期刊精粹 | 地方治理目标的呈现与实现——法国市镇联合体空间规划的传导与实施【2022.5期】
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注：ZC1—可建设用地 ；ZC2—只要具备道路管网条件即可进行建设的用地；ZN—不可建设除了农业大棚外的自然用地；ZNi—自然用地，不可建设的洪泛区。
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【摘要】市镇联合体是法国为了推进其基层行政单元——市镇的空间联合治理而创造的特有产物，是目前法国地方层级空间规划的主要编制主体，其主导的区域性战略规划和指导建设实施的详细规划的编制、传导和实施，体现了地方主体在空间规划领域对治理目标的逐步呈现、具体化和实施的过程。市镇联合体的空间治理目标的形成，源于上位规划、政策和一些前位专项规划在联合体层面与地方发展诉求的横向统筹，经过进一步细化、延伸和解释，将目标的表述和结构图示落实为面向发展战略的重点地区指引，面向空间管控的用地计划和功能分区，以及面向建设行为的详细指引，最终在联合体主导的自我评估监督以及对国家、社会和市场主体的监督过程中，确保治理目标的实现。法国市镇联合体的空间规划传导与实施，体现了法国地方规划治理在行动主体、空间范围和事务内容方面的开放性，体现了地方区域性规划和详细规划与整个国土空间规划体系的良好衔接和内部连贯，为我国国土空间规划的地方规划治理与联合编制提供了启示借鉴。
法国的国土空间规划权力根据规划事务属性和规模不同，分布于中央政府和大区（Région）、省（Département）、市镇（Commune）三级地方政府，这三级地方政府空间上互相嵌套而互不干涉，决策相对独立。其中，市镇是均匀分布在法国国土上的基层行政单元【法国市镇没有城乡之分，是自治机构，可以根据不同情况对应于我国的（城市）街道、村庄和较小的乡镇】，由教区发展而来。根据法国国家统计局（INSEE）数据，截至2021年，全法共有约3.5万个市镇，平均面积约14.88k㎡，超过53%的市镇人口不足500人，超过72%的市镇人口少于1000人。由于市镇的空间尺度和人口规模普遍太小，而当代空间发展的现实越来越复杂，涉及的空间范围越来越大，若以市镇为规划单元容易形成规划层面国土的碎片化，因此催生了市镇联合体（intercommunalité）的出现。市镇联合体由若干想要共同编制规划的市镇政府横向联合，得到中央政府认可后获得法律地位，通过建构共同的决议和执行机构来实现联合体范围内的公共职能。截至2019年，法国全国共成立1258个市镇联合体，仅极少数市镇还未加入联合体而独立存在。合并后的市镇联合体消除了小规模市镇的存在，平均每个市镇联合体包含29个市镇和约5万名居民，并根据不同规模形成了城市化共同体（CU: Communauté Urbain）、城市聚集区共同体（CA: Communauté d’Agglomeration）、市镇共同体（Communauté de Communes）三种联合体形式。
由市镇联合体编制空间规划是法国目前最广泛的国土空间治理形式，也是法国国土空间规划体系中相对灵活也最具特色的管控层级，真正在国家专项规划和市镇地方规划之间起到了传导作用，呈现出区域统筹和整合落实的特征。
2019年中共中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下称《若干意见》）中提出：“可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划”。因此，深入研究法国市镇联合体空间规划内以及不同层级规划之间的传导关系，将对我国（市、县）总体规划和详细规划的传导、乡镇国土空间规划的联合编制等提供重要的经验启示。
