规范，通过城乡规划法律法规体系的健全和完善，形成合力，推动《城乡规划法》的深入贯彻实施。法律是由国家强制力保障实施的，法的实效特别依赖于国家的权威性。法律的权威就是国家的权威，而法律没有权威性，实际上是国家的宏观调控能力下降的反映。就现代国家法的实施而言，法律监督是一种重要的促进机制，包括对国家机关（包括立法机关、行政机关、司法机关）制定的各种规范性或非规范性法律文件的合法性，以及国家机关的立法、执法和司法活动的合法性进行监察和督促。就城乡规划立法活动而言，针对《城乡规划法》实施中存在的一些问题或争议，地方立法时或多或少已有这样那样的细化措施，这些措施有的具有创新意义，有的则与《城乡规划法》的立法宗旨存有争议甚至冲突。譬如，《城乡规划法》确立了控制性详细规划作为规划管理和规划许可最核心的直接依据，但在一些地方城乡规划立法中，则明确提出某些修建性详细规划可作为规划管理和规划许可的直接依据，明显有悖于《城乡规划法》所确定的统一法律准则。其他类似情形还有不少，值得警惕。地方城乡规划立法中存在的此类问题，必然造成贯彻实施《城乡规划法》的障碍，因此对地方立法活动等实行法律监督势在必行。《城乡规划法》是由全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办及住房和城乡建设部共同起草，并最终由第十届全国人大常委会第三十次会议审议通过的，全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办及住房和城乡建设部应当是《城乡规划法》法律监督的主体。3.3 关注西部地区的特殊性，制定适合西部区情的城乡规划政策指引鉴于我国十分显著的区域差异，东、中、西等不同地区贯彻实施《城乡规划法》的自然条件、经济基础、社会氛围及体制保障等存在巨大差异。在《城乡规划法》作为统一规范的前提下，国家应从政策导向的角度，制定适合不同地区特点的城乡规划政策指引，作为《城乡规划法》的重要补充。针对西部地区的具体情况，建议：（1）以“城乡规划改革试点”等方式，授权西部地区的某些城市开展城乡规划创新改革的探索和试验，待经验成熟时向全国推广。（2）在城乡规划法律法规体系建设工作中，积极引导西部地区制定适合自身特点的地方配套法规和标准规范，作为《城乡规划法》的重要补充。譬如重庆的山地城市特点突出，国家应鼓励重庆深入研究山地城市规划的编制方法、规划标准及技术规范。（3）建立中、东部地区及西部的部分发达地区对口支援西部欠发达地区城乡规划工作的长效机制。近年来，中国城市规划设计研究院承担了大量的西部地区规划项目，其中很多属于援藏、援疆、援青等“扶贫”性质，对于经济欠发达地区的城乡规划和建设，起到了积极的促进作用。但仅仅依一个规划编制单位，能力十分有限，因此，必须着眼于更广泛、更长效的援助机制建设，方能取得理想效果。当然，对口支援工作不能仅局限于承担规划编制任务这一个方面，更需要从人才、技术、管理、咨询服务等多个方面入手。通过对欠发达地区城乡规划工作的扶持，促进我国城乡建设和城镇化的整体健康和协调发展。3.4 继续加强《城乡规划法》的宣传教育和学习培训法只有被接受，才能被遵守。《城乡规划法》的贯彻实施，不只是简单的法律文本普及阅读及法律规则的执行过程，而是一种现代法律思想的社会化过程，是涉及各方面关系和多方面利益的深层的社会制度重构过程。《城乡规划法》的实践效果，在根本上取决于法律精神的社会内化程度。因此，有必要持续不断地加强对各级政府部门的领导和管理人员、市民群众和城乡规划工作者的宣传教育和学习培训，促使遵守和实施《城乡规划法》成为全社会的自觉行动。作者：王凯，博士，中国城市规划设计研究院副院长，教授级高级城市规划师
李浩，博士，清华大学与中国城市规划设计研究院联合培养博士后，高级城市规划师，注册城市规划师。jianzu50@163.com
徐泽，硕士，中国城市规划设计研究院主任规划师，高级城市规划师
马嵩，硕士，中国城市规划设计研究院城市规划师
本文首发于《国际城市规划》2011年5期，pp90-97