期刊精粹 | 尺度重组视角下的德国跨域治理实践及启示——基于莱茵—内卡大都市区的经验【抢先版】

【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《尺度重组视角下的德国跨域治理实践及启示——基于莱茵—内卡大都市区的经验》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。 

作为欧盟区域发展的重要参与国和推动者，德国的区域/跨域治理以公共主体参与、法律制度保障、组织架构创新等见长，其空间规划体系也与我国较为相似。因此，借鉴其跨域治理经验，对中国在国土空间规划体系初步建构背景下构建跨越刚性行政区空间边界的区域协同治理机制，能够起到较好的启示作用。在总结德国“欧洲大都市区”（图1）治理手段的基础上，本文聚焦莱茵—内卡大都市区（图2）——其地处德国三个联邦州的交汇处，有着近70年的州际治理实践历史，是德国境内11个欧洲大都市区中首个实施跨域一体化法定规划的大都市区，被誉为德国“合作联邦制”的开创者。

图1  德国境内“欧洲大都市区”的分布及其“区域规划”的划定范围（红色边界）

资料来源：作者与施尼普·沃克尔（Schniepp, V.）基于德国联邦制图和大地测量局（BKG）、德国欧洲大都市地区倡议组织（IKM）及《德国国家和地区计划的全国性分析报告》（BBSR, 2019）数据绘制

图2  莱茵—内卡大都市区范围及所跨联邦州区位图

资料来源：施尼普·沃克尔与作者根据BKG数据绘制

本文从尺度重组视角出发总结了德国跨域治理经验，通过关键对象访谈和文献资料整理【2021年10月—2022年1月，作者对莱茵—内卡大都市区不同政府层级（区域、子区域、市镇）的相关负责人，就区域治理涉及的主体、工具和机制以及面临的机遇、挑战、建议进行了半结构化访谈，文中部分观点引自访谈记录】（图3），剖析莱茵—内卡大都市区跨域治理进程中，参与主体的变迁、治理手段的转变，以及协作机制的重构（图4），从三大方面系统总结该地区跨域治理的演进特征。

注：左图和中图展示了集合于一座建筑中的多元治理机构，右图记录了与莱茵—内卡区域发展联合会常务董事和区域规划负责人——克里斯托夫·特里梅尔（Christoph Trinemeier）先生的访谈。

图3  莱茵—内卡大都市区的主要治理机构调研

资料来源：作者拍摄

图4  相关研究中区域/跨域治理主体、手段与机制的内涵

资料来源：作者根据相关文献整理

在治理主体方面，莱茵—内卡大都市区实现了政府主导下多元主体群协作共治的格局。通过治理主体的调整和机构功能的合并与再分配，2006年分别成立了作为组织和规划制定核心的公共部门代表——莱茵—内卡区域发展联合会（VVRN: Verband Regional Rhein-Neckar），充当战略对话平台的私人部门代表——莱茵—内卡都市区未来发展协会（ZMRN e. V.: Verein Zukunft Metropolregion Rhein-Neckar），以及公私合营的项目实施与运营主体——莱茵—内卡都市区开发有限公司（MRN GmbH: Metropolregion Rhein-Neckar GmbH）（图5）。开发公司股东由“发展联合会”（占股超过50%）、“未来发展协会”以及若干本地工商协会担任。可见，重组后的治理主体群在确保公共部门核心地位的同时，几乎涵盖了各领域的所有重要利益相关者，为推进伙伴关系下的有序跨域合作创造了条件。

图5  莱茵—内卡地区的治理主体重组（1950年代至今）

资料来源：作者根据访谈和相关文献整理

在治理工具方面，莱茵—内卡大都市区在区域治理中引入了法律手段，在2005年签订的第二个州际协定中明确：此大都市区内所有空间规划任务都应在持续合作的情况下进行，并同时考虑邻近地区利益。这为尺度重组后的区域合作提供了合法依据。在此基础上，该地区不仅形成了以具有法律地位的跨域规划为核心的正式治理工具，将其较好地融入了德国国土空间规划体系（图6），还组建了公私合营的开发公司，形成以项目运作为核心的非正式治理工具。通过法律、行政和市场等治理手段的配合，进一步推动了区域交通、蓝绿基础设施和城乡住房供地等一体化项目的后续落实（图7）。

图6  德国“区域规划”（Regionalplan）在其国土空间规划体系中的位置

资料来源：作者译自莱茵—内卡大都市区一体化规划公示信息（https://www.m-r-n.com/regionalplanung）

图7  莱茵—内卡地区的治理手段重组（1950年代至今）

资料来源：作者根据访谈和相关文献资料整理

在治理机制方面，莱茵—内卡大都市区完成了从公共部门主导的层级制，向私人部门主导的竞争制，再向多方共同决策的网络制的转变（图8）。一方面，三个联邦州让渡了莱茵—内卡大都市区内的部分财权和事权，简化了跨域治理的垂直管理结构，“发展联合会”得以直接代表该地区参与到了欧洲一级的区域发展计划中。另一方面，创造性地采用了“战略—运营”双层治理网络：“战略层”作为战略与目标制定者，兼有公共和私有属性，充分保证了创新主体的主观能动性；而“运营层”作为任务执行和运营者，具有公共引领、公私配合、权责清晰等特点。此举为区域治理实践中“执行者”缺失所导致的“治理失灵”窘境提供了破题思路（图9）。

图8  莱茵—内卡地区的治理机制重组（1950年代至今）

资料来源：作者根据访谈和相关文献资料整理

图9  当前莱茵—内卡大都市区的“战略—运营”双层治理网络框架

资料来源：作者根据《莱茵—内卡都市区合作框架》绘制

总体上看，德国莱茵—内卡大都市区有着区域治理主体权责清晰、法制手段健全、协作内容完善等优势。尽管中德在发展阶段和制度环境等方面有所差异，但在跨域治理问题上存在诸多共性，德国案例可对我国跨行政区新兴区域空间的治理提供三点启示。

（1）界定多元治理主体权责，鼓励创新主体广泛参与；

（2）融入国土空间规划体系，推动多种治理手段并举；

（3）重构区域层级治理网络，因地制宜、促进治理机制创新。

当然，在新冠大流行的背景下，西方的治理模式也暴露出弹性不足、反应滞后等弊端，但对德国跨域治理典例的理性剖析和经验总结，可为我国类似区域在坚持社会主义制度优势、推动法定跨域空间规划，以及充分发挥市场经济体制对要素的配置作用等方面，提供有益借鉴。UPI 

感谢三位匿名审稿专家对本文提出了建设性的完善建议，感谢编辑老师的帮助。

作者：颜思敏，海德堡大学化学与地球科学学院地理研究所，博士研究生。[e-mail]

王启轩（通信作者），同济大学建筑与城市规划学院，博士研究生。[e-mail]

安娜·格罗威（Anna Growe），海德堡大学化学与地球科学学院地理研究所，博导。[e-mail]

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编辑 | 王   枫

排版 | 张祎娴

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