原创 | 信托业转型背景下信托监管机制的创新思路与建议（上）
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作者：柏高原 汤杰 戎晨
1.我国信托业监管模式现状
我国信托业监管制度曾长期采取分业监管模式。由于不同监管机构之间缺乏合理的沟通协调机制，实践中出现了大量“监管空白”“监管弱化”现象，导致“实质化”的功能监管立场并未得到落实。
为解决分业监管模式带来的问题，2023年3月16日，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，在中国银行保险监督管理委员会的基础上组建了国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管。[1]国家金融监督管理总局下设资管机构管理司，承担信托公司、理财公司、保险资产管理公司的非现场检测、风险分析和监督评价工作。此后，原来由银保监会监管的信托行业目前受国家金融监督管理总局的监管。整个机构监管的分工确实做到了将功能监管和行为监管相结合，把准入、日常监督、准出、稽查、行政处罚分开监管。此外，证监会依然负责监管证券、股权、私募及基础设施领域不动产投资信托等投资基金活动。
除了上述监管部门外，中国信托业协会作为信托业的自律组织，也承担着一部分监管职责。其于2015年推出《信托公司行业评级指引（试行）》，简称“短剑”体系（CRIS）（包括资本实力指标、风险管理能力指标、增值能力指标和社会责任指标四个方面。该评级体系与银监会的《信托公司监管评级与分类监管指引（2014年8月修订）》相互弥补。[2]
此外，中国信托登记公司（简称中信登）主要负责对信托产品、受益权信息及其变动情况进行登记，设立和管理信托受益权账户，还承担着对信托产品的发行、交易、清算、结算、估值、信息披露、查询、咨询和培训等服务以及部分监管职能。
2.国外信托业主要监管模式分析
作为信托制度的起源地，英美法系国家的信托监管体制有很多值得我国借鉴的地方。在符合我国国情及信托业传统的前提下，我国应当吸取外国信托制度的优秀立法经验，为我国信托制度的发展提供完备的法律基础和稳定的运营的环境。
（1）英国信托监管模式
英国的信托业监管模式是功能性监管模式的代表。2000年，英国颁布了《金融服务市场法案》，使金融服务管理局（FSA）接管了英国的所有金融监管权力，FSA内部不同部门的分工，更加凸显了英国监管模式“功能性”的特征。英国信托主要分为三大类：资产管理、财富管理以及慈善。英国的信托监管制度主要体现在慈善信托领域，其中慈善委员会扮演着核心监管角色，负责慈善信托的监管工作。监管内容包括准入监管、税收监管、运行监管、变更监管以及力求近似原则适用监管等。英国的信托监管制度强调了慈善信托的公益性和监管的实效性，这种监管体系既包括了对慈善信托行为的监管，也包括了对慈善信托机构和功能的监管，是一个综合性的监管模式。[3]
此外，英国的信托监管模式其最大的特点便是行业自律的理念深入人心。金融服务管理局成立之后，与信托业务相关的自律性监管组织基本停止其信托监管行为，但是，其他自律性监管组织如养老金监管局和慈善委员会依然负责监管养老金基金和慈善信托。
（2）美国信托监管模式
美国采取的是功能监管与审慎监管相结合的模式。2013 年，美国金融研究办公室（OFR）发布《资产管理与金融稳定报告》，将资产管理机构分为专业资产管理公司（其主营业务是资产管理业务）、银行和保险机构（通过各自的资产管理部门对客户提供资产管理服务）三类金融机构。2014年12月美国金融稳定监督委员会（FSOC）要求对资产管理活动和产品所造成的潜在系统性风险进行评价，加强了功能监管与审慎监管的协同。[4]
美国信托业务主要由经OCC批准设立的全国性银行和经州批准设立的州银行或信托公司经营。全国性银行的信托业务受OCC监管，州立银行或信托公司受各州监管。[5]在监管体制方面，美国的信托监管体制最大的特点便是建立了双重法律规范体系。各监管机构的权力来源既有联邦一级的法律规范，如《国民银行法案》《联邦储备法案》《联邦存款保险法案》和《国民银行信托权限法案》，也有州一级的法案。[6]
（3）日本信托监管模式
日本信托的监管模式遵循着统一、集权、高效的原则和宗旨，其金融监管权高度统一在金融厅，金融厅内部按照机构监管为主、功能监管为辅的原则进行职责分工。其中，金融厅的监管范围涵盖了包括银行、证券、保险及非银业务在内的所有金融领域。金融厅下设审判局、总务规划局、政策与市场局和监督局四个组织，其中的监督局负责金融机构的日常监督。[7]
注释：
[1] 中共中央 国务院：《党和国家机构改革方案（2023年第9号国务院公报）》，载中国政府网，http://www.gov.cn 。
[2] 一文读懂信托业监管架构，载微信公众号“中国建设会计学会”，2020年10月9日。
[3] 王涛：《英国慈善信托监管制度及启示》，载公益慈善法治研究中心，2021年9月22日，http://icu.edu.cn 。
[4] 何迎新、钟莉莎：《功能监管国际实践对我国跨境金融监管的启示》，载赵建国主编：《北方金融》2024年第一期。
[5]《瑞信研究|海外信托的分类与监管》，载微信公众号“华润信托”，2020年6月10日。
[6]一文读懂信托业监管架构，载微信公众号“中国建设会计学会”，2020年10月9日。
[7] 《日本信托业研究系列之二——业务概览及监管制度》，载微信公众号“山东国信研究”，2022年4月20日
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作者简介
柏高原 高级金融法顾问
柏高原，北京市京都律师事务所金融法高级顾问，管理学博士，法学博士后，金融行业标准《金融从业规范 财富管理》执笔专家，香港恒生大学华人家族传承研究中心顾问。近年来，柏博士专注于信托与财富规划，积累了丰富的经验，为多位客户提供了专业的法律服务。柏博士的服务范围涵盖各种与财富规划相关的信托环节，侧重于信托架构设计，是少有的通晓多国信托法，并具有落地境内外家族信托实操经验的中国律师。除了信托法，柏博士还向客户提供金融领域的法律服务，包括金融业务合规性审查、金融创新、金融衍生品等。
汤杰 资深顾问
汤杰，西南政法大学法律硕士，英国国际信托与财产规划协会（STEP）Associate Member，京都家族信托法律事务中心资深顾问。长期专注于境内外家族信托领域的研究工作，参与编写《家族信托法理与案例精析》以及家族信托、慈善信托税制等领域多个课题。同时具有多年境内外家族信托落地实操经验，擅长为高净值客户提供中国大陆境内家族信托及离岸信托方案设计、家族宪章起草、家族治理架构规划、信托文件中英文起草以及项目落地实施与后期维护等提供咨询。
戎晨 助理
戎晨，京都家族信托法律事务中心成员，南开大学法学硕士，金融法方向。目前致力于信用衍生品监管、信托、财富管理等方面的研究。
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