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【摘要】“一带一路”沿线国家国情差异大，相关规划标准体系差别明显，因此尽管境外产业园区规划可有效指导园区建设，但其规划编制仍存在要求不明确、措施不适用、指标不经济等问题。为探讨规划的针对性、科学性和可操作性，本文对柬埔寨西哈努克港经济特区控制性详细规划的实施进行评估，梳理其实施过程中规划变更的主要原因，包括中柬两国土地所有制和规划管理方式不同、建设主体和开发建设模式不同、规划编制体系和建设标准不同等，进而对境外产业园区规划编制提出改进思路与方法，如规划标准强调融合性、规划内容强调针对性、规划原则强调地方性和规划建设强调经济性等。
引言
随着“一带一路”倡议的提出，越来越多的中国企业在“走出去”，实践着与沿线国家政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通的要求和行动。境外产业园区作为实现以上目标的重要载体，发挥着越来越重要的作用。截至2018年11月，我国在“一带一路”沿线国家共建立了80个境外产业园区，已成为中国企业开拓海外市场，推进我国产业国际转移和开展国际产能合作的重要平台。境外产业园区的建设和发展是一项实施周期长、涉及面广的系统工程，而编制符合园区自身发展需求的规划是指导园区可持续发展的重要基础。由于“一带一路”沿线各国的体制机制、社会经济、文化习俗、发展阶段等各异，境外产业园区规划建设难以采用统一的标准。因此在实际操作中，境外产业园区规划编制除了遵守驻在国法律法规外，规划编制人员主要参考我国的规划编制体系和产业园区规划编制经验。从实施效果看，目前编制的规划成果对境外产业园区建设实施具有较强的指导作用，但仍存在一些需要深入研究的问题。一是如何明晰编制要求。不同驻在国对不同规模和不同发展阶段的产业园区规划编制需求不同，同时各驻在国的规划编制体系和建设标准差异较大，因此规划编制要求也不同。二是规划措施不适用。沿用国内规划体系编制的规划成果往往在驻在国出现“水土不服”的现象，导致部分规划措施没有实际指导意义。三是技术指标较为理想化和不经济，在实施过程中可操作性不强，容易造成超前建设和建设浪费现象。随着境外产业园区建设的持续推进，规划编制的需求越来越大，而以上问题也越来越紧迫。作为中国商务部首批境外经贸合作区之一，柬埔寨西哈努克港经济特区（Sihanoukville Special Economic Zone，下称“西港特区”）是“一带一路”境外产业园区的标志性项目。2016年10月，习近平主席出访柬埔寨前夕，在署名文章中特别指出“蓬勃发展的西哈努克港经济特区是中柬务实合作的样板”。2018年1月，李克强总理出访柬埔寨前夕，在署名文章中高度肯定了西港特区的建设成果，认为西港特区以实实在在造福民众的方式续写着中柬友谊的时代新篇章。为研究探讨境外产业园区规划编制的针对性、科学性和可操作性，本文基于笔者参与的国家重点研发计划战略性国际科技创新合作重点专项——“境外产业园区规划技术合作研究与示范应用”的相关研究，选取笔者参与编制且目前已实施的《柬埔寨西哈努克港经济特区控制性详细规划》（以下简称“西港特区控规”）进行规划实施评估，分析西港特区控规内容的针对性、措施的适用性和指标的经济性，梳理西港特区控规在实施过程中发生规划变更调整的主要原因，进而对境外产业园区规划编制提出改进思路和方法。
1 西港特区控规实施评估
1.1 评估对象
1.1.1 柬埔寨西哈努克港经济特区
柬埔寨位于亚洲中南半岛西南部。西哈努克市是柬埔寨西哈努克省省会，位于柬埔寨西南部，是柬埔寨唯一的国际港口城市，距离首都金边210km。西港特区位于西哈努克市区东郊14km处，距西哈努克机场约4km，占地面积11.3k㎡（图1）。西港特区是中柬企业在西哈努克市共同开发建设的国家级经贸合作区，也是柬埔寨最大的经济特区。
