期刊精粹 | 基于行动策划的街道公共空间治理路径研究——以2007—2020年纽约市街道空间治理过程为例【2021.6期】

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【摘要】街道公共空间作为城市公共生活的重要载体，其治理水平历年来一直是地方政府公共服务能力的重要考核指标。当前我国街道公共空间治理包括规划、建设、管理、社会共治等阶段，并受市区级职能部门、街道、社区、企业、社会组织、市民等多个行动主体的共同影响。在此背景下，人民对街道生活的获得感成为地方政府执政的重要价值取向，然而现实中不同行动主体对同一政策目标的理解和执行存在巨大差异。针对近年来公共空间的公共性不断遭受质疑等具体问题，本研究以街道公共生活为载体，关注街道不同行动主体在公共空间的相互作用关系以及各主体间如何达成治理共识。文章以纽约街道公共空间的行动策划治理为例，探讨不同行动主体如何在行动试验过程中构建对公共性的共通，进行互识反馈，以及最后达成共识。本文结论指出，行动策划在纠正不同使用者的空间权益、认同感、参与度等方面具有重要价值，能真实有效地促进本地利益的保护以及地方文化和理念的传播。在弥补我国街道公共空间治理与公众互动板块的结构性缺失上，研究建议将行动策划凝练为稳定的空间治理技术环节，将末端的社会共治提前至设计规范和修订审批的前端，使街道公共空间的价值能够被重新认知、创造和使用。

引言

2019年11月，习总书记在上海杨浦滨江街道公共空间考察时强调，“城市是人民的城市，人民城市为人民”，这为我们在新时代推进城市公共空间治理提供了新起点。面对新时期社会治理背景下公共空间治理提出的“共建共治共享”和“精细化治理”等发展目标，亟须从公共领域治理群体的多样性和使用群体的差异性角度出发，思考具体的技术性保障路径。这需要城乡规划从物质空间规划向以人为本的社会促进型规划转变，并不断拓展规划技术边界。

街道是人民有序参与治理、享受品质生活的重要公共空间，它将城市各类空间要素如公园、广场、建筑群等串联起来。推动街道从交通空间向人民日常生活转型，不仅需要从规划编制、实施提升等实践领域着手，更需要在包容社会差异、理解多样化需求、尊重街道特征化发展等方面达成共识。为此，市／区级政府职能部门、街道、社区、企业、社会组织、市民等不同行动主体需要不断进行一系列短时周期性的行动试验、知识共享、协商协作，就公共空间使用的权责逐步达成共识。

规划领域的已有研究提出可持续性的合作型动态规划、倡导式规划和交往规划，重视公共空间的使用者，尤其注重代表社会弱势群体的利益，平衡和协调各种利益冲突，以达成社会共同遵守的契约；另外，已有研究将规划看作一个为建立共识而促进社会合作的过程，并且提出了一系列方法对不同利益群体共识的内容和条件进行评价。街道公共空间的治理现状研究多从社会自治、沟通协调、法律程序、网络关联和社会公正等方面评估，解释了街道公共空间需要社会共治的原因，但尚未深入探索公共空间共识的认知和实践路径，因此在探索如何发挥人民城市的主体力量、打造共建共治共享的社会治理共同体的具体技术路径上受阻。

