全球汇 | 如何把人民健康置于规划之核心（三 · 终）
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8 健康评价、分析与数据工具
健康影响评价指的是对政策、规划和项目的健康影响以及这些影响在人群中的分布情况加以评价的方法，通过定性、定量和参与式技术实施。健康影响评价可帮助决策者选择不同方案，并加以改善提升，以预防疾病、伤害并主动提升人民健康。无论选择何种技术，在过程之中邀请多种类型的利益相关方参与，并尽最大可能获取定性和定量的证据，以提升地方和人群的福祉，就能够带来价值。本地社区的参与，可为决策者提供通常难以获得的数据和信息，这些信息根植于本地环境的现实，是在丰富的经验中提取的。
健康影响评价与可持续性影响评价相互补充。可以在所有尺度上开展上述两种评价，从提议的区域战略或基础设施战略，到总体规划或方案布局，到细部图纸的评价皆可纳入。健康影响评价可为所有阶段的规划和政策过程带来价值。
空间规划中有一些应对复杂性的有用技术，用于识别因环境中存在众多相互联系而造成的特定干预措施可能在日常生活的多个方面所产生的影响。公共卫生目标也善于识别并应对个人和社区所面对的累积风险，既包括职业风险，也包括家庭和社区层面的风险。这些方法可用于开展详细的暴露风险估计，以评价特定区域中的疾病负担，且已经用于为规划和决策过程提供支持。目前已有若干在线分析决策支持工具，可供开展定量评价[3]。该领域发展快速，有更多、更新的工具持续涌现。
空间流行病学正在开展疾病风险或发病率的空间变化相关研究。健康风险和健康不平等模式具有时空特征。空间流行病学则把流行病学、统计学和地理信息科学的方法加以结合。规划师和公共卫生从业者都会借助地理信息系统开展空间分析。通过对物理属性的分析把健康数据分层，涌现出一些崭新的技术，可帮助研究者更深入地理解人是如何暴露于健康风险的，从而探索借助政策和物质空间规划对其加以缓解。
此外，目前兴起的城市大数据工具，可为所有行动者和决策者，包括市民、公共部门工作者、研究者和公司提供城市多个关键领域的比较数据[4]。公共卫生领域的数据通常也包括在内。其中可能包括实时信息、时间序列数据和交互式地图。这些数据可用于与其他城市进行比较，也可供辅助诊断、分析和监测，从而支持循证决策。在构建和解析指标的时候，使用者应仔细留意，因为高度汇总的数据可能会把健康不平等掩盖。
9 城市发展之核心
正如前文所述，城市和国土规划无比重要，可促成城市和地区居民的健康与福祉。与此同时，健康也会受到卫生领域之外的其他多种因素影响。
把人民健康和星球健康置于规划之核心，以此作为催化剂，推动全球规划体系的提升。那么，健康又会对规划带来何种影响？
把新的专业技术人员纳入城市和国土规划过程中； 提供崭新的人群层级的工具，以评价规划和设计方案给健康风险带来的影响； 为决策提供丰富的证据基础和经验技能； 通过培训和监测，在专业人员和社区中开展健康素养能力建设。
帮助城市规划的利益相关方； 理解公共卫生部门如何为规划做出贡献； 理解规划如何为健康福祉提供支持； 更好地理解当前健康需求、当地具体状况以及如何制定稳健的解决方案。
把规划目标定位于人民健康和健康公平的达成，对规划体系加以改善； 制订更为有效的规划，从而更好地实现人群健康和福祉的多项目标； 通过规划干预，促进多种可持续发展目标的实现； 规划与公共卫生合作，产生一系列联合工具、方法、关系和理解。
所谓“健康素养”，可改变规划专业人员所接受的正规教育，让他们充分认识到其工作对于人民和星球健康所产生的影响，进而引领规划体系产生重大且持久的变革，把人民健康放置于规划体系的过程、主题和产出之核心。
那么，规划是改善人民健康的灵丹妙药吗？即便城市和国土规划不能解决所有健康问题，也无疑是改善健康的重要手段，同时也是实现新城市议程以及可持续发展目标中与城市健康相关的诸多目标的重要手段。应以城市和国土规划国际准则（IG-UTP）为框架，促成公共卫生与规划部门的融合与合作，从而实现多种效益。
