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【摘要】滨水区更新已成为全球化背景下城市空间重构过程的重要组成部分。现代港口及其商业活动被迁移到远离城市中心的地方，在城市中心区留下了亟待重新利用和开发的废弃滨水区。德国科隆莱茵瑙港滨水区的更新呈现出在全球化影响下的综合城市更新特点，反映了政府和地方积极应对全球化，及时采取措施重构空间功能和城市形态的能力。项目通过自上而下与自下而上相结合的多方参与合作机制，将公私投资和利益相关者纳入到更新过程的各个阶段中。政府引导、企业实施、多方合作的决策体系，使规划方案成为多方博弈后达成的共识。
引言
城市更新是解决城市问题的综合行动，通过对经济、物质、社会和环境条件等的持久改善，为城市发展提供机会。城市内滨水区的更新已成为一种全球性现象。随着技术变革、城市经济结构调整和全球化的深化，城市中的港口和港口活动迁移到远离城市中心的区域，使港口城市界面遗留下一块滨水“真空地带”。这些衰落的空间一般占据城市最好的区位，具有重要的空间价值。对这些土地的再利用成为城市现代化的主要催化剂之一，也是周边发展中城市区域的社会与经济生活焦点。滨水区更新是由全球和国家发展趋势以及当地战略和倡议的复杂互动所形成的。城市滨水区被视为城市的发展机遇，是重塑城市形象、加快城市社会经济结构转型、重新获得经济投资和吸引文化资本的途径，使城市可以在全球经济中积极地重新定位和应对全球竞争。利用壮观的住宅、商业和文化项目使废弃的滨水区“重获新生”，通过空间结构和产业结构的变化，形成促进城市国际化建设的繁荣地带。因此，滨水区空间结构与功能的调整，是许多城市应对城市社会经济结构转型和全球竞争的重要手段。全球化时代，滨水区更新呈现出新的特点——全球化力量的参与、新的功能理念、高度全球化的用途、治理技术的重新组合和新的管理框架。城市更新的关注点也扩展到社会、经济、环境和文化等多目标的综合更新，比如文化和企业得到了更多的关注，文化创意产业、遗产保护和可持续发展得到了强调，社会公平和多方参与得到了兼顾等。多主体参与也是全球化背景下城市更新的新特点。城市更新的模式可分为政府主导、市场主导和混合主体等多种模式。政府主导模式是由政府直接组织，国有企业负责实施；市场主导模式是在政府规划要求的前提下，开发商具体负责实施；混合主体模式则是由多个主体共同参与实施，在此模式下，政府扮演着统筹者、协调者、监督者等多重角色，其职责是平衡多方利益以及政府之外的角色，组成多方合作的伙伴关系。德国的城市更新在不同时代有着不同特点。本文结合相关研究，把德国的城市更新划分为五个阶段：第一阶段，1960年代政府主导下“大拆大建”式的城市重建；第二阶段，1970年代福利主义的自上而下的“谨慎城市更新”；第三阶段，1980年代“新福特主义”色彩的可持续发展城市更新，在此阶段虽然政府鼓励居民、私人资本参与到城市更新的过程和投资中，开始形成多元化的更新机制，但更多是由政府自上而下来推动；第四阶段，1990年代德国统一和全球化影响下的综合城市更新，特征是以人本主义思想和可持续发展观为指导，“自上而下”与“自下而上”相结合，政府、私有部门和社区多方参与；第五阶段，21世纪以来在全球化影响下，基于社区管理（Quartiersmanagement）的城市、社会、文化、经济和生态相结合的创新综合城市更新。伴随全球化而来的是城市更新的新特点。第一，出现了新的规划理念。在人本主义思想和可持续发展观念的基础上，联邦政府提出“增长和创新”“确保公众利益服务”和“节约资源、塑造文化景观”的空间发展观念。“可持续性”作为一种抽象的全球性宣言，必须在地方实施过程中具体化。社会城市（Die Soziale Stadt）战略、城市重建（Stadtumbau）战略相继被提出和运用到城市更新中。第二，以规划创新作为新的工具。全球化、放松管制和私人参与是规划创新的关键词。其中，放松管制是指程序规则的简化以及行政部门的去官僚化，通过政府部门管理规划实施过程，实现公共部门和非公共参与者的合作、跨部门的协调、跨学科工具的运用。