1  中国街道公共空间竞争式治理和公共权益的受损

1.1  单向指令式下依各部门职能目标展开的街道建设项目的竞争

街道在空间形态上是连续的，但空间管理职能分散于自然资源与规划局、城市管理和综合执法局、园林管理局、人居环境局、住房和城乡建设局、交通运输局、交通警察局、电力管理局、工商行政管理局等多个职能部门（图1）。一方面，各职能部门根据职责权属，依据地方政府管理文件、法规条例，结合城市道路交通、城市街道景观风貌、城市市容和环境卫生、户外广告设置、公园绿地、电力电信、地下管网等内容，制定了各自的规划建设标准和指令性文件，形成了政绩考核指标，通常将治理成果与指标完成度、管理执行严苛度挂钩。这一过程将街道公共空间的治理简化为针对考核指标的多个建设项目，以单向指令的方式进行项目建设，而由于不同职能部门对治理的目标和内容缺乏共识，实践中各部门难以突破各自的职能目标。以街道绿化为例，上述职能部门的工作分别聚焦在规模指标、种植形态、功能定位、生活便利和日常维护等方面，各部门之间的工作存在标准和指标的差异，但不同职能部门的治理内容仍从各自的标准和指标出发，与街道本身存在的问题背道而驰。例如：就市级城市街道提升项目类型而言，自然资源与规划部门注重对历史与美景资源丰富的街道进行建筑修缮和高度控制，项目类型包括历史街区、滨江大道、景观大道等；城市管理局则关注街道品质和街道摊贩的跨店经营行为管控，项目类型有街道建筑的外立面改造、道路绿化改造、建筑照明亮化提升、环卫设施规范化建设、蓝天保卫行动、摊贩整治改造等；社区治理的重点则是内部居民之间的矛盾和解、社区生活设施标准化改造等。另一方面，各职能部门在具体的工作中习惯以职权范围边界为由，在项目主导权上竞争，从而造成治理项目本身的竞争性远大于项目执行的联动，项目内容之间关联度低且重复建设。如历史街道更新项目、滨江景观大道提质项目、背街小巷改造项目常常在地块上重叠，工作内容却无法同步推进；又如历史步道的建设内容只解决历史建筑和街区肌理问题，路面改造不能包含地下管网的综合改造、环卫设施的增建等内容，甚至一座公共厕所因被列入不同项目而被连续改造三次，造成公共资源的巨大浪费（图2）。

图1  各行政职能部门街道治理职权范围划分

注：从左到右分别为住建部门主导的老旧小区改造项目、人居环境部门主导的历史街区改造项目、城管部门主导的厕所革命改造项目。

图2  同一地块同一公共厕所被不同项目连续改造三次

1.2  治理缺乏试错机制，导致公众使用街道公共空间的多样性权益受损

由于地方政府对治理成果的评价仅与量化的标准和管理的执行严苛程度相关，缺乏试错机制，导致公众使用街道公共空间的多样性权益受损。首先，各职能部门为减少失误和行动失败的概率，通常会选择已经具有丰厚政治资源和文化资源基础的区域来完成上级指令。如此循环，市级街道品质提升项目往往将大部分建设资金投入数量仅占1%的示范性、门户型城市主次干道，频繁提升和细化其建设指标；而那些亟待依据公众需求提升的绝大多数日常生活性街道则因“先天资源”不足，跨店经营、居民种植和晾晒等行为造成的高试点风险而被政府及其各部门忽略，导致公共资源空间分配失衡加剧，公众使用街道的多样性权益也被不断简化。其次，在少数的“示范性”街道的建设中，街道使用的具体且多元的需求很难被允许。如上所述，职能部门选择简化目标并制定各种标准以回避差异性街道使用需求。长期积累下来，街道的公共空间建设内容与人民诉求长期脱节，使得非正规性占用和“空间战术”等方式成为满足街道日常使用的主要出口，街道空间成为使用者长期博弈的“战场”，加剧了公共空间的无序和滥用。在不断的举报、纠纷、争吵甚至斗殴中，街道使用者公共权益得以界定。例如：在历史街道的建设过程中对老城区居民晾晒问题的忽视，直接导致居民在新修建的仿古墙面、镂空的砖瓦间和街道内晾晒衣物、鞋子和食物，引来公德争议；对地方季节性夜市需求的忽视，导致商户占用人行道经营，引发居民投诉；老旧小区改造中对老年人休憩需求的忽视，致使老年人私自占用社区景观绿地和广场，不断引起邻里纠纷（图3）。再次，公众对公共权益认知的局限性也导致其无法合理有效地行使权力监督权，包括老年人、儿童、周边商户、摊贩和其他弱势群体对空间的使用权，以及公共预算决策知情权、公共治理参与权等。