法国有悠久的法典制传统，空间规划体系的法律框架主要由《城市规划法典》（Code de l’Urbanisme）、《环境法典》等法典和《生态连续性全国导则》《低碳国家战略》等国家政策构成。法典不仅确定了规划领域内的价值体系，如环境保护、社会公平、公共利益等，还确定了规划的层级体系及其功能关系。大体上，法国的“中央”“区域”“地方”三级与我国的“五级三类”中的“五级”相对应，法国的“核心规划”可对应于我国的“三类”规划中的总规和详规（其法律渊源为《城市规划法典》），其他部分可对应于我国的专项规划（图1）。
注：图中红、橙色框内为核心规划。
法国的核心规划包括：（1）国土可持续发展整治指令（DTADD: Directive Territorial d’Aménagement du Développement Durable），是由国家主导，针对某些具有战略意义的跨国土或跨区域的空间编制的规划，主要与法典中规定的“整体利益、公共利益”有关，用于实现针对生态敏感等地区的国家意志，因此并不覆盖全部国土，目前法国全国仅有七处制定了此类规划；（2）国土开发与可持续发展大区纲要（SRADDT: le Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire），由大区政府制定，是针对整个大区空间编制的区域性发展大纲，内容主要包括发展目标和战略结构图示；（3）国土协调纲要（SCoT: le Schéma de Cohérence Territoriale），主要由市镇联合体发起，是针对较大区次一级，即跨市镇的区域层面，体现地方城市空间发展目标的战略性规划；（4）地方城市规划（PLU: le Plan Local d’Urbanisme）和市镇地图（CC: la Carte Communale），由地方编制，在全部核心规划中，这两者具有最强的法律效应和实施性。
法国的核心规划与专项规划之间的关系是多样的。根据专项内容、价值次序的不同，各类专项规划与核心规划的传导次序和衔接方式也有所差异。第一，自然环境与生态资源领域的专项规划一般处于核心规划的上位，或者生态等专项在特定规划中是优先研究的内容。例如：（1）水资源规划、防洪规划、国家和大区自然公园宪章等环境资源类专项规划直接指导国土协调纲要的编制，核心规划需要完全遵从此类专项规划。由图1可以看出，水资源规划（以流域为单元编制）是各类重要空间规划的起点和源头。将“以水定地”的规划观念体现为水资源规划的“前位”（先于所有规划编制）和水资源规划编制主体的“上位”（由国家水资源管理机构编制并实施监督）；（2）同样是环境类专项规划，大气保护规划（PPA）主要用于指导其覆盖范围内各市镇的城市交通专项规划（PDU）的编制。这一规划因欧盟框架内的节能减排计划而出现【自法国实行地方分权之后，明确了如若欧洲法庭对法国提出相关惩罚，则由超标排放的地方政府承担相关罚款这一规定】，只在一些敏感地区【如里尔市原在的北下加莱大区（Nord-Pas-de-Calais，2016年起并入上法兰西大区），因有煤矿和工业布局，是法国被欧盟特别关注的有可能出现有害气体排放的五个地区之一。对于人口大于25万的市镇及其联合体，大气保护规划是必须编制的】由省政府（代表国家）编制；（3）矿产资源规划同样是环境资源类的专项规划，但并不直接指导核心规划的编制。第二，社会生活领域的专项规划的编制次序一般处于核心规划的总、详规之间（即国土协调纲要之后、地方城市规划之前），比如城市住宅规划、城市交通规划、城市噪音防治规划等，此类专项在国土协调纲要出现后与之平行编制（交通、噪音等规划同时还受到更高层面的专项规划的影响），与国土协调纲要共同指导地方城市规划的编制，同时与地方城市规划相协调。第三，文化遗产、历史街区、传统村镇保护类型的专项规划，与地方城市规划同时、平行编制，作为地方城市规划的组成部分，甚至在特定空间范围内直接代替地方城市规划产生效力。
