期刊精粹 | 沿海城市洪涝高风险区土地利用管控——纽约市的经验与启示【抢先版】

为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《沿海城市洪涝高风险区土地利用管控——纽约市的经验与启示》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。

近年来，随着我国沿海地区台风侵扰和特大暴雨的不断加剧，“重工程防御与排放、轻自然调蓄与适应”的观念有待转变，沿海城市土地利用的承洪能力亟待提升。纽约市作为典型的沿海低地高密度城市，其洪涝高风险区域约占全市土地面积的15%，包括全市4.9%的人口和5.2%的建筑（图1），与我国沿海城市情况相似，同样面临着协调开发利用和防洪减灾的艰巨任务。因此，研究纽约市洪涝高风险区用地管控政策、规划技术和实践经验，对于我国沿海城市洪涝风险防控和土地利用管控机制的融合与优化具有参考价值。

图1  纽约市现状洪泛区

资料来源：Zoning for Coastal Flood Resiliency

自1960年代开始，美国联邦减灾法案（Disaster Mitigation Act）和国家洪水保险法案（National Flood Insurance Act）致力于改革与整合，跳出了20世纪初工程导向的灾害预防与灾后恢复体系，逐渐将风险理念融入洪泛区政策法规框架（图2）。经过三个阶段的演进，纽约市形成了兼具规定性和激励性、强调地方政府赋权和跨部门合作的管理机制，构建了规划、管控、响应一体的过程性框架，以实现战略规划、空间规划、减灾规划战略的统筹指引，支撑洪泛区的协同决策和日常管理。

图2  洪泛区政策发展历程

资料来源：作者自绘

在此过程中，规划技术发展与政策需求相适应，呈现了从微观到宏观、从近期灾害到远期风险、从单一管控到预先留白的不断丰富。在风险区划技术上，纽约市着重分析了风暴潮、海浪运动、极端暴雨、海平面上升等主要洪涝灾害影响，通过搭建2015年初步洪水保险费率地图（PFIRM: Preliminary Flood Hazard Maps）（图3），实现了长时序的洪涝风险定量评估、空间制图和动态预测，洪涝高风险区划定的科学性和合理性得到了极大提升；在洪泛区管控工具上，纽约市实现了建成环境管控、灾害风险应对、社会经济支持、自然环境保护等工具的功能耦合，推出了财产收购和土地征用项目（Buyout and Acquisition Programs）、洪涝韧性区划方案（Zoning for CoastalResilience）等多导向整合的管控工具。

图3  2015年洪涝风险分区

资料来源：https://www.arcgis.com/apps/webappviewer/index.html?id=1c37d271fba14163bbb520517153d6d5

然而，纽约市社会经济条件空间分异显著、自然环境本底质量差异极大（图4-1,图4-2），难以通过单一、普适的路径落地洪涝高风险区的用地策略，在此背景下，适应社区现实情况的差异化、适应性管控实践尤为关键。

图4-1  史丹顿岛具有丰富的自然资源

资料来源：https://www1.nyc.gov/site/planning/plans/si-distriict-text-amendment/si-distriict-text-amendment-overview.page

图4-2  曼哈顿下城经济极其发达

资料来源：https://stormrecovery.ny.gov/sites/default/files/crp/community/documents/lower_manhattan_nyrcr_plan_57mb.pdf

本研究以史丹顿岛东岸社区（East Shore, Staten Island）和曼哈顿东村-两桥社区（East Village-Two Bridge, Manhattan）（图5）为例，分析得出，在纽约市城市规划局（DCP: Department of City Planning）、环境管理局（DEP: Department of Environment Protection）、公园与游憩局（Department of Park and Recreation）等部门的共同实践下，史丹顿岛东岸社区强调洪涝调蓄功能优化和自然水文环境恢复目标，通过东岸特别洪涝风险区（East Shore Special Coastal Risk District）方案和“蓝带”项目（Blue Belt Program）（图6），提出了增强开放空间连通性、提升土地混合利用、保护生态敏感区等再区划（Re-zoning）建议；曼哈顿岛东村—下东城—两桥社区偏重物质财产保护和防洪减灾改造，启动了“社会基础设施”——东部沿海韧性防洪项目（East Side Coastal Resiliency）（图7）、建筑防洪提质改造项目（Flood-Resilient Retrofitting）等，以巩固高密度建成环境的灾害韧性。

图5  研究区区位

资料来源：https://www1.nyc.gov/site/planning/plans/resilient-neighborhoods/east-village-lower-east-side-two-bridges.page 

图6  “蓝带”洪涝调蓄流程

资料来源：https://www1.nyc.gov/site/dep/water/the-bluebelt-program.page 

图7  曼哈顿东部沿海韧性防洪项目概念生成

资料来源：https://www.nycgovparks.org/planning-and-building/planning/neighborhood-development/east-side-coastal-resiliency

相比纽约市社会经济平稳发展、城市治理精细化和微观化的管控基础，我国沿海城市建设用地扩张速度快、土地开发强度大，社会经济发展与洪涝管理的矛盾更为凸显。随着空间规划体系趋于健全，灾害风险观念逐步深化，我国更有机遇以土地利用管控作为整合空间规划和洪涝风险管理的纽带，从区域、市域、跨市域，乃至流域尺度对高风险区土地利用进行决策层面的长远部署。

据此，本研究基于纽约市政策和规划协同体系、区划技术标准创新、管控工具整合与差异化社区实践等可行经验，结合我国沿海城市现实需求，在洪涝高风险区的协同性、前瞻性和适应性发展导向下，提出以下几方面建议：

（1）借鉴纽约市规划体系对气候变化、灾害风险等理论的应用，巩固市县国土空间规划的前瞻应灾能力；

（2）推进总体规划与减灾专项规划、详细规划的融合，构建洪涝高风险区预留用地承灾机制；

（3）参考纽约市规划协同和部门合作经验，完善多规划、多主体的管控框架，以期启发我国沿海城市韧性发展决策。

作者：周可婧，硕士，湖南大学建筑学院城乡规划系。[e-mail]

焦胜（通信作者），博士，湖南大学建筑学院城乡规划系，教授，博导。[e-mail]

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编辑、排版：张祎娴

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