对于所有国家和城市而言，健康都是一项迫切的全球发展议程。城市发展对于健康和福祉而言至关重要，城市和国土规划的目标正是为更为健康的生活营造环境。这项议程召唤着多种社群的合作，不同层级的政府、政策制定者、建成环境专业人员和公共健康专业人员都要投身其中。在执业人员和学界之外，更为重要的是公民社会的参与。加入更为广阔的公共卫生社群之中，每个人都应引以为豪。
10 以人民健康为中心的国际范例
公共卫生专业人员参与城市和国土规划的范例有待挖掘呈现。目前本文作者接触和引介的致力于实现人民健康的城市行动范例（不仅限于城市规划领域）列出如下，以供抛砖引玉。
10.1 伦敦的“步行行动计划”
为了健康的街道和健康的人民，伦敦提出“步行行动计划” （图2）。
图2 伦敦市《步行行动计划》文本封面
2018年3月，新版伦敦交通发展战略正式出台。该战略体现出对步行和自行车前所未有的重视。其出发点在于充分认识步行的益处。
（1）从健康角度来看，步行是伦敦居民开展体育运动改善健康状况最为便捷的方式。如果每位伦敦居民每天步行20分钟，就能减少16亿英镑NHS（英国公立医疗系统）治疗费用；能在每6起过早死亡中减少1起；或避免10%的中风和心脏病发病率。
（2）从环境角度来看，步行不会产生碳排放，有利于改善伦敦环境。如果伦敦的每个年轻人每天步行1英里往返学校而非驾车，则每人每年能减少57公斤二氧化碳排放。
（3）就社区角度来看，更多人选择步行，能够增加人与人的互动，提升本地社区活力，增强社会凝聚力和福祉。
（4）从良好增长角度来看，步行对于支持伦敦快速人口增长而言极为重要。就效率而言，步行是最为节省空间的交通方式，能够让我们的街道得到最好的利用，并可破解交通拥堵。
（5）从经济角度来看，步行为街道带来生机与活力，促进本地经济繁荣。
可以说，步行、自行车和高效便捷的公共交通可能成为破解伦敦交通问题，提升人民健康，乃至实现公平、宜居和繁荣等多重城市目标的重要途径[5]。
战略实施采用的工具主要是健康街道方法（The Healthy Streets Approach，表5）。
此外，值得一提的是，全球诸多大城市纷纷开始采取措施，消除道路和交通相关的伤亡事故，致力于达成“零伤亡愿景”，伦敦也走在前列。伦敦市长的交通发展战略的目标包括在2041年之前完全消除伦敦交通网络中出现的死亡和严重伤害事故。
10.2 巴塞罗那的“超级街区”
通过开展“超级街区”项目，巴塞罗那重新设计城市街道，以限制交通，并为市民提供更多的绿地与游憩空间（图3）。这一崭新项目，把传统街区转变成为一簇簇“超级街区”，只有外围街道允许汽车通行，而内部街道则属于步行者与自行车骑行者。目前巴塞罗那在四个试点住区创建了超级街区。在环境效应方面，此项目可增加城市绿地，缓解热岛效应，并改善空气质量；在社会效应方面，崭新的无车公共空间，鼓励儿童和老年人使用，并为社会互动、体育运动和文化活动创造机会；在经济效应方面，超级街区项目可改善城市生活品质，让巴塞罗那成为对商业及其员工更具吸引力的目的地；在健康效应方面，本项目可降低城市噪声污染水平，同时使得人均绿地面积增加1㎡[6]。
图3 巴塞罗那的“超级街区”（由上到下分别是概念示意和实施效果）
10.3 纽约实施可持续发展议程，保护公共住房
纽约市房屋局服务40万居民，为人们提供便利设施，促进社区融合。但是，部分居民易受到气候变化的影响，其中有5.4万人居住于100年一遇洪水的影响区之内。2016年，纽约市房屋局《下一代可持续发展议程》（Next Generation NYCHA Sustainability Agenda，图4）制定完成，作为10年路线图，引导纽约建设可承受气候变化影响的健康舒适住家。
图4 纽约市《下一代可持续发展议程》封面
计划中列明了17条策略，可供在2025年把纽约市房屋局的碳足迹降低30%，增强韧性，并保障居民健康，包括改进供暖和热水供应效率、为新建筑制定标准并对原有建筑进行改善提升、大规模使用清洁能源，和为居民提供经济机会。特别值得一提的是，在健康效应方面，修补屋顶，修理漏水管道，对通风系统进行现代化改造，从而改善居民呼吸系统健康[7]。
10.4 芝加哥“成长空间项目”