市镇联合体的空间规划是法国目前应用最广泛的国土空间规划，包括两类：（1）区域层面的国土协调纲要（近似于我国市县总体规划）；（2）地方层面的地方城市规划与市镇地图（近似于我国市县详细规划）。它们处于规划体系的中下层，是各类上位规划目标传导的终点和规划实施的起点。根据法国《城市规划法典》，市镇联合体可根据其发展的实际需要选择规划工具：城市化共同体和城市聚集区共同体因人口稠密、城市化程度较高，往往选择国土协调纲要作为战略性的规划工具；而较小的市镇共同体往往选择编制地方城市规划或市镇地图，直接指导建设活动。从实践来看，几乎全部城市化共同体和城市聚集区共同体都编制了国土协调纲要，一部分市镇共同体选择了编制国土协调纲要（约1/5），而大部分其他市镇共同体选择直接编制地方城市规划或市镇地图（图2）。
截至2020年，法国共编制了473份国土协调纲要，覆盖全国83%的城市、90%的居民。国土协调纲要的规划重点是针对区域内的经济发展目标、空间结构、住宅保障、交通运输、市政配套设施和公共服务设施等领域，提出城市规划公共政策和战略部署。根据《城市规划法典》，国土协调纲要需体现市镇联合体整体的空间战略引领（图3），具体内容包括：制定空间组织和城市空间重构的基本方针；确定现状城市用地、规划城市用地与自然空间、农业和森林用地之间的总体平衡，确定需要保护的自然空间和自然景观或城市空间和城市景观，明确其位置或范围；确定重大设施建设项目，特别是重大的交通基础设施。国土协调纲要的法定成果一般由三份核心文件构成：（1）国土空间诊断与环境评估报告（rapport de présentation）；（2）可持续发展规划（PADD: le Projet d’Aménagement et de Développement Durable），用于确立国土空间的核心发展思路；（3）开发计划与项目指引（DOO: les Orientations d’Aménagement et de Programmation），用于深化战略目标的技术条件，提出地方规划需要满足的一般性准则。
注：这张总体空间战略规划图呈现了国土协调纲要（SCoT）的综合规划意图。它必须与其他构成SCoT约束力的文本和地图/插图共同阅读或解释。本示意图仅综合表达整合性的战略考虑，而不具有一般地图的精准度。
2000年法国颁布了《城市更新与社会团结法案》，在此前规划工具的基础上，将地方城市规划【地方城市规划的前身是土地利用规划（POS: Plan d’Occupation du Sol），前者出台后，已编制的POS到期即废止】和市镇地图确立为新的规划工具并规定了其编制方式与内容，2010年颁布的《国家环境保护法》（Loi Portant Engagement National Pour l’Environnement）又对其中与可持续发展相关的部分作了增补。地方城市规划是服务于中小市镇联合体和较大的单体市镇，为实施其城市空间建设而编制的详细规划文件，具有规范性、实施性和很高的法律地位。地方城市规划的主要目的是依据上位规划的相关规定，划定土地利用分区，提出建筑和土地利用的区划指标和建设要求，作为实施城市规划管理的法定依据。其技术成果主要包括：（1）说明报告；（2）土地开发和可持续发展规划，用于明确规划目标；（3）规划图则（le Règlement），这是超过1000页的技术文本图则，包括空间范围内所有的用地分类、建设限制等具体管控内容；（4）附件，主要是关于公共利益和地役等的信息。其中规划图则是对规划观念最具体和最技术化的表达，可直接用于发放建筑和规划许可证，也可直接作为第三方抗辩的法律依据（后详）。
市镇地图则是较小的市镇在缺乏资源或没有必要编制地方城市规划时的选择，用于进行建设管控，多为乡村地区的市镇所用。相较地方城市规划，市镇地图的规划内容更加简化，核心是划定允许建设和不允许建设的区域（图4），为颁发建设许可提供法律依据。