这种跨部门、跨学科的方式，强调经典城市规划、房地产开发以及社会和文化工作之间的互动与灵活化。此外，还有私人企业承担部分规划任务，参加公共服务，使更多的私人资本参与到规划过程中。第三，城市更新中政府、市场利益相关者和民间社会行动者等多方主体的参与。德国城市更新的机制也发生了转变，“创新规划”（Innovationen in der Planung）被提升到行政系统层面，即从等级决策机制和“公告模式”转为网络化组织规划过程，组织层次纵向包括联邦政府、州政府、市政府以及地方政府部门，横向层面包括上述政府部门与行政系统之外的行动者。也就是说，行政部门、专业办公室和委员会、当地利益相关者以及私人参与者都参与规划。公众的意愿和利益成为公共部门和私有部门之外的制衡第三极。从政府的过程管理，自上而下的控制和干预，转为市场和公民参与的形式，通过内部和外部的分工，以及责任的转移与再分配，促成不同级别的政府部门与其他公共和私营部门之间的合作与交流，形成自上而下与自下而上相结合的网络化机制。各方权利相互制衡以保证多维度更新目标的可实现性。总体来说，在城市更新中全球力量的参与是全球化对城市空间产生影响的表现。以全球化为契机，多元化参与机制开始通过城市更新项目促进城市的发展。本文以德国科隆莱茵瑙港（Rheinauhafen）为例，探讨全球化背景下，多方参与合作的城市更新模式。本文通过实地调研、深度访谈、邮件联系、阅读相关文件、官方网站和新闻报道等渠道和方法收集项目信息，以获得德国科隆莱茵瑙港的一手与二手资料。作者分别于2011年7月、2014年2月、2016年9月和2018年8月进行了16次实地调研；2011年，对项目开发企业——科隆港口及货运股份有限公司（HGK: Häfen und Güterverkehr Köln AG）的负责人进行了深度访谈；2018年以邮件的方式，与科隆市城市规划部城市中心规划处的负责人进行了交流，并通过实地调研获得了206家企业和汇聚于港口的文化创意产业的数据，对其中的21家企业的工作人员进行了非正式访谈。
2 莱茵瑙港滨水区更新项目
莱茵瑙港位于科隆市中心，在老城区南部的莱茵河畔（图1）。作为科隆第一个现代化港口，以及1890年代德国最现代化的工业港口，莱茵瑙港与城市的发展有着千丝万缕的联系。第二次世界大战中，港口被严重破坏。随着科隆其他港口的建设、航运技术的提升和工业往城市外部迁移，莱茵瑙港口的地位开始逐步下降，吞吐量从1969年的53万吨下降到1981年的23万吨【根据访谈获得的信息】。一个曾经辉煌的港口到了发展的瓶颈阶段。自1950年代起，关于港口更新的讨论就已经开始。到1990年代中期，莱茵瑙港的港口功能不复存在。
图1 莱茵港区位示意图
2.1 更新项目的提出和实施过程
为了重新利用这个拥有沿河景观的黄金区位，市政府邀请社会各界就港口未来的发展方向进行讨论，这一讨论过程持续了10年。1990年，市政府指出港口更新对提升科隆大都市形象的重要意义；1992年，市政府举办国际城市设计创意竞赛（Städtebaulich Ideenwettbeweb），以寻求新的、富有表现力的“居住、工作、休闲”空间设计（图2）；1993年，受科隆港口及货运股份有限公司的委托，现代城市有限公司（moderne stadt Gesellschaft zur Förderung des Städtebaues und der Gemeindeentwicklung mbH）接管港口更新规划区的项目开发和营销工作；同年，伊姆霍夫巧克力博物馆（Imhoff Schokoladenmuseum）正式对外开放。经过“讨论—初步成果—再讨论—参与者的同意—决定”这样一个持续了10年的过程，1998年，市议会决定了莱茵瑙港的发展计划。2001年，港口彻底停止运营。科隆港口和货运股份有限公司与港口改造前的土地所有者协商土地事宜，让企业搬出港区。2002年，莱茵瑙港的发展计划开始具有法律效力。2003年宽敞的现代地下停车场落成。2005年10月第一个商业单位售出。2014年，港口最后一栋建筑物完工。