注：从左到右侵占主体依次为共享单车企业、商场业主、邮政部门、电力部门、摊贩、底层商户、居民。

图3  不同主体的使用需求被忽视导致的侵占现象

2  研究方法和案例选择

在公共空间研究领域中，街道公共生活的恢复一直是一项重要研究内容，本文研究也聚焦于街道作为公共空间的使用过程。就全球发展的基本经验来看，巴塞罗那在其固有的城市形态背景之中深化了集会场所的公共空间和建筑设计，伦敦通过非政府组织建立多元主体平台进行介入和治理，以回应使用者需求，但两者都面临着对政府计划的妥协和对公共资金的依赖等挑战，难以实现紧缩时期的连续运作。东京都市圈的实践关注社区成员及其使用的街道，开创了地方化街区营造举措，但仍缺乏针对街道系统性使用过程的研究。纽约经历了街道使用者抵制拆除重建类项目的漫长过程，街道空间的公共性一度饱受质疑，尤其是2000年后，街道使用者甚至反对任何街道公共空间的建设项目。而后从2007年开始，街道空间治理转向增强使用者需求交互的探索和实践，在实践领域一直延续着阿伦特、雅各布斯、怀特等在公共生活领域中的行动主义风范。在阿伦特看来，行动将人从自然生命和私人领域中超拔出来进入公共生活领域之中，由此构成了“人之为人”的根本。纽约的空间治理过程着眼于各类行动主体对人群需求特征的挖掘、基础性共识的达成，以及为包容社会差异和保障多样化需求而对使用权边界进行的修正。反观我国街道公共生活领域中多元主体竞争的现状，纽约街道治理经验更能解释如何促成普通市民参与低成本街道治理的过程。

3  纽约街道公共空间的行动策划治理（2007—2020年）

3.1  纽约街道公共空间行动策划治理背景

传统的纽约街道空间治理路径是在与几乎全部居民达成共识之后才开展的单向项目建设，这使得公共空间的修正性裹足不前。直到1985年纽约公共空间项目（Project for Public Space），美国才正式开展“所有使用者的街道”研究，并在此后的10多年间培育了大量公共人，包括非营利组织和个人。他们积极行动，推广“全年龄层和能力的使用者”和“新的交通改革倡导模式”等街道治理理念，并发起了纽约街头治理运动，其治理目标包括：根据居民的需求增加道路的人行活动，激活步行广场和街道公园，支持当地社区将居民与街道资源联系起来，庆祝街区文化和多样性，鼓励居民使用街道公共空间等。因此，纽约市于2007年发布了《纽约战略计划》，将街道治理方向从交通导向转向安全、绿色、可持续导向，并以行动策划为主要方法，探索有助于公众理解、易获公众支持和推动改造的内容和协商程序，同时摸索突破职能部门知识壁垒和行政边界的工作路径。自此，纽约对于街道角色的认知逐渐发生变化——比政策执行和内容建设本身更难能可贵的，是在行动过程中达成更多的交互关系以形成基础性共识。

3.2  行动试验促成参与治理主体基础性共识的达成

纽约针对在街道内、跨街道、城市内等不同尺度街道所产生的公共性问题，大胆展开了月度、季度和年度周期内的单日和多日行动试验，试图达成不同人群、组织、管理部门等参与行动主体之间的基础性共识。行动主体的凝聚过程可分为四种类型：内部群体聚集型（下称I类）、地方组织连接型（下称Ⅱ类）、社会技术支持型（下称Ⅲ类）、城市共同缔造型（下称Ⅳ类）（图4）。每种类型的过程都包含不同的社会行动内容，在各类行动试验中，街道不再是连接各个功能点的交通空间，而是交通空间、交易空间和生活空间的复合。

图4  纽约街道公共空间治理路径图

Ⅰ类行动策划主要是在街道内进行清扫（Clean Ups），举办健康博览会（Health Fair）等，通常是一次性活动，在封闭街道内单日完成，使用的是社区内部道路、支路和停车位等公共空间。其参与行动主体包括社区内热心邻里、育儿家庭成员、老年人等。I类行动策划基本在保持环境卫生、保护家庭友好和邻里健康方面得到共识。