注：ZC1—可建设用地；ZC2—只要具备道路管网条件即可进行建设的用地；ZN—不可建设除了农业大棚外的自然用地；ZNi—自然用地，不可建设的洪泛区。
在大量市镇联合体之外，法国仍有少于1/10的市镇没有加入联合体而保持独立发展，其国土空间规划编制类型可以选择市镇地图，或在不编规划的情况下直接通过《城市规划国家规定》（RNU: Règlement National d’Urbanisme）进行管控，即遵循“有限建设”的原则【指禁止在现状城市化地区之外（及其直接相邻地区）以任何形式新增建设，目的是抑制城市无序建设和蔓延】，结合当地特点、现有建设集聚程度、服务设施和景观来划定现状建成区，针对公认的可建设用地制定规划图则，包括潜在建设项目的区位选择、平面布局、建筑体量、交通设施配套等。这一规定体现了法国国土空间规划的“底线思维”，确保在出于某些原因（如市镇规模小、技术缺乏、财政不足等）尚未编制规划的市镇，行政管理机构依然可以对其房屋建设行为进行规范。
从法国空间规划体系中核心规划和专项规划的衔接关系可见，国土协调纲要（SCoT）层面需统合其他前序、上位规划的内容，指导本地地方城市规划和本地专项规划的编制。因此，在SCoT中提出发展目标时要以本地空间为依托，对前序、上位规划的目标作出具体的回应、统筹、综合、延伸，使其能够落实为本地目标的一部分。
以里尔欧洲大都会联合体（MEL: la Métropole Européenne de Lille）【里尔欧洲大都会联合体是一个包含96个市镇的联合体，因其对法国在欧洲的空间竞争中具有特殊的战略影响，被中央政府命名为“欧洲大都会”】的 SCoT（下称“里尔SCoT”）为例，其对前序、上位规划的落实和符合程度可分为三个等级：一是里尔SCoT需要遵守其意见并与之相符合（être compatible avec）的规划，落实程度最高，包括大区、省和地方政府编制的《水资源管理整治总体纲要》《大区自然公园宪章》以及机场《噪音影响规划》等；二是里尔SCoT需要将其考虑在内（prendre en compte）的规划，包括《大区生态协调纲要——蓝绿网》《矿产资源跨省纲要》以及《全国交通基础设施纲要》；三是里尔SCoT的编制应受其指导和引领（ayant guidé）的规划，强调规划的融入与协调，包括大区编制的《国土开发与可持续发展大区纲要》《气候、空气与能源大区纲要》《敏感自然空间纲要》，省编制的《大气保护规划》，里尔欧洲大都会联合体的前身、规模小一些的联合体“里尔都市区”编制的《国土、气候与能源规划》，国家、省和里尔都市区各自编制的《环境噪音防治规划》，里尔市的《城市交通规划》，毗邻市镇联合体各自的SCoT等。
里尔SCoT中详细陈述了该规划是如何对每个相关上位文件的理念作出延伸、阐释和具体传导落实的。以上位专项规划《水资源管理整治总体纲要》为例，其中提出的一个目标为“保持和修复生态与生物多样性”，里尔SCoT根据本地的具体情况将这一目标深化表述为：“在蓝网范围内，国土协调纲要确立了水体生态修复和保存其自然特性的目标，包括次级网络；力争减少生态廊道和现存分散元素之间的冲突点；同时针对利斯河（Lys）的特殊情况，考虑此处长期洄游鱼类的需求……”。
作为地方的区域性规划，除了顺承前序、上位规划的目标，国土协调纲要还要综合性地提出本地的发展目标和空间结构，并在此基础上对空间资源进行统筹安排。如里尔SCoT的编制目标是“促进本地区未来20年的发展，确保实现所覆盖各市镇的空间战略并保证其城市政策的连续性和连贯性，同时为上法兰西大区增添活力”。在确立发展思路的核心文件“可持续发展规划”中，提出了城市发展的五个抽象目标（经济与就业、交通与人口流动、住房与社会平等、生活的自然环境、文化艺术与公共生活）和三个具体到空间层面的治理目标，包括：未来用地指标的测算和分配（土地指标总账、分账及分步实施计划）、城镇体系建构、问题空间识别与行动（territoire du projet）。这些目标综合起来，使得上位和本级的发展理念在时间（未来测算）、空间（骨架结构）、节奏（土地指标的分步释放）、资源（土地指标总分帐）等不同维度上得以落实（图5）。