图2 1992年科隆市国际城市设计创意竞赛一等奖组的作品，作者哈迪·特赫拉尼
经过改造更新，莱茵瑙港的功能得到了彻底重塑。作为当时科隆市最大的城市建造项目，耗资7.5亿欧元，总共改造或新建25座建筑，并改造了周边停车场、基础设施、绿地等（图3）。这些设施构成一个生动的空间组合：生活、工作、文化艺术、休闲娱乐，在约25h㎡的城市空间得以实现。截至2018年，莱茵瑙港拥有约700个住宅单位，居住着约1500人，提供约2000个就业岗位，还有画廊、酒吧和餐馆。在保护历史古迹的同时，创建出富有吸引力的城市新空间，科隆市创造性地融合历史和现代建筑，树立了城市建筑的标准。此外，莱茵瑙还吸引了约100位艺术家到此工作。
图3 莱茵瑙港建成方案模型
2.2 项目实施效果
莱茵瑙港更新项目的发展目标是提升城市的全球竞争力，构建城市新形，打造独特的卖点，建设最具吸引力的空间，从而带动城市发展为城市带来收入。项目着力于在城市的黄金地段建设高质量建筑，为高级经济活动、高档居住空间、文化艺术和休闲功能提供场地，而并不着重于构建来自各个阶层的异质社会结构以达到社会公平。在改造具有老港口风情的滨水区过程中，注重让新建筑与受保护的历史建筑相互融合，使得办公、居住和文化创意等功能在同一片区域有机结合。在规划用地构成中，办公与服务占地50%，居住占地30%，艺术与文化占地20%。目前莱茵瑙港拥有全市最高档的办公空间，缓解了科隆高端办公空间不足的状况。实地调研发现，莱茵瑙港一共有206家企业入驻，其中40家是跨国企业，占19.4%。入驻的企业类别主要是咨询行业（17.5%）、信息技术与软件开发行业（13.1%）、律师事务所（9.7%）、广告行业（7.8%）、房地产行业（5.3%）和建筑设计行业（4.8%）。莱茵瑙港还聚集了文化创意产业，其中有44个艺术家工作室，2个画廊，2个博物馆以及4个展览工作室，此外还有2个研究所，3个协会、1个基金会与1个高等专业学院落户于此。所有这些均符合项目发展预期（表1）。
表1 莱茵瑙港项目基本信息一览表
3 全球化背景下莱茵瑙港更新项目的特点
3.1 城市全球化战略下的更新计划
作为城市全球化战略下的更新计划，莱茵瑙项目的实施使科隆市实现了其全球化战略目标。在激烈的国际竞争下，科隆的“教堂之城”形象并未带来新的发展动力，《科隆市发展指引2020》（Leitbild Köln 2020）指出城市需要进一步国际化。因此，在巩固城市现有的国际现代大都市和国际旅游目的地地位的同时，打造出新的城市品牌——跨国公司和机构的总部所在地、欧洲充满活力的经济与文化中心、欧洲领先的教育和科研中心。为此，莱茵瑙港的改造目标之一，就是为高级经济活动、豪华住宅和文化设施提供场地。高投资、高标准是实现这一目标的手段，1亿欧元的投入用于建设符合城市需求的基础设施，高质量的建设为莱茵瑙港带来的是100%的售出率。
3.2 全球化力量的参与
全球化力量参与了科隆城市更新的过程。首先，为了打造具有国际吸引力的城市标志性建筑和空间，市政府通过举办国际城市设计创意竞赛，邀请世界著名的建筑设计师参与到建筑设计中，吸引了国内外的广泛关注。其次，改造后的莱茵瑙港吸引了全球投资者，美国的微软公司、奥多比（Adobe）软件公司、友邦人寿保险公司，日本的三井住友海上火灾保险，英国的富而德律师事务所，荷兰的威科集团等跨国企业均设置机构于此。
3.3 展示全球化形象和竞争力的平台