图1 西港特区区位图
2007年，西港特区在完成产业园区选址和土地购置等手续后，着手编制指导园区建设实施的规划。由于柬埔寨国内规划技术体系尚不完善，考虑到中方管理人员的使用需求，2007年5月，西港特区委托江苏省城市规划设计研究院参照国内规划体系中的控制性详细规划，为该特区编制指导园区建设的规划，同年11月，西港特区控规编制完成。西港特区一期控规规划面积5.3k㎡，规划建设用地517.89h㎡（图2），规划居住人口4.15万人，规划就业人口4.47万人。西港特区功能定位为以纺织服装和机械电子为主的综合性、现代化的国际合作园区，主导产业为纺织服装业、机械电子业，辅助产业为塑胶、建材、农产品精深加工、国际贸易、物流和出口加工业等。规划提出构建“两心、三轴、多组团”的空间结构（图3），其中，“两心”为综合服务中心和便利中心，“三轴”则分别以洪森大道、兴业大道、宏图大道为三条发展轴线，“多组团”为七个生产组团（研发组团、标准厂房组团、服装加工组团、纺织加工组团、保税加工组团、机械电子组团、综合加工组团）和两个居住组团。
图3 西港特区控规功能结构分析图
本次评估主要侧重对西港特区控规实施结果的评估分析，通过将规划实施结果与规划方案进行对比分析，评判规划的合理性和不足。考虑境外产业园区的特殊性和国内外规划编制体系的差异，本次评估还对规划措施的适用性和规划指标的经济性进行了分析。控规是国内规划体系中的重要规划类型，对西港特区控规的措施适用性进行评估分析，有助于筛选出适用的规划措施，增强规划体系的科学性；控规是产业园区土地开发的重要技术依据，是实现土地价值的重要手段，因此对西港特区控规的指标经济性进行评估分析，有利于了解规划实施不经济的原因，增强规划的可操作性。
1.3 评估内容
1.3.1 规划实施效果评估
在西港控规的指导下，经过十余年的建设，西港特区一期基本建成，入驻企业逐年增加（图4），形成了以纺织服装、箱包皮具、五金机械和木材加工为主导产业的国际化产业园区。截至2019年底，园区建有厂房185栋，引入来自中国、欧美和东南亚等国家和地区的企业（机构）174家，创造就业岗位近3万个，仅园区所在的西哈努克省波雷诺县（Prey Nop District）一县就有70%的家庭在西港特区内工作。2019年园区实现进出口总额12.4亿美元，较2018年增长56.96%，其中出口额达6.6亿美元，增长56%，进口额达5.8亿美元，增长57.61%。总的来看，西港特区为西哈努克市带来了极大的社会和经济效益，该特区的工业产值对西哈努克省的经济贡献率超过50%，进一步凸显了其作为西哈努克省经济发展引擎的地位。由于园区企业多为“两头在外”的外向型企业【“两头在外”企业指原料、销售在国外，加工生产在国内的企业】，西港特区的发展带动了西港港口的发展，也带动了西港城市的发展。柬埔寨《2015—2025工业发展计划》提出，要将西哈努克省开发为综合性的示范经济特别区。柬埔寨首相洪森将西港特区视为柬中两国“‘一带一路’合作丰硕成果的证明”。
图4 西港特区近8年入驻企业数量图
1.3.2 用地布局实施评估
园区建设实施区域主要集中在洪森大道两侧、兴业大道以北地势相对平缓的区域（图5），已建部分主要为产业用地，而居住和服务配套用地建设相对滞后。供电、供水、排污、消防等市政公用设施先后建成并投入使用，但绿地和规划水系均尚未实施。道路线型基本按照规划实施，局部进行去弯取直调整。
图5 西港经济特区（一期）用地现状图（2017年）