国土协调纲要作为区域性规划，具有指导下位各类实施性规划编制的法律地位，包括地方城市规划、地方住房规划（PLH: les Programmes Locaux de l’Habitat）、城市交通规划（PDU: le Plan de Déplacements Urbains）、商业发展纲要、土地开发与规划项目（包括协议开发区 [ZAC: Zone d’Aménagement Concerté]【协议开发区是由公共部门与社会主体联合进行更新开发的城市片区，ZAC既指这一片区，也指整个更新开发的规划建设行动】、土地整理、使用面积超过5000㎡的建设工程等）。以里尔为例，国土协调纲要中确定的三个空间治理目标以不同的方式进行传导：首先，问题空间识别与行动是对规划范围内具有明显发展障碍或面临困境的特定“问题空间”的识别与发展指引；城镇体系规划与未来用地测算则落实为地方城市规划中具体的空间用途和管控指标；针对公共空间与城市更新部分，地方城市规划又进一步作出了针对建设的指引。
国土协调纲要对下位规划的传导除了体现在对各空间系统的结构性控制与原则性规定、少量的指标要求（如住宅开发数量和强度目标）与控制线传导（主要针对自然和农业空间）外，为强化区域战略对地方实施行动的引领，还通过问题空间识别与行动来突出对重点发展地区的指引。经由国土协调纲要识别出具有明显资源优势和发展困境的“问题—潜力”空间（对这些空间边界的描述通常是模糊的），围绕不同空间及特定议题，规划有针对性地提出解决问题与挖掘潜力的思路。如里尔SCoT确立了9个具有区域影响力的战略性“问题空间”（图6），包括：里尔旧城中心区（le cœur métropolitain）——资源良好却发展不足，应采取适当行动，在提升城市形象的同时增加就业，发展经济；里尔东北部（Roubaix Tourcoing Wattrelos）贫弱集中区——具有传统文化和历史的城市地区，拥有艺术品和手工业资源，但贫困人口集中，应突破城市限制，整合国际化资源（因此处临比利时国境线）等等。
国土协调纲要的规划图多采用1:100000的比例表达区域空间发展结构、城镇空间组织、生态网络结构等战略性构想，而不涉及城市内部的具体空间组织及用地控制。在这样的大比例图纸中，往往仅以图底形式表达城市空间区域，而不进行具体的用途界定（如图3里昂城市化共同体国土协调纲要的核心规划图）。经由制定未来用地计划来实现地方城市规划的用地约束传导，大致可分为两个步骤：一是整体测算未来用地，即通过对人口、产业等活动的预测，对未来城市用地及类型进行整体估算，并依据可持续发展的基本原则对现有可用地、新增用地、通过空间改造和更新等方式获得的新增存量用地进行全面盘点；二是提出土地指标总账、分账及分步实施的计划，根据规划范围内各个市镇的空间特征、人口规模、产业特点以及发展程度等基本信息，将测算的土地指标分配至每个市镇（或本联合体内更小的联合体），作为进一步制定分区建设管控的依据。
地方城市规划的核心任务是基于上述战略构想和用地计划，结合用地管理规定，采用1:5000~1:2000的土地使用规划图，将国土协调纲要的要求“转译”为具体的功能分区。分区的大类包括城市用地（U）、城市规划用地（AU）、农业用地区（A）和自然空间（N），其中城市用地可进一步划分出多元活动用地（UE）、工业用地（UI）、城市公园用地（UP）等细分类型。在规划图则中确定每一类用地的划分原则和建设要求，从而形成全域性的建设管控。