莱茵瑙港为科隆市结构转型和功能重塑提供了空间，经过重新包装，以其整体形象和标志性建筑作为空间工具，形成城市更新的突破口，促进了新产业——生产性服务业和城市旅游业的发展。目前莱茵瑙是科隆市办公室租金和住宅售价最高的地方，住宅售价达8600欧元/㎡。建设国际化景观是提升城市形象的重要举措，而特色塑造是城市更新的灵魂，高品质的滨水区正是城市的魅力所在。三座“起重机大厦”（Kranhäuser，图4）是城市内部最高的现代建筑，也是具有影响力的元素，成为莱茵瑙港独有的特征。高质量的城市设计使得标志性的海港建筑与现代建筑和谐地融为一体，组成了富有特色的市民共享滨水区。这些建筑构建了科隆市的新天际线，提高了对科隆市的全球认知度。通过推动信息传播，电视台、杂志、报纸、网站等媒体机构引导着公众对城市的想象和认同，宣传了城市形象。1998年市政府通过举办莱茵瑙港城市形象设计创意竞赛和研讨会，吸引了市政专家机构的代表、项目开发商、银行业代表、设计创意竞赛获奖者等共同参与到针对城市规划概念与建筑设计的讨论，通过引导公民参与、新闻报道城市事件、推广倡议、吸引投资者的购买兴趣等方式，直接或间接地使项目获得关注。由此，莱茵瑙港创造出全新的城市景观，是科隆市明信片图案的热门地点。
图4 三座“起重机大厦”代表着科隆城市新形象
3.4 符合可持续发展趋势
莱茵瑙港项目强调多方面的可持续发展。第一，通过遗产保护，在保留原有港口特征的同时，混合商业、旅游、娱乐、生活等多种功能，提高了优越区位的利用率。第二，高品质的城市设计成为城市经济结构转型的载体。第三，现代建筑与历史建筑错落有致，结合行人友好型的开放滨水公共空间，改善了区域的物理和视觉连通性。第四，部分建筑物使用可再生能源，如太阳能电池板和风力发电。第五，创造艺术文化的空间，利用两座博物馆为港区增添文化价值，发展文化旅游经济。第六，文化企业和创意群体的聚集，巩固了科隆市在艺术品交易方面的国际领先地位。第七，时间的混合利用，借助酒吧、餐馆、精品店、艺术文化沙龙、展览室、逃脱游戏室和其他短暂活动形式，增强城市空间的吸引力，促进了日生活和夜生活混合的24小时经济。因此，莱茵瑙港的新结构模式具有更长的生命周期。莱茵瑙港更新工程是政府、市场和社会的合力成果。在更新工程的各个阶段，政府利用整合公私投资、纳入利益相关者和公众参与等规划手段，协同各方利益，组成专家、政府和社区等三方合作的关系机制。这种合作机制是一种有层次的、多主体参与的网络组织结构。多方行动者共同参与到整个项目中，并在不同阶段产生不同的影响：政府扮演着引导者的角色，通过财政和法律等手段，将规划过程集中在一个有边界的空间和规模上，并界定规划过程中的参与者结构；行政系统之外的推动者在政府的鼓励和引导下，参与到项目中，产生“有组织的声音”。各个推动者在利益交叉点上互动、博弈、协调与合作，推动项目发展。图5展示了莱茵瑙港项目的多主体网络组织结构、推动者在项目过程中扮演的角色以及它们之间的互动。首先，在项目规划阶段，合作模式以政府部门、专业人士和规划设计师为主导，开发企业负责实施，引入公众参与。此时，政府部门作为引导者和管理者，组织公众和居民两次参与规划过程，使公众对最终规划方案产生影响。建筑设计师通过参加创意竞赛，直接影响设计方案。政府部门和专业人士负责组织与实施创意竞赛，审核规划方案，以及制定具有法律效力的最终规划方案。在规划实施阶段，城市更新开发企业、业主与投资企业在规划方案的指导下参与实施与建设。开发企业受政府委托，监督、管理和动员项目的建设，监督投资者，确保所有业主与投资者依照具有法律效力的规划方案来进行所有权转移和新建筑建设等。新闻媒体参与了项目的全过程，通过举办活动、新闻报道、倡议等方式传播信息，为项目进行宣传，并携手开发企业，激发企业与居民购买、承租的兴趣。最后，由落户企业、居民和旅游者构成的新空间结构，完成了空间的产业转型。
图5 莱茵瑙港的项目推动
4.1 规划与公众话语
莱茵瑙港更新项目的设计以及项目的成功实施，与各级政府、市议会、行政管理部门、规划专业部门、专业委员会等相关推动者的互动合作密不可分。商事主体，比如项目管理企业科隆城市事业有限责任公司（Stadtwerke Köln）、项目开发与实施企业科隆港口及货运股份有限公司、现代科隆城市发展协会有限责任公司（modernes Köln Gesellschaft für Stadtentwicklung GmbH）、建筑师、产权所有者、土地使用者、相关利益团体相互影响，作为联盟体系，参与到项目当中。同时，公众与新闻媒体也并非置身事外的旁观者，科隆市民、社区居民、绿色主义人士等公众的倡议、相关活动和媒体报道都给项目的发展与实施带来助推作用。