Ⅱ类行动策划是在街道内的游乐街（Play Street）、一日广场（One Day Plaza）、农夫市集（Farmers Market）等进行的周期性治理行动，通常使用次干道、广场、高架桥下、学校附近支路等公共空间。除就老幼群体使用需求达成共识外，行动试验还进一步联系到居民、小微企业主、摊贩、本地农民和渔民等街道的不同参与主体，就其在街道售卖本地绿色食物的行为和周边街区利益群体展开试验讨论，使其在宣传本地食物、发扬本地生活文化、帮助儿童成长等方面逐步达成共识。

Ⅲ类行动策划治理行动跨越街区，如街道漫步（Weekend Walks）、季节性街道（Seasonal Streets）活动等，使用重要地方文化地标周围的主次干道以及公园和广场。行动内容包括本地图书馆组织的读书日，举办本地美食文化的比萨节、啤酒节，以街头艺术为核心的街舞比赛等，有助于形成传播地域文化的共识。

Ⅳ类行动策划在多方共商的行动策划下完成，夏季街（Summer Streets）和地球无车日（Car Free Earth Day）等活动使用城市主次干道和大型广场，形成了文化创造、环境保护等共识（图4）。在经过100多个街道漫步、夏季街和地球无车日活动后，“纽约公共空间项目”已经把以汽车为主的时代广场和几十段未充分利用的道路连接起来，形成了以行人为中心的社区中心（图5）。至此，街道不再只是连接各个功能点的交通空间，而是生活空间、交易空间、交通空间的复合，街道生活开始回归。

注：图5a从上至下依次为社区内部道路、停车位、街道的路面和立面台阶空间的更改；图5b从上至下依次为交通三角地、学校附近支路、高架桥下的重新使用；图5c从上至下依次为次干道、支路、广场的再次利用；图5d从上至下依次为城市主干道、次干道、广场的更改。

图5  行动策划对于公共空间的重新界定

3.3  共识上升推进对公共空间的共同界定

治理共识是就具体的街道治理问题通过反复行动试验展开的动态博弈过程。纽约主要针对公共空间使用权益展开讨论、争辩甚至冲突，在此过程中不断优化、提升和进阶共识，参与行动主体因此能够创造出新的公共空间，共同保障居民的公共使用权益（图5）。在上述I类行动试验中，居民通过协商在承担维护责任的同时获得了利用街道进行非营利社区活动的机会，如通过铺地，涂鸦，布置装饰、城市家具、灯光等方式，共同界定公共空间的边界。在Ⅱ类行动策划的行动试验中，地方团体通过社会契约和地方条例，在沟通、博弈和妥协中就利益分配的条件进行再限定，要求售卖者必须具有本地属性，售卖本地绿色食物以获取街道盈利，居民能从中获取所需的绿色食物和儿童成长的空间资源。参与行动的主体扩大，促进了治理方向的转变，完成第一次共识的上升。通过摆摊、搭帐篷、跨店经营、重新设计桥下空间等方式，参与主体进一步界定了公共空间。在Ⅲ类行动试验中，参与行动主体的扩大推动了治理方向的革新，并形成了“街道成为公共利益和本地文化认同”的第二次新共识。凭借公众对其传播的文化理念的认同，文化公益组织获得公共空间的使用权，并进一步通过街头表演等文化艺术活动创造公共空间，尤其是地方文化地标周边街道的更改。Ⅳ类行动试验基于街道大数据、公众参与度分析导向的城市绿色、环保理念，完成共识的第三次上升。通过马拉松、骑行、街头宣传、表演等推动城市主次干道和大型广场的再利用和重设计（图4,图5）。

各级共识的内容形成都需要通过建立社会协商、完善社会契约、修订地方条例、寻求文化认同和价值认同等方式来实现（图4）。但并非每一次行动策划都能通过与新的治理行动主体的磨合成功实现共识的上升，因为每一次共识的产生和上升过程都需经历反馈阶段。为确认治理方向，需要不断引入新的评估内容，如效果检验内容包括公共交通出行数据和街道车速数据、新增街区就业人口、周边租金涨幅情况、门店收入增加情况等，又如活动所需的管理执行人数成本等（图4）。此外，由于街区之间存在差异，街区内的基本共识足以支撑街区内的街道行动即可，无须将每项行动都上升到更高层级的共识，仅当行动需要达到更高层次的社会共识去重新界定现有的公共空间使用方式时，才有必要在参与主体间形成新的更高层次的治理共识。