成长空间项目（Space to Grow）启动于2013年，把寻常沥青铺设的学校场地转变为具有防洪功效的操场，作为教育设施兼社区空间使用，增进社会凝聚力（图5）。
图5 芝加哥“成长空间项目”
此项目针对面临洪灾风险以及社会经济挑战的低收入区域开展。设计重点在于捕获雨水，该城当前的基础设施无法应对气候变化导致的新降雨模式。通过对操场进行重新设计，降低学校周边社区的洪灾风险，每一个操场都被设计为可对24小时的100年一遇的暴雨进行管理。与此同时，户外教室、蔬菜园和体育设施有助推行环境教育、鼓励社区参与以及体育活动。在学校非教学时间，允许家庭和社区使用这些空间，从而使得这些崭新空间得以充分利用。在环境效应方面，预计因洪水和地面沉降所导致的损失将会降低；在社会效应方面，此项目所服务的90%学生来自低收入家庭，成长空间项目通过提供新聚会地点增强社会联系，并提高社区凝聚力；在经济效应方面，因为成长空间项目的实施，周边社区物业价值预计会提升；在健康效应方面，跑道、可透水草皮以及篮球场有助降低社区肥胖率[8]。
10.5 墨尔本“3000英亩垦荒计划”
在城市环境之中，如何改善人们对健康新鲜食物的获得？解决方案并非为人们提供食物，而是释放出城市中沉寂的地块，供市民自行种植食物。墨尔本市有大量未经使用的空间，既有街头巷尾的小块土地，也有大片闲置的停车场，还有公园和大块待开发土地。这些空间均有潜力转变为充满生机和生产力的开放空间。“3000英亩垦荒计划”的宗旨在于，遇见更多的人，在更多的地点，种植更多的食物（图6）。
让食物种植成为健康且具韧性的城市景观的一部分。正如其网站主页上所列：3000英亩为了促成更多人在更多地点种植更多食物而提供服务。我们寻找适合种植食物的土地，并标注在互动网络平台的地图中，社区成员可在这里寻找土地，并可找到一起种植食物的其他人[9]。
11 我国以人民健康为中心的城乡国土空间规划实践
从国家层面来看，2020年4月习近平总书记在中央财经委员会第七次会议的重要讲话中就“完善城市化战略”做出了如下部署：
关键是要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标。 更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。
2020年城市体检工作任务的部署、第一次全国自然灾害综合风险普查、“生态保护红线”的国家战略，国家公园的设立，凡此种种，都是我国在国家层面上“以人民安全与健康为中心”的国土空间规划实践。
从城市和地区层面来看，北京、上海、广州等城市近年出台的《2035规划》中都涵盖了“蓝绿空间”规划，“海绵城市”的理论与实践也取得了长足进展，“疗愈空间”“健康街道”的规划与实践纷纷涌现，无障碍城市、适老性城市、儿童友好型城市也在开展尝试。
新冠疫情持续一年，医疗与公共卫生专业的重要性凸显，构建强大的公共卫生体系成为我国的重大战略目标。如何把公共卫生专业人士的知识与经验纳入各层级的城市和国土规划之中？如何切实把“人民健康”置于各层级城乡规划的中心？本文推介的工具书提供了颇有价值的启发和指引，尚待继续探索，不懈努力。
参考文献
[9] 相欣奕. 食物共享①｜墨尔本：从3000英亩垦荒到就近采摘水果[EB/OL]. 澎湃新闻. (2019-06-10)[2021-01-05]. https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3620336.
张美华，博士，西南大学地理科学学院副教授
说明：本文为“北京大学首都发展新年论坛（2021）”参会论文。论坛于2021年1月9日在北京大学召开，主办机构为北京大学首都发展研究院及中国区域科学协会，2021年论坛主题为“新发展格局下‘十四五’首都与京津冀协同发展”。本文在“国际城市规划”公众号的发布已获得会议主办方授权。
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《城市因何而繁荣？》——北美50个优秀城区评价及其启发【连载】