最高法院:土地登记后能否直接对登记结果提起行政诉讼,是否需政府先行处理|附4个相关案例
单位：北京市安理律师事务所
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《土地管理法》第十六条第一款规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”而《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后己经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。”因此土地登记发证后发生争议的，土地权利的利害关系人可向原登记机关申请更正登记，可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议，也可直接提起行政诉讼，请求撤销或变更登记行为。但是利害关系人向政府申请处理土地权属争议的，政府将不予受理。而关于利害关系人能否直接提起民事诉讼请求确认物权的问题，本书作者将另行撰文论述。
最高人民法院
土地登记发证后利害关系人向政府申请处理土地权属争议的，政府不予受理，但利害关系人可直接对登记结果提起行政诉讼
裁判要旨
土地权属争议是指土地登记前，土地权利的利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后己经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后利害关系人对登记结果提出异议的，可向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。
案情简介
一、永兴村、集贤县湿地局因44公顷土地权属产生纠纷。1983年12月，集贤县政府向集贤县湿地局颁发土地证，涉案44公顷土地确认在集贤县湿地局土地证范围内。自1987年起，永兴村以涉案44公顷土地的权属问题为由，多次向有关部门上访。
二、2014年，永兴村委会向集贤县政府提出土地权属争议申请，请求确认涉案44公顷土地的权属归其所有。集贤县政府以永兴村提出的申请不属于土地权属争议为由，决定对其申请不予受理。永兴村委会不服，向双鸭山市政府申请复议。双鸭山市政府作出行政复议决定，维持集贤县政府作出的不予受理决定。
三、2015年，永兴村委会向双鸭山市中院提起行政诉讼，请求撤销集贤县政府作出的不予受理决定。双鸭山市中院认为，依据国土资厅函[2007]60号的规定，永兴村委会提出的申请不属于土地权属争议，集贤县政府作出不予受理决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，故判决驳回永兴村委会的诉讼请求。
四、永兴村委会不服双鸭山市中院判决，向黑龙江高院提起上诉。黑龙江高院判决驳回上诉，维持原判。
五、永兴村委会不服黑龙江高院判决，向最高法院申请再审。最高法院裁定驳回永兴村委会的再审申请。
败诉原因
法院不支持永兴村委会请求撤销集贤县政府不予受理决定的原因在于，《土地管理法》第十六条第一款规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”为进一步明确“土地所有权和使用权争议”的范围，《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后己经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。”
依照上述规定，在涉案44公顷土地已确认在集贤县湿地局持有的土地证范围内的情况下，永兴村委会申请对涉案44公顷土地权属申请确权，其申请显然不属于土地权属争议申请，集贤县政府无权依照《土地管理法》第十六条的规定受理其土地确权申请，因此集贤县政府决定对永兴村委会的确权申请不予受理，事实清楚，适用法律法规正确。
败诉教训、经验总结
前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
当事人在权利受损害时应选择正确的救济途径。根据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》的规定，利害关系人对土地登记提出异议，有以下救济途径：（1）向登记机关申请更正登记；（2）向登记机关的上级主管机关提出行政复议；（3）提起行政诉讼请求撤销或变更登记。而关于利害关系人能否直接提起民事诉讼请求确认物权的问题，本书作者将另行撰文论述。
相关法律规定
《中华人民共和国土地管理法》
第十六条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》(国土资厅函[2007]60号)
土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二十条中的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。
《中华人民共和国物权法》
第十九条 权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。
不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国物权法>若干问题的解释（一）》
第一条 因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请一并解决上述民事争议，且人民法院一并审理的除外。
第二条 当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持。
第三条 异议登记因物权法第十九条第二款规定的事由失效后，当事人提起民事诉讼，请求确认物权归属的，应当依法受理。异议登记失效不影响人民法院对案件的实体审理。
以下为该案在法院审理阶段，判决书中“本院认为”就该问题的论述：
《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。为进一步明确“土地所有权和使用权争议”的范围，国土资源部办公厅60号复函规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后己经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。本案中，1983年集贤县政府已分别为永兴村委会（当时称永兴大队）和集贤县湿地局（当时称芦苇站）颁发土地证，涉案44公顷土地在集贤县湿地局持有的土地证范围内，当时土地权属即已明确属集贤县湿地局。依照上述规定，在已经取得土地证，土地证确定的土地权属明确的情况下，永兴村委会申请对涉案44公顷土地权属申请确权，其申请显然不属于土地权属争议申请，集贤县政府无权依照土地管理法第十六条的规定受理其土地确权申请，决定对其确权申请不予受理，主要事实清楚，适用法律法规正确。
案件来源
黑龙江省集贤县永安乡永兴村村民委员会与黑龙江省集贤县人民政府、黑龙江省集贤县安邦河湿地自然保护区管理局再审行政裁定书，[最高人民法院（2016）最高法行申3241号]。
延伸阅读
关于土地登记发证后发生权利争议能否直接提起行政诉讼的案例