3.4  基于街道使用者权益共识的政策修订

行动过程中所需要达成的共识是一个不断低成本试错、反馈评估的循环过程，在共识产生之后，政策依此总结出稳定的治理内容并自我修订，从而更好地指导下一次行动策划。纽约市基于10余年的共识性治理行动实践经验，分别制定了两项市级战略和三项街道治理战略。市级战略强调公平性，保障弱势群体权益的公共空间使用；街道治理战略强调用短期的行动扭转长期的理念，即街道为人所用。修改后的街道战略是为不同能力的使用者创造安全、健康、有经济活力的空间环境。作为公共空间设计的目标，为各种能力水平的人提供舒适的空间，并细化了使用群体的分类，强调促进儿童、老年人等使用街道并吸引其于此停留。据此，交通局带头并联合多个职能部门，分别于2009年、2013年和2020年发布多版《街道设计手册》（下称《手册》），以指导街道公共空间具体治理事宜。2020年，《手册》首次将行动策划纳入街道设计的重要内容，明确鼓励和支持积极健康可持续的街道生活方式，试图在行动中重建社会生活的关联性。为确保行动策划的顺利开展和推广，《手册》详细介绍了纽约各街道不同类型行动策划的程序，包括许可证办理流程、适用的时间和地点、行动主体的具体要求等。例如：举办农夫市集行动，要求行动主体为有记录的非营利组织成员，并向纽约市市长活动办公室或公园部分别提出人行道或公园内部道路的使用申请；此外，于此售卖的农民须取得纽约州农业与市场部的许可，食物销售必须获得卫生部门许可等。

同时，《手册》还建议行动主体和社区指导委员会合作（图6），后者可协助调查当地消费偏好，收集本地季节性农产品售卖信息，并通过展示潜在的经济效应以及提出最合适的空间选址建议，争取到当地微小企业的支持。行动策划作为未来街道设计的指导框架，保障了街道公共空间的使用权益。

图6  社区指导委员会组织行动探讨会

4  中国街道公共空间治理路径认知和建构

4.1  街道公共空间治理是对街道公共性共识的过程

街道公共空间的治理可以解决已经存在的问题，也可以相应地调整相关产权方的政策内容，但它更应该体现出普通社区居民的共同利益诉求，并促进更多行动主体参与。城市中的每一条街道都离不开周围社区居民、周边产权所有者、街道门店经营者、基层政府的参与和管控。研究结论表明，相关主体越多元，利益诉求越多样，公共权益概念就越复杂，就越需要匹配街道自身的公共空间资源进行街道公共性问题的交互，构建街道治理的理性框架（图7）。纽约基于行动策划的街道治理过程中，城市居民、职能部门、基层管理者、新的空间运营主体、公益性组织等行动主体推进了公共性共识的上升，而此共识成为公共权益修订的依据并不断循环，最终完成了公众对公共空间的重新界定。可以说，其界定的过程是不断试错、取舍、扬弃的。这一循环过程的价值在于通过培育共识去回应地域街道特定的空间治理，并在不断包容人民差异性活动需求的过程中创造新的公共空间。这些公共空间很难从既有的管理条例和技术标准中找到正确答案。因此，纽约的街道公共空间治理更类似于一个不断探寻公共性共识的过程，它将因时、因地、因参与主体不同所致的对公共性的不同理解进行融合，培育公众的公共性意识，最终促成公共空间的形成。这与我国十九大提出的“共治共建共享”思想不谋而合。在此背景下，就街道公共空间的治理，每一位规划师都需要积极思考如何与规划专业之外的其他行动者达成共识，因为美好的城市街道空间的建成最终还需要在不同行动者达成基本共识之上展开。

