家族 · 财税 | 熊启跃：《商业银行法》修订有哪些潜在影响？

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本文来源：清华金融评论

近年来，我国银行业飞速发展，参与主体增多，规模不断扩大，业务范围逐步扩展，创新性、交叉性金融业务不断涌现，立法和监管面临很多新情况，《商业银行法》中的部分条款已不适应实际需求。修改《商业银行法》是支持我国银行业稳健发展的客观需要，有利于引导银行业回归本源、服务实体，也是坚持市场化导向，维护市场公平竞争的现实需要。

文/中国银行研究院高级研究员熊启跃

2020年10月16日，中国人民银行发布《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》（以下称《修改建议稿》），并向全社会公开征求意见。《修改建议稿》条目由95条增至127条，新设商业银行的公司治理、资本与风险管理、客户权益保护等章节，修改幅度较大。修改《商业银行法》是支持我国银行业稳健发展的客观需要，有利于引导银行业回归本源、服务实体，防范化解金融风险、维护金融稳定；是坚持市场化导向，建立完善多层次银行，维护市场公平竞争的现实需要。

《商业银行法》修订的背景

经过多年发展，我国形成了以《银行业监督管理法》《商业银行法》《中国人民银行法》等为核心，其他银行业监管行政法规、国务院文件、银行业监管规章和规范性文件为主体，金融司法解释为补充的银行业法律法规体系。在该体系中，《商业银行法》位阶较高，具有十分重要的地位和影响。

1995年5月，第八届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《中华人民共和国商业银行法》。2003年12月第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议和2015年8月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议两次通过《关于修改〈中华人民共和国商业银行法〉的决定》。近年来，我国银行业飞速发展，参与主体增多，规模不断扩大，业务范围逐步扩展，创新性、交叉性金融业务不断涌现，立法和监管面临很多新情况，《商业银行法》中的部分条款已不适应实际需求，需要全面修订。

2020年10月16日，中国人民银行发布《修改建议稿》，并向社会公开征求意见。《修改建议稿》修订完善后，将提交全国人大审议，并最终产生法律效力。

《修改建议稿》的主要变化

此次《修改建议稿》的法律条目由95条增至127条，新设商业银行的公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出章节。相较上两次修订，此次修改的幅度较大，主要变化可归纳为以下方面。

一是银行业准入标准上升，差异化监管格局日渐明朗。《修改建议稿》提高了不同类型银行设立的注册资本金要求，并在设立条件中增加对股东资质、金融科技和风险管理方面的新要求，并对超过5%的股权转让提出审批要求，银行业准入标准有所提升。在此基础上，对银行业务范围进行了拓展，将托管、衍生品、贵金属、离岸银行业务纳入银行经营业务范围；维持了银行分业经营的原则，规定商业银行不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产或非银行金融机构和企业投资，不允许承销交易所市场证券。此外，针对城商行、农商行和村镇银行重申了不得跨区经营的原则。《修改建议稿》针对系统重要性银行提出并表、附加资本、压力测试、恢复与处置计划、数据管理与报送等要求。同时，提出根据商业银行资产负债规模、风险水平、系统重要性等因素差异，就各项风险监管指标、公司治理要求、信息披露事项等具体要求进行差异化监管。

二是提高公司治理标准，促进银行业建立高效公司治理机制。《修改建议稿》新增14条银行公司治理要求，涉及股东、董事会、监事会等方面，这些要求大多在《商业银行公司治理指引》《商业银行股权管理办法》等监管法规和规章中体现。一些值得关注的新要点包括“股东会或股东大会选举董事、监事决议应实行累积投票制”。累积投票制是一种更有利于中小股东的表决方式，目前《公司法》对“累积投票制”使用“可以采用”的表述。《修改建议稿》强化了“累积投票制”的使用，增强了对银行中小股东权益的保护。此外，根据附则对法律适用机构的界定，《修改建议稿》公司治理要求将适用于其他银行业金融机构，而这些机构要满足相关的公司治理标准整体面临较大压力，如村镇银行。