园区基本落实规划提出的“两心、三轴、多组团”用地结构，采取“北工南服”的布局模式，但由于目前已建部分以产业用地为主，用地结构尚不清晰。其中，“两心”中的“综合服务中心”已建有邻里中心、卫生服务中心和员工宿舍等服务设施，北部“工业区便利中心”的用地性质已被调整为工业用地；“三轴”中的洪森大道发展轴线基本成型，兴业大道、宏图大道发展轴线尚未形成；受产业招商和实施时序等因素影响，“多组团”布局结构尚未实现，生产组团类别不明显，南部居住组团尚未实施，北部居住组团已被调整为工业用地（图6）。
注：高档公寓用地、普通公寓用地、一般公寓用地分别相当于一类住宅用地、二类住宅用地、单身职工宿舍用地。图6 西港特区控规用地规划和实施航拍（2017年）对比图
园区已建项目基本按照规划实施，但受多种因素影响，已建项目用地性质、周边道路红线和线型与地块规划控制指标之间存在局部调整。以C-04管理单元为例，因该单元周边道路红线宽度和线型发生变更，其用地边界和用地面积随之发生变化，具体来看：C-04-03地块用地性质发生调整，地块南侧由规划工业用地调整为行政办公用地（园区综合服务中心大楼）；另外，该管理单元内规划的绿地和水系均未实施（图7）；与此同时，地块控制指标也发生了一定调整。以C-04-01地块为例，除容积率（工业建筑计容面积方法存在国内外差异）外，建筑密度、绿地率和建筑限高三项指标均发生了较大调整（表1）。
图7 C-04管理单元用地规划和实施航拍（2017年）对比图
表1 C-04-01地块控制指标调整一览表
注：根据《工业项目建设用地控制指标（试行）》的通知（国土资发〔2008〕24号），建筑物层高超过8m的，在计算容积率时该层建筑面积加倍计算。
西港特区控规未单独编写分期实施章节内容，仅在“规划原则”中提出要“适应特区发展的不确定性，布局结构保持一定的灵活性，满足分期建设需要”，并在“市政公用设施用地规划布局原则”中提出“因地制宜，充分利用现有资源，做到近远结合、分期实施”等要求。从西港特区重要工程建设时序来看（图8），园区建设具有很强的分期实施特征。以市政公用设施为例，从2007年9月园区自建水塔和使用柴油发电机满足供水供电需求计，两年半后第一条水泥路通车，6年后接入外部电网告别柴油发电，10年后污水处理厂和消防站启用，12年后热电项目启动建设、高压变电站供电。在较大时间跨度中，市政公用设施建设随着园区企业规模和市政需求的扩大而不断推进，逐步实现“五通一平”。同时，在园区运营建设10年以后，以2017年9月卫生服务中心投入运营为标志，邻里中心、职工宿舍和高等院校等公共服务设施陆续建成启用，为日益增长的园区职工和周边居民提供公共服务，园区的服务功能日益完善并辐射周边。西港特区正由单纯的产业园区向配套相对完整的产业新城方向发展。
图8 西港特区重要工程建设时序图
2007年11月规划编制单位完成规划成果稿，同年12月西港特区组织规划成果评审，并向西哈努克市政府报备。由于柬埔寨国内尚未颁布关于产业园区规划编制、审批和变更的法律法规，因此西港特区控规在实施过程中发生的变更均由西港特区根据现场建设实施情况予以明确，没有规划变更程序和规划公示程序。西港特区建设实施情况与西港特区控规吻合度较高，园区用地布局和用地结构基本按照规划要求予以实施，主导产业与规划相符。按照国内规划标准和习惯做法编制的西港特区控规内容完整，功能定位符合西港特区特征，发展策略立足当地，空间布局依山就势，规划方案符合西港特区开发模式和发展阶段。西港特区控规较好地满足了西港特区规划编制和建设管理需求，指导了西港特区建设，获得了地方政府和园区管理者的首肯。从实施情况看，西港特区控规内容全面且具有较强的针对性，发挥了很好的建设指导作用。
1.4.2 规划措施的适用性