图7  街道公共空间治理共识上升与公共权益的扩增

4.2  将行动策划纳入技术标准修订流程以保障公共空间权益

当前我国街道治理侧重于管控条例和技术标准的制定，一方面推动了街道视觉要素的类型、布局、尺度、比例等标准化建设；另一方面历经数十年的文明城市创建、整治行动、蓝天保卫战等城市品牌的创建，在国家层面搭建了提高城市公众自身素质和公共责任意识的治理蓝图。但这两方面均不能响应当下国家提出的“人民城市人民建”的目标，而对技术标准的修订也很难真实回应人民使用空间的具体需求，导致公共空间不断被私自变更和占领等（图2,图3）。根据纽约经验，最终街道公共空间的权益分为维护内部群体利益、保护本地利益、促进本地文化传播和城市理念认同四个阶段（图7）。不同阶段包含不同的具体公共权益，如使市民在日常生活中获得更多空间便利和乐趣，身处舒适健康的非正式交往环境，参与公共活动，免费体验城市文化等。这些权益的获得发生在开发移交后的公共空间使用阶段，这不同于土地开发阶段早期为保障人民使用公共空间权益给予开发商容积率奖励的方式。开发奖励的主导权仅限于地方政府、产权所有主体之间的互动，并未涉及上述治理行动主体的参与，而且仅覆盖有限的既定公共空间，如商业建筑综合体、公共建筑群（图5）。将行动策划纳入技术标准的修订，可使相关行动主体在行动试错过程中探索其权责边界，并促进各阶段主体相互监督。以行动策划具体切入技术标准的细微处，如将居民的街道使用频率、活动内容多样化程度、街道经济力和街道社会教育力等引入技术标准实施评估的框架进行公共价值的再次评价等，这有利于打破仅依托形态、功能等传统技术路径的限制并拓宽其边界，更好地保障公共权益的同时也会激发私有公共空间效用。

5  结语

街道作为城市最重要的公共空间之一，公共性作为其核心属性毋庸置疑。如何面对街道公共空间使用者的具体需求，一直是考核地方政府公共治理能力的重要内容。然而在中国面对干预多样化行动主体和匮乏清晰治理程序的双重背景下，如何实现对公共空间公共性的共同理解，是一个困扰笔者已久的问题。针对公共性的研究，很容易导向评价指标维度建构或者倡导参与性规划这一系列热议领域。然而研究开始之前我们还需理解：在中国，公共空间的公共性到底具有什么特质？我们如何得到这些结论？这需要一个广泛的研究探讨期，包括公共性的共通、互识反馈、共识性的达成等如何推进技术性内容等。鉴于此，笔者最终选择寻找行动策划作为研究内容，希望在中国寻找到上下汇合路径，并将其纳入街道社会自治的具体制度建设中，以期未来在不同城市改编和整理现有的行动策划，并有机会通过上述的结论建议，抓取更真实的本地经验，尝试新的行动实验。

本研究的整个过程是基于对中国问题的把控，同时仍期待针对其他国际城市案例的研究回应本文结论，探究本文逻辑的合理性。文中案例固有的价值如何与中国特色社会主义制度建设进行融合似乎还欠缺具体的实证性研究内容，但是从西方多年基于公共领域的发展脉络和实践经验来看，行动策划的合理性及其公共人的培养已成为一种多方共赢的空间治理路径。为弥补我国街道公共空间治理与公众互动板块的结构性缺失，建议将行动策划凝练为稳定的空间治理技术环节，将末端的社会共治提前至对设计规范和修订审批的前端，使街道公共空间的价值被重新认知、创造和使用。而行动策划如何融合补充我国现有的制图与规范体系，未来还需要进行更具针对性的实证性探索研究。

作者：陈煊，博士，加州伯克利大学环境设计学院博士后，湖南大学建筑学院，丘陵地区城乡人居环境科学湖南省重点实验室，副教授。[e-mail]

刘奕含，湖南大学建筑学院，硕士研究生。[e-mail]

丁竹慧，湖南大学建筑学院，博士研究生。[e-mail]

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排版 | 徐嘟嘟

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