4.2 决策体系与参与者
项目的更新决策体系相对复杂，公众和公共利益承担部门是决策的参与者。城市设计顾问委员会为更新规划提出建议。市政府担任着项目协调者的身份，其举办的全球城市设计竞赛、建筑竞赛、城市形象论坛和研讨会等，是改造计划的一部分，为政府和负责改造计划的企业提供城市设计和建筑设计的成果，极大地推动了项目的发展。在这样多方参与式的决策体系中，政府部门、公民、企业和相关专家都能够直接参与决策，使最后通过的改造方案真正成为多方博弈后达成的共识。决策程序是公开、可参与、透明、多元和协商的，使得最终计划是具有最充分选择理由的方案。最后，改造发展计划通过科隆地区政府的批准，具有法律效力。企业在莱茵瑙港项目中也扮演着重要角色。企业进行项目的开发与实施，倡导的是一种企业化操作模式，具有灵活性和高适应度，注重投资回报。科隆港口及货运股份有限公司和现代科隆城市发展协会有限责任公司这两家公司负责原港口合同的谈判与协商，以及更新改造过程中的开发合同和城市建设合同的阐述与协商，并共同参与改造计划的修订。莱茵瑙港城市更新项目揭示了政府、市场和民间推动者之间相互作用的变化过程——政府对民间社会推动者和市场利益相关者进行参与的依赖性在逐步增加，显示了等级决策结构与公告模式转化为网络组织结构的规划过程。通过推动者角色之间的合作与互动——沟通、协调、谈判、共识、项目实施、管理与监督，在城市治理意义上达成协同行动的规划网络。项目展示了政府和非政府推动者的谈判和互动在城市治理中的前景。推动者之间的相互依赖关系在德国是制定适当的管理和发展方法的重点，地方推动者和城市倡议是更新过程的驱动因素。
5 结论与讨论
莱茵瑙港更新项目展现了德国在全球化影响下，以人本主义思想和可持续发展观为指导的、“自上而下”与“自下而上”相结合的多方参与合作机制，它是城市、社会、文化、经济和生态相结合的创新型综合城市更新。莱茵瑙港从商业港口变为现今的跨国公司与文化创意产业聚集区，其转型是成功的——以整体形象与标志性建筑作为构建城市新形象的空间工具，完成内部空间的功能重构，从而由生产型空间转变为新的生产型与消费型并存的空间。随着项目的发展，其改造思路从单一变得多元，展现出多维视角的更新方式，反映了政府积极应对全球化并及时采取了相应措施。在城市更新过程中，政府采用了灵活的企业化操作模式和市场化发展模式。以投资者预付款的方式分担规划与建设成本，减轻了政府的财政负担。决策程序公开透明，多方参与的决策体系使最终方案成为多方博弈后达成的共识。政府作为协调者，专家与建筑师作为监督者，确保了规划能够严格实施。这是一种社会和市场的合力。但是，此项目并未解决城市发展不平等的问题。有学者认为，莱茵瑙港的住房开发在某种程度上是失败的，因为它提供的是“一般公众负担不起的住房”，只是吸引了某类群体。新的大型项目未能充分解决社会经济不平等和包容性问题，反而使社会经济分歧长期存在。研究德国科隆莱茵瑙港更新项目可以为我国港口的改造与可持续发展提供一些有益的经验：旧港口地区可以通过功能转型来振兴，实现提升竞争力、构建新国际形象、吸引跨国投资以及可持续发展等多重目标；可以利用房地产和文化创意产业来提升城市形象，重构空间功能和城市形态，增强城市肌理。然而，在莱茵瑙港项目中，政府并没能通过城市更新来解决城市发展中的社会经济不平等。如何在城市更新的同时兼顾社会公平，是值得思考的问题。作者：李子枫，中山大学地理科学与规划学院，博士后。lizifeng5@mail.sysu.edu.cn薛德升（通信作者），中山大学地理科学与规划学院，教授。eesxds@mail.sysu.edu.cn荷兰工业城市滨水空间转型再生——鹿特丹南部岬角港区更新经验
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