西港特区控规的各项规划措施在指导西港特区具体建设时整体适用，但仍存在一定的不适用情况，并由此产生了相应的规划变更调整。规划变更调整主要包括：公共服务设施和市政公用设施建设规模的减小，部分设施实施时序相对延后；地块控制指标发生局部调整；道路等级和红线宽度有所降低，断面形式发生调整；建筑管理规定（建筑间距、建筑后退等）有所修正等。作出以上调整的原因主要包括三个方面：一是规划人员对柬埔寨建设标准了解不够准确，从而造成规划难以落实，如公共服务设施和市政公用设施的规划建设规模偏大、建筑管理规定与西哈努克市现行标准存在不一致等；二是规划内容措施过于繁琐，从而造成施工难度和资金投入的增加，如规划道路等级和断面形式过多；三是按照国内规划标准制定的地块控制指标不适用于西港特区实际建设。从实施情况看，编制西港特区控规需要加强对柬埔寨国情的了解，尤其是对西哈努克市现行规划和建设标准的掌握，以增强规划成果自身的适用性。
1.4.3 规划指标的经济性
体现经济性的规划指标主要包括经营性开发建设用地数量、基础设施和公共设施建设标准、地块控制指标等。对比规划用地图和实施后现状用地图可以发现，西港特区在建设过程中，通过增加经营性开发建设用地规模、提高土地开发强度和减少初期基础设施建设资金投入等多种方式提高园区土地使用的经济性。具体措施包括简化道路等级和降低红线宽度（主干道红线宽度由规划的36m调整为25.5m，次干路红线宽度由规划的18~24m统一调整为19m，支路红线宽度由规划的12~18m统一调整为12m）、调整地块控制指标、减少规划绿地和水系的实施，等等。需要特别指出的是，西港特区地块控制指标调整主要体现在容积率和建筑密度突破规划指标，而建筑限高和绿地率较规划指标有所降低。但与国内产业园区因发展理念、周边条件等多种因素发生变化从而对地块控制指标进行频繁变更不同，西港特区控规对地块控制指标调整的原因较为单一，主要以提高土地价值为出发点，对规划布局和用地性质的调整较少。从实施情况看，西港特区控规需要提高对园区运营经济性的研究分析，规划的经济性有待加强。
2 西港特区控规变更调整原因分析
西港特区利用美国、欧盟和其他发达国家给予柬埔寨的普惠制和最惠国待遇，吸引企业入驻并为其提供多项税费如进出口税、企业所得税、增值税等的减免优惠；同时在管理方式上，特区通过引入柬埔寨发展理事会、海关、商检、商业部、劳工局、西哈努克省政府代表入驻办公，为企业提供投资申请、登记注册、报关、商检、核发原产地证明等一站式行政审批服务。西港特区是我国产业园区（经济技术开发区和高新技术开发区等）建设模式和经验对外输出的重要案例。结合对西港特区十余年建设和运营历程回顾可以发现，以中资企业为投资主体、中方管理团队为主导的西港特区，在按照我国规划体系要求编制控规指导园区建设时，出现了部分规划措施不适用和规划指标不经济的情况。通过对西港特区控规的实施评估分析笔者发现，出现这种情况的主因在于境内外国情的差异和产业园区的差异。
2.1 土地所有制和规划管理方式不同
我国实行土地公有制制度，地方政府通过多种行政手段对产业园区实施“强管理”，尤其在规划层面，规划编制、审批、实施、变更等各个环节均有所体现。控制性详细规划是国内地方政府通过强制性的控制指标和约束性的建设引导来管理产业园区建设实施的重要规划类型。相比之下，境外产业园区驻在国多为土地私有制国家，园区业主通过购买或租赁土地获得园区土地开发权。同时驻在国地方政府对园区实施“弱管理”，管理的层级基本控制在园区建设行为不违反国家与地方法律法规、不影响周边土地业主合法权益的层面，对产业园区内部具体的规划建设细节管控较弱，如西港特区内部道路调整、地块用地性质和控制指标变更等均无需通过西哈努克市政府审批。
2.2 建设主体和开发建设模式不同