三是强化资本和风险管理，完善银行业市场化退出机制。《修改建议稿》新增资本与风险管理章节，细化了资本监管要求，将“全球系统重要性银行应当符合人民银行规定的总损失吸收能力要求”“逆周期资本缓冲”等最新出台的监管政策纳入；强调人民银行的宏观审慎管理和风险监管职能；就风险管理机制、风险管理策略及跨境风险管理等方面提出新要求。同时，《修改建议稿》新增风险处置与市场退出章节，从重组、接管条件、接管组织职责、终止净额结算、破产清偿顺序、系统重要性银行的恢复和处置等方面作出具体要求，为商业银行市场化退出、缓解道德风险奠定了制度基础。《修改建议稿》强化了存款保险机构在早期纠正、接管、建立过桥商业银行及破产清算过程中的职能与作用，进一步强化了市场化处置机制。《修改建议稿》在法律层面明确终止净额结算制度的有效性与可执行性，使商业银行未来在金融衍生品交易中完成净额结算有据可循，有利于非违约方提前终止并快速清理相关交易合约，及时锁定风险敞口，降低系统性风险。

四是客户权益保护明显强化。现行《商业银行法》仅对存款人保护做出原则性的规定。《修改建议稿》用一章的篇幅强化客户权益保护，扩大了保护对象及覆盖产品范围。与《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》的要求一致，《修改建议稿》对银行营销宣传、信息披露、收费、催收行为等作出具体规定；结合《全国法院民商事审判工作会议纪要》，增加了银行适当性管理义务；结合近年来《网络安全法》的相关变化，增加对客户个人信息保护与数据安全的规定。

五是违法违规处罚力度明显加大，建立整改承诺机制。《修改建议稿》加大了对侵犯客户财产权、违反业务经营原则、违反检查和报送资料规则、违反人民银行业务规则、直接责任人员、其他人员、骗贷、擅自设立商业银行以及商业银行工作人员违规等行为的处罚力度。新增股东惩罚、妨碍风险处置与市场退出惩罚、违规收费和损害客户权益惩罚要求，显著提高了违法违规成本。同时，《修改建议稿》新增整改承诺规定，规定银保监会、人民银行做出行政处罚前，当事人提出符合要求的书面整改承诺的，经银保监会、人民银行同意，可以暂缓实施行政处罚；当事人按承诺期限完成整改的，银保监会、人民银行可以依法减轻、从轻处罚；逾期未完成整改的，依法从重处罚。

六是对部分业务经营原则进行了调整。《修改建议稿》删除了现行《商业银行法》中按照“人民银行规定的存贷款利率上下限确定存贷款利率”的相关要求，修改为“商业银行按照中国人民银行有关规定，可以与客户自主协商确定存贷款利率”，顺应了我国利率市场化改革的整体方向。《修改建议稿》删除了“商业银行贷款，借款人应当提供担保。商业银行应当对保证人偿还能力，抵押物、质物的权属和价值及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查”的相关表述，有利于引导商业银行调整“抵押”思维，更多地投放信用贷款。此外，将贷款业务中行使抵押权、质权而取得的不动产或股权处置时间由两年延长至五年。《修改建议稿》还增加了贷款用途、账户业务及衍生品交易等方面的规定。

对银行业潜在影响

针对近年来银行业发展出现的新情况，《修改建议稿》对现行《商业银行法》进行了全面修订，有利于引导银行业回归本源、稳健发展。《修改建议稿》目前尚处于讨论修订阶段，部分政策条款还会面临调整，其最终影响还应以最终修订的法律版本为准。目前来看，《修改建议稿》实施可能将对银行业产生以下影响。

一是行业集中度提升，部分业务面临调整。10年来，中国银行业竞争不断强度上升，市场集中度快速下降。《修改建议稿》强化银行准入标准，有利于促进行业集中度提升。《修改建议稿》继续维持了目前分业经营的模式，有利于促进各金融子行业的稳健发展。大银行和中小银行的监管成本进一步拉大，银行将考虑规模扩张带来的监管成本，采取更理性的发展策略。《修改建议稿》扩大了银行业务范围，将有更多银行申请托管、衍生品、贵金属、离岸银行业务牌照，特别是牌照资源相对稀缺的离岸金融和托管业务。同时，强化区域发展定位对城商行、农商行以及村镇银行部分业务将产生明显影响，如联合贷款、线上存款业务。