关于土地登记发证后发生权利争议能否直接提起行政诉讼的问题，裁判规则并不统一，但是最高法院案例均认为该情形下可以直接提起行政诉讼。
（一）认为可以直接提起行政诉讼的案例（案例1、案例2）
案例1：广东永通物流有限公司、陈嘉琪等与遂溪县南海新技术开发研究所有限公司、遂溪县广祺实业有限公司等行政复议申诉行政裁定书[最高人民法院(2016)最高法行申1366号]认为，“《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定：‘土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。’本案中，遂溪县政府已分别向陈嘉琪、南海公司及广祺公司颁发土地使用权证书，该两宗土地相邻且界限明确。根据国土资源部上述复函的规定，陈嘉琪超出受让土地的范围对其433号证之外的相邻土地主张使用权，并不属于土地权属争议的范畴。原判决认为本案属土地权属争议，并作出根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定向人民政府申请土地权属确认的指引，存有不妥，但不影响本案撤销湛江市政府复议决定的结果。”
案例2：肇源县民意乡建民村村民委员会诉肇源县人民政府为肇源县民意乡民意村村民委员会土地行政登记二审行政裁定书[黑龙江省高级人民法院(2016)黑行终390号]认为，“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（四）项‘对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的’，属于人民法院行政诉讼受案范围的规定，公民、法人或者其他组织，对县级以上各级人民政府依职确认土地等自然资源的所有权或使用权并核发证书的行为不服，可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。另，国土资源部办公厅给江苏省国土资源厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》亦对何为土地权属争议进行了解释，明确‘土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后己经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。’本案中，建民村与民意村所争议的土地，包含在县政府2012年10月8日为民意村颁发的源集有（2012）第0017号集体土地所有证内，建民村认为该证侵犯其合法权益，请求撤销该证，可以直接向人民法院提起行政诉讼。原审裁定认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，本案不属于行政诉讼受案围，属适用法律错误。综上，建民村的上诉理由成立，本院予以支持。”
（二）认为不能直接提起行政诉讼的案例（案例3、案例4）
案例3：贺军与库尔勒市人民政府、库尔勒市国土资源局其他行政行为再审审查与审判监督行政裁定书[新疆维吾尔自治区高级人民法院(2017)新行申130号]认为，“从本案原审判决认定的事实上看，第三人巴州金梨公司获取本案十宗土地《国有土地使用证》，系其于1997年依照有关法律、法规和政策的规定向行政主管机关申报，历经行政主管机关分别逐次逐级上报审批。……再审申请人在本案诉讼中诉称自行投入资金自1994年1996年开垦荒地种植香梨至今已20年，但始终未能提交自己是如何初次取得荒地开垦权与该种植香梨土地使用权权应归其享有的相关证据。拥有实际的土地种植权并不等于已依法获取了该国有土地使用权权属，再审申请人在本案诉讼中称自己为该种植土地权益人及合法拥有该种植土地使用权属，虽反映出其有土地使用权属争议，但没有确凿、有效证据予以证实。对土地权属争议，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定应当是向人民政府申请确权，走行政诉讼前置程序，一审法院认为该主张不在本案的审理范围之内。未给予审理并无不当，其适用法律正确。”
案例4：张明辉诉长葛市八七居委会、原审原告长葛市人民政府、长葛市国土资源局土地行政登记纠纷二审行政裁定书[许昌市中级人民法院（2015）许行终字第5号]认为，“根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款‘土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。’和第三款‘当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。’的规定，本案中，上诉人张明辉持有长集建（1999）字第99140107017号集体土地建设用地使用证，而被上诉人八七居委会认为该集体土地建设用地使用证所涉土地应属于集体所有，上诉人取得该证未经被上诉人依法报送、审核等程序。同时，原审被告长葛市人民政府、原审被告长葛市均对本案所涉土地使用证的真实性、合法性提出了异议，并同意被上诉人八七居委会撤销本案所涉土地使用权证的诉讼请求。故本案争议应属于土地所有权和使用权争议，应先由人民政府做出处理。当事人对人民政府处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院提起诉讼。”
作者简介
唐青林律师、李舒律师，北京市安理律师事务所高级合伙人，从事法律工作十余年，实践经验丰富。专业论文曾发表在《最高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”最低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》、《公司并购法律实务精解与百案评析》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。
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（一）本公号解读的判决文书案件事实纷繁复杂和证据较多、往往涉及多个法律焦点。为了写作和理解方便，我们可能仅选取某个具体角度、某个焦点问题进行解读和评析，难免挂一漏万。需要完整了解某个案件，请通过法院官方网站或其他渠道获取判决书原文进行研读。
（二）与此同时，有些案件事实似乎相同的案件，却出现不一样甚至相反的判决结果，这可能是因为案件事实看似相同实际上却存在某些细微但关键的差别，也可能是最高法院根据社会发展的变化调整裁判规则和思路，甚至可能是法律法规本身出现了变化。判决书一旦做出就固化了，但是立法和司法实践是不断向前发展变化的。
（三）我国不是判例法国家，除非是最高人民法院正式发布的指导性案例（根据《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第七条规定， 最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照），否则即使是最高法院的判决书也并不具有指导另案判决的法律效力。
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