为了更好地向具体的城市建设传递规划意图，地方城市规划中需要对近期城镇公共建设作出指导。如在里尔地方城市规划中，对57个公私合建的协议开发区建设提出了详细控制，如：标出其中将用于景观绿地和公共空间的用地、需要保留的建筑、预留的道路空间、需要整治的立面、需要延伸的道路及其入口等（图7），以此规制下一步开发建设。此类详细控制的内容不仅通过纳入地方城市规划作为颁发建设许可时对具体建设者的要求，还将由公共部门的专业技术人员作为指导原则，落实在协议联合开发区的建设行动中。
市镇联合体国土协调纲要的编制主体是由市镇共同建立的市镇公共合作机构（EPCI: Etablissement Public de Communaute Intercommunale）【根据所治理范围内事权责的承担程度、财政的自主程度等被划分为多个类型，“综合治理委员会”是其中有独立财政机构的、相对复杂的一种】，其中综合治理委员会（SM: Syndicats Mixtes）是EPCI中一种较为简易的联合管理机构，其人数按成员市镇的人口比例选出。以里尔大都会综合治理委员会为例，由60个民选代表构成国土协调纲要规划的编制研究、决策和执行核心主体。市镇联合体国土协调纲要的编制范围随市镇单体的加入和退出而调整：早在2008年只是针对里尔的城市中心（包括6个小型市镇联合体和1个独立市镇）编制了国土协调纲要；2014年，新成立的、由38个市镇组成的佩维尔加朗伯（CCPC: Pévèle Carembault）联合体加入了规划编制的综合治理委员会，同时有共计9个市镇脱离旁边的大杜埃西联合体（Syndicat mixte du Grand Douaisis）加入里尔欧洲大都会联合体，规划范围作了相应调整；2017年和2020年又各有一个毗邻的市镇联合体加入里尔欧洲大都会联合体成为其一部分，这些板块共同构成了目前里尔欧洲大都会联合体国土协调纲要的边界【需要说明的是，战略性规划的编制由综合治理委员会发起，而一个综合治理委员会可以由多个市镇联合体形成，此案例的规划名称为“里尔欧洲大都会国土协调纲要”，但实际对应的空间范围包括了2020年的里尔欧洲大都会联合体和佩维尔加朗伯联合体】（图8）。
由于地方的自治属性，市镇联合体对规划目标的实施监督主要由地方自治机构及其技术机构自行完成。市镇联合体的综合治理委员会主要负责对通过审核的国土协调纲要进行实施跟踪——当各个市镇实施规划的过程中向综合治理委员会征询意见时，综合治理委员会需要作为“关联公共法人”（Personne Publique Associée）配合确认各市镇的规划实施情况确与国土协调纲要相符合；通过技术工具尽可能向相关参与者呈现并阐释国土协调纲要中的“问题空间识别与行动”的目标与方向；将国土协调纲要的内容和目标“翻译”成各个子市镇中适用的城市政策，并启动问题空间识别与行动的进程。
同时，为了实现合理跟踪评价，综合治理委员会的技术部门（一般是下属规划设计院）应设置持续跟踪的目标和指标体系（包括环境、交通、建设空间管控、商业和经济布局、国土空间使用等），保持每年持续跟踪，确保其实施与国土协调纲要设立的战略目标方向一致，尤其在一些重要的专项（如饮用水水源地保护）上；同时也要通过问题空间识别与行动来跟踪实施跨越市镇边界的城市空间发展目标。至少每六年要对国土协调纲要的实施情况做一次评估总结，根据评价确定是否需要对规划进行修订。
国土协调纲要指导下的地方城市规划也是由市镇联合体组织编制和审批实施的，由市长或市镇合作公共机构的主管主席负责领导。里尔地方城市规划的规划实施评价指标是根据土地开发和可持续发展规划（PADD）中的规划目标筛选出来的，每个规划目标之下又包含众多考察项，用于考核该目标是否实现，每个考察项对应一个便于量化考察的指标，同时说明该指标对应的空间范围（是规划覆盖的整个空间还是其中一部分）、指标相关数据的来源，以及这一数据源的可信程度。例如里尔PADD中提出了包括“增强里尔作为大区首府和欧洲大都市的吸引力”在内的近20个主要目标，逐一设立实施评价的指标，用于后期的规划评估考察（表1）。