二是中小银行公司治理机制得到优化。恒丰、锦州和包商银行事件暴露出中小银行公司治理存在的严重问题。《修改建议稿》有利于促进中小银行完善公司治理架构、厘清和优化股东资质、加强内部人及关联交易管理，有利于中小银行风险的防范和化解。累积投票制主要运用于董事和监事的选举，该机制实施对银行董事和监事选聘将产生一定影响，能够在一定程度维护中小股东权益。部分银行特别是村镇银行完全满足《修改建议稿》公司治理要求的难度较大，如按照《修改建议稿》执行，相关成本将大幅提升。大型银行已建立了相对完善的公司治理体系，受《修改建议稿》影响较小。《修改建议稿》提出，商业银行应建立科学合理的薪酬、绩效考核等激励约束机制，确保薪酬水平和结构与本银行长期经营业绩相匹配，并建立与本银行风险水平相适应的薪酬延期支付和追索扣回机制。与国际同业相比，我国大型银行在薪酬水平、结构及追索扣回机制设计方面仍存在提升的空间。

三是法律次级TLAC债券具备了发行条件，问题银行将遵循市场化退出机制。《修改建议稿》在法律层面厘清银行清算时的偿付顺序，规定“损失吸收条款债务工具、资本债券等按照合同约定在普通破产债权之后依次清偿”，规定了总损失吸收能力（Total Loss-absorbing Capacity，简称TLAC）债券清偿顺序，为法律次级TLAC工具发行奠定基础。《修改建议稿》将宏观审慎评估体系（Macro Prudential Assessment，简称MPA）纳入法律框架，明确指出商业银行应当遵守MPA要求，MPA考核规则将可能作为行政规章正式发布，并明确相应处罚标准。《修改建议稿》强化存款保险机构在银行风险处置各环节的作用和功能。未来，无论从储户还是银行，都愿意将更多存款处于存款保险的覆盖范围内。《修改建议稿》进一步完善了问题银行市场化退出机制，更多银行可能会遵循市场化退出方式。早期纠正条款中提出“商业银行资本充足率低于最低要求的，可强制要求各级资本工具及其他损失吸收工具进行减记或者转为普通股”，从法律上打破了银行资本工具的“刚性兑付”。

四是银行将更加重视客户权益保护，经营合规成本将有所提高。《修改建议稿》强化了客户权益保护内容，将引导银行更加重视“以客户为中心”经营理念的培育。《修改建议稿》规定商业银行应履行客户适当性管理义务，但未区分个人客户和机构客户、普通个人投资者和专业个人投资者，也未区分资管产品、衍生品等风险较高的产品和其他银行产品，将在一定程度提高银行经营的合规成本。

五是银行业违法违规成本不断提高，可争取减轻、从轻处罚机会。《修改建议稿》加大了对违法违规的惩罚范围和力度，针对银行业发展存在的“乱象”提出了更严格的惩罚措施，银行业罚单数量和规模可能呈现上升趋势。商业银行应关注监管机构制定整改承诺办法，在监管机构进行行政处罚决定前，商业银行可积极与监管机构就整改事项展开沟通，针对违规经营行为按照监管要求做出相应整改承诺，并严格按照整改期限完成整改，争取减轻、从轻处罚。

六是部分业务原则将受到一定程度影响。《修改建议稿》鼓励商业银行按照市场化方式与客户自行决定存贷款利率，尊重银行自主经营权利，鼓励银行业金融机构发放信用贷款，解决小微企业、个体工商户贷款缺乏担保的痛点。将房地产和股权处置时间延长，有助于缓解商业银行资产处置压力，提升处置效率。允许商业银行为企事业单位客户开立多个基本账户，一定程度增加了银行账户管理难度。对贷款用途进行明确要求，有利于加强贷款用途监控。将“审贷分离、分级审批”的规定细化为“商业银行应当实行统一授信、审贷分离、全流程管理的制度，合理确定授信方式、额度、利率和期限”，有利于完善授信审查责任认定机制，提高授信审查审批人员的工作积极性。

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