国内产业园区一般由地方政府（或政府背景的园区管委会）主导，大多采用土地开发费用与财税捆绑的资金大循环模式，其资金保障程度较高、盈利能力较强、运营风险较低，在建设实施过程中，注重建设行为的系统性、长期性和合理性，规划编制强调基础设施的高标准、环境的高要求、配套的全面性，对前期投入、土地利用的经济性等考虑不足。境外产业园区主要由企业（民企或国企）而非地方政府主导。由于驻在国基础设施相对落后，园区需要在前期土地开发、基础设施和配套设施建设中投入大量资金，容易造成园区资金缺口大的问题，同时这种资金运营模式盈利能力弱、运营风险高，因此此类建设行为需尤其强调经济性和实用性。由于西哈努克市原有市政公用设施无法满足西港特区需求，园区需自建水厂、电厂、污水处理厂、热电厂、垃圾填埋场和消防站等市政公用设施。在建设过程中，西港特区实行逐片规划、逐片开发的开发建设模式，根据实际使用需求确定建设时序，因地制宜建设各项基础设施，在满足功能需求的同时降低开发成本。经过12年的建设，西港特区才逐步实现“五通一平”，这与国内产业园区的整体开发建设模式和建设速度产生强烈对比。同时，缘于“土地价值最大化”的经营导向，西港特区在建设过程中通过增加经营性开发建设用地规模（如工业用地等），缩减非经营性开发建设用地规模（如公共绿地、河道水网等），减少建设投入（如简化道路等级、降低道路红线宽度，降低道路施工难度），强调对土地进行高强度开发，提高土地使用的经济性，增加土地收益。
2.3 规划编制体系和建设标准不同
柬埔寨是传统农业国家，工业基础薄弱，尚处于工业化初期阶段，2005年提出建立经济特区，以此来提升工业发展水平。由于柬埔寨规划技术体系尚不完善，缺乏与经济特区规划和建设相关的法律法规，在实际管理中，往往出现需要根据外国投资资本来源国确定规划和建设标准的情况。我国产业园区发展较为成熟，与之相关的规划体系相对完整，建设标准也相对较高，为保障西港特区建设，园区选择按照我国规划体系编制规划。但面对工业化初期、刚刚建立经济特区的柬埔寨，西港特区控规在指导园区建设过程中存在天然的不适应和实施困难等情况。以公共服务设施配建标准为例，我国国内人口众多且相对集中，公共服务设施规划建设标准较高，而柬埔寨人口规模较小且分布较散，按照我国标准规划建设公共服务设施势必导致建设浪费、使用率低的情况。但同时，也存在我国标准低于柬埔寨标准的情况，如国内产业园区建设一般经历“先污染、后治理”的传统发展模式，尽管我国环境保护的要求在逐渐加强，但与《柬埔寨环境保护及自然管理法》的规定相比较，柬埔寨的环保要求更为严格，对园区污染处理不当容易引发当地民众反对。
3 境外产业园区规划编制应对策略
境内外国情和产业园区差异是造成境外产业园区规划编制要求不明确、规划措施不适用、规划指标不经济等问题的主要原因。针对编制要求不明确的问题，规划编制应强调驻在国与我国规划编制体系和建设标准的融合，满足双方管理要求，同时根据境外产业园区规划建设实际需求，确定具有针对性的规划内容；针对规划措施的不适用性，规划编制应强调对驻在国国情（包括土地制度、经济条件、宗教文化、自然气候和建设标准等）的掌握和对境外产业园区自身属性（包括园区规模、产业门类、发展阶段等）的分析研判，提出与驻在国国情和境外产业园区发展态势相吻合的规划措施；针对指标的不经济性，规划编制时应加强对规划建设行为的经济性考量，提高园区盈利能力，降低园区运营风险。
3.1 规划标准强调融合性
编制规划时，需分别对规划体系和建设标准健全和不够健全的境外产业园区驻在国采取相应的措施。对于规划体系和建设标准健全的国家，产业园区规划编制原则上采用驻在国规划编制体系和建设标准，在驻在国规划体系和建设标准欠缺的方面，可以借鉴我国国内经验和标准，如我国在大型产业园区规划和大型工程施工技术方面，具有全球领先的经验和标准可供驻在国参考。对于规划体系和建设标准不够健全的国家，产业园区规划编制可充分借鉴我国规划体系和建设标准，同时注重吸纳驻国建设施工方面的法律法规和行业标准，如柬埔寨颁布的《经济特区法》从规划层面对经济特区的建设和设施配置等内容提出了相关要求。通过融合驻在国和我国的规划体系和建设标准，可提高规划的合理性。
3.2 规划内容强调针对性