除了联合体自治机构的自我监督，法国的中央政府为保障国家法律的权威性，保障地方空间规划中国家整体利益、公共利益、国家战略目标和意志的实现，会向各个省级政府驻派技术官员和国家机构，对地方的各类城市规划的编制和实施进行监督。派驻地方的技术官员有三类：国家规划师、国家建筑师、国家遗产建筑师，他们由中央政府进行培训和管理，为中央政府服务。技术官员在规划编制阶段就参与其中，确保规划体现国家利益，他们对所在大区的各类日常规划建设活动也都具有监督的权力，对于地方各类规划一般是事后检查——并不干涉地方编制的规划内容，但会对规划本身的合法性和有效性进行事后审核，任何时候发现与法律框架相悖的情况可以随时叫停。
同时，规划实施需由社会和市场主体参与，在保障国家和地方利益与意愿的同时，规划实施也要符合社会和市场主体的利益。后者对于规划和实施危害自身合法利益的情况，可以以相关规划和法律规定为依据，对规划实施提出诉讼。
我国当前处于国土空间规划体系建构时期，需要在生态文明的新背景下识别新的空间议题，在更广泛的国土空间范围内实现空间结构优化，推动中长期国土空间治理体系的现代化建设。规划治理，是在符合国家意志的原则下，对地方的发展意愿、市场和社会的发展诉求以及每个公民在空间资源层面的基本权利作出的动态调和。基于《若干意见》中提出的国土空间规划体系构建目标和我国的基本现实，以下从体系建构、地方规划治理方式、治理路径、规划内容等方面总结法国市镇联合体规划的经验启示。
我国国土空间规划体系建设的关键词之一是“一张图”，而从法国市镇联合体层面的战略规划和实施规划的形成过程可以看出，“一张图”的实现需要进行多元规划话语衔接的制度体系建构。从体系上看，法国各类空间“规划”的内涵是多样的，包括：中央政府对战略目标的带有强制性的指示（directive），区域性宏观物质空间资源的分配和整治（aménagement），地方政府对本地空间治理观念和理想的大纲式陈述（schéma），对规划事件进程的安排（programme），城市项目的计划（projet），以及详细规划和与之深度相近的城市交通和住宅规划、噪音防治规划等非常具体的图则式规划（plan）。这意味着不同规划在其关注的内容（城乡或专项）、规划意图的生发层级（国家或地方）、价值次序（先后或上下位）、对其他规划的影响力（相对影响或绝对遵守）、表达方式（图或文、愿景或指标……）、法律效力（可否抗辩）等方面都有所差异。这些差异既给精准传导带来困难，也为灵活传导、有效传导提供了空间。以这些规划为基础实现“多规合一”，与其说是合并成“一张图”，不如说是合并成具有清晰的观念价值次序的一条“话语线索”，沿着这条线索可以将各类规划编织进同一个“巨型文本”，彼此互为“超链接”，共同指导规划行动。
让这一“巨型文本”自洽的关键在于顶层法律框架中对体系的合理设计和对各个工具的精准界定。法国在最近半个多世纪的发展中，多次对规划体系进行多维度的调整才实现这一点，让这一“巨型文本”能与现实需求吻合。正确指导行动的关键在于规划意图得以有效贯彻，区域性的规划工具（如国土协调纲要等）提供了让地方行动主体碰撞观念、达成共识的机会。而让“巨型文本”准确指导行动的关键是最终的“一张图”精准有效、严格管控，也因此，地方城市规划在话语次序中虽处于末位，其法律效力却是最高的。