经过多年实践和优化，我国规划体系中的控制性详细规划能较好地指导国内产业园区的具体建设实施，其规划内容和指标体系相对完整和成熟。根据《城市规划编制办法》，控制性详细规划编制内容包括地块用地性质与界线、地块内适建建筑类型、地块控制指标、公共设施配套、交通组织、市政管线、地下空间、城市设计导则、土地使用与建筑管理规定等，其中地块用地性质、地块控制指标、基础设施和公共服务设施配套等为强制性内容。而对于以产业用地为主的境外产业园区而言，其功能相对单一，易受产业招商和实施时序等因素影响，地块用地性质的弹性和兼容性属性较强。同时，以强调集约、节约利用土地为目的的地块控制指标等强制性内容，在土地私有和市场运作的背景下可不受强制性规定要求。因此，在此类地块上简单套用我国控制性详细规划的编制要求，往往会出现规划内容缺乏针对性的问题。基于境外产业园区土地私有制赋予的“强权益”和地方政府的“弱管理”特征，建议规划内容适当减少对园区内部地块的控制，增强园区发展的弹性。其次，增加对园区与周边土地相互影响的关注，慎重处理易引起园区周边土地业主矛盾的邻避设施的建设运营，如污水排放是否影响城市河道水质、垃圾填埋焚烧是否影响周边民众、发电设施是否噪音超标等，规避园区安全风险。另外，境外产业园区工程建设内容主要包括园区场地平整、道路桥梁施工、市政设施敷设和工业厂房建造等，规划内容应强调对其的针对性，充分利用园区内部管理的自主权，在对园区进行“骨架性管控”（如园区用地结构、路网体系、市政设施布局和建筑管理规定等）的基础上，根据不同园区的实际需求确定规划内容和控制指标体系，做到“有所为、有所不为”，提高园区应对未来内外部发展形势变化的能力。
3.3 规划原则强调地方性
“一带一路”沿线国家众多，气候、政治、经济、社会、文化、宗教等国情差异大，很难有一套适用于所有国家的境外产业园区规划技术体系。规划编制必须立足于产业园区驻在国国情，通过多种方式充分了解驻在国法律法规、投资环境、规划体系、建设标准、地理气候、风土人情等，以规避政策和法律法规风险，降低产业园区运营风险，提高规划的可行性。以自然气候为例，柬埔寨地处热带，属于热带季风气候，每年5—10月为雨季，雨量大且集中，国内常用的地下管道收集雨水方法无法满足当地排水需求，现场调研后发现，盖板明渠排水的方式更适合当地需求。因此，编制境外产业园区规划时应始终注重规划的在地性，加强对园区发展态势的研究，制定与之相匹配的规划策略和建设重点。
3.4 规划建设强调经济性
境外产业园区“企业主导、商业化运作”的发展模式，决定了编制规划时必须考虑规划的经济性，重视园区的经济产出。在用地布局与开发模式、服务配套设施标准与建设时序、道路等级与线型等方面，应充分考虑园区业主的经济诉求；对用地开发总量和开发强度等关键性经济技术指标，应强调市场导向，在满足驻在国法律法规的前提下，提高土地使用效率。
4 结语
境外产业园区建设是落实和推进“一带一路”倡议的重要举措，编制符合园区自身发展需求的规划将有助于推动境外产业园区健康可持续发展。由于国内外规划体系和建设标准迥异，形成国际统一的境外产业园区规划和建设标准不太现实。除了加强对境外产业园区区位、规模、主导产业门类、与城市的关系等方面的研究外，境外产业园区规划编制还需重点关注驻在国土地制度、规划管理制度、建设施工标准等规范标准，针对建设主体发展需求，结合园区发展阶段，确定符合境外产业园区特点的合理的规划内容和控制指标体系。本文希望通过对西港特区控规的评估研究，以及相应提出的境外产业园区规划编制的应对策略和建议，为“一带一路”建设贡献力量。
作者：孔孝云，硕士，江苏省城市规划设计研究院，高级城市规划师袁锦富（通信作者），硕士，江苏省城市规划设计研究院，总规划师，教授级高级城市规划师。1600136818@qq.com郑俊，硕士，江苏省城市规划设计研究院，所长，正高级城乡规划师