从1982年分权改革至今，法国市镇的联合发展在破解国土空间的碎片化难题、整合区域公共资源、提升地方公共服务与社会事务管理水平等方面取得了令人瞩目的成效，并在国家公共政策与区域发展中发挥了日益重要的影响力。联合体的治理结构不仅体现在经济形式、公共议事行为、国际合作等多个社会经济领域，也渗透进国土治理的方式中，并使用联合规划来达到强化与稳固地方行政体系、系统优化区域资源配置的目标。从法国实践的结果来看，规划联合编制不是空间的简单拼合，而是在整体战略性、空间结构性和功能层面的有机整合。这对于乡镇数量同样众多、空间资源分布碎片化的我国广大乡村地区探索多镇（乡、村）联编具有重要的启示意义，尤其是针对资源禀赋相近、发展空间连续的乡镇，通过国土空间规划的联合编制，有望强化对区域生态、产业等要素的一体化管理，优化生产力的布局，并提高基础设施建设和公共资源投放效率。其中，治理体制的一体化、联合管理机构【比如联合党委、联合办公室等】的设立、地方规划主体之间的充分交流是联合编制规划的重要保障。
此外，法国市镇联合体联合编制规划的形式体现出地方治理灵活开放的重要特点，即根据空间治理目标灵活选择规划工具以最大程度适配地方发展需求：具有较好资源禀赋和发展潜力的重要市镇，需要更具战略性的空间规划以确定发展格局；对于一般市镇，在符合相关上位规划的基础上，编制实施性的地方城市规划以满足地方事务需求。规划的动态性则体现在新的规划主体的加入、新的空间议题的涌现和空间范围的改变也会促进规划的更新。在我国现行“五级三类”的国土空间规划体系中，对乡镇级规划的定位实际是较为模糊的，兼具战略性和实施性特点，这也为探索乡镇联编国土空间规划的形式提供了制度的灵活性。结合编制尺度与实际需要，乡镇层面既可以探索总体规划与详细规划相结合的编制方式，亦可探索介于总体规划与详细规划之间深度的规划形式。
法国的空间规划在很大程度上属于地方事权，因此，在完善的制度和法律建构前提之下，规划体系建设的重要目标之一是要让地方政府能够“围绕地方的发展目标实现规划与治理”，因此制度建构要为地方规划“提出目标—技术呈现—实施监督”明晰有效路径。
（1）目标提出阶段。地方规划在对所有上位、前位的所有行政层次和专业部门规划目标进行统合的基础上，通过地方自治的交流与决议，根据外部需求和本地资源与发展意愿确定本地的规划治理目标。因此地方规划的主要表达方式是纲要性的，包括对战略目标的语言描述、空间结构的结构呈现和对土地资源使用方式的初步计划等。
（2）对目标的技术性呈现阶段。从里尔的案例中可以看出，将战略性规划目标深化和细化为技术性的规划信息有几条路径：一是围绕目标划定片区、追踪问题，对问题空间识别与行动进行跟踪，接着识别议题和发起社会行动，这其实也是为详细规划寻求编制依据和深化内容的办法；二是编制详细规划，依据国土协调纲要编制地方城市规划，将城市功能、空间结构和土地利用计划分解为具体空间的用途管控与建设指标；三是事关城市公共空间和公共利益的具体建设，详细规划中需要进一步作出对道路方向、风貌、连续性、开敞程度等的建设指引以确保和下一步实施的精确衔接。
（3）目标的实施监督阶段。在法国，一般规模的市镇联合体为了保证规划目标的实施，编制国土协调纲要的主体会继续推动在同样空间范围内的地方城市规划的编制和实施跟踪，而在巴黎这样的超大城市或一些内部合作较松散的联合体中，会选择由联合体整体编制国土协调纲要，其中较小的联合体成员再编制各自的地方城市规划。对于后者，地方城市规划的编制者就成为这一空间范围内的实施监督者和目标跟踪者。地方自治机构对规划实施进行监督，国家对规划合法性与技术合规性进行监督，社会主体对规划实施的公益性和自身的权利保障进行监督，以上三种监督方式确保了整体性规划治理目标的实现。我国的城乡空间单元相对规模更大，规划编制的复杂程度更高，在战略性规划的编制基础上，需要根据地方发展的阶段和需求、治理主体的能力建设、规划实施与跟踪的难度确定工作单元，确保规划的落实。
总而言之，如何通过规划体系、社会治理体系等多层次的制度和法律的建构，在符合国家意志的情况下，促进地方有共同发展目标的主体间的相互识别与行动联合，推动地方空间发展目标的踊跃呈现与切实实现，将是我国国土空间规划体系建构的重要议题。UPI