委内瑞拉能源战略：资源诅咒
编者按：随着“一带一路”倡议的推进，中国与其他国家之间的能源合作正不断深化，也在为经济社会层面更广泛、更深入的合作建立互信基础。国网能源研究院能源战略与规划研究所分析全球主要国家的能源战略，研究其能源特色、演变趋势及对中国的启示，深入了解世界能源发展方向，基于全球化视野形成能源发展战略的“中国思路”。研究成果凝练为“世界能源风向”系列文章，本刊将陆续为您刊出文章精彩内容，敬请关注。
文章导读：油价下跌、美国制裁，只是委内瑞拉经济与石油业低迷的外部原因，而过度依赖石油的经济结构以及资源依赖型能源发展模式才是其走向崩溃的根本原因。从发展历程来看，石油始终是委内瑞拉国家和能源战略的核心。无论是民粹主义领导人物坚持的将石油利益强制转向社会中下层的民生政策，还是牺牲石油收益所建立起来的不稳定国际关系，都为石油业及国家经济可持续发展带来巨大的压力。而油价波动带来的国家经济、信用等损失，使得以主权国家自然资源为担保的石油币难以成为最后一根救命稻草。当前形势下，单纯依靠石油已经难以拯救本国经济，因此未来与美俄等国家关系走向，以及与中国等国家的战略合作，都将成为国际关注的焦点。
委内瑞拉能源战略：资源诅咒
执笔人：肖鑫利、闫晓卿、郑宽
（国网能源研究院 能源战略与规划研究所）
2019年1月28日，美国宣布对委内瑞拉石油公司（PDVSA）展开制裁，以遏制委对美原油出口并逼迫现任总统马杜罗下台，这是美继支持反对派“临时总统”后制裁范围的进一步扩大。委石油出口额占该国总出口额95%左右，占GDP总量近30%，占政府收入的50%，本次制裁预计对PDVSA造成损失逾110亿美元，且欧盟、部分拉美国家的“跟风”，对委内瑞拉经济、能源造成的损失不可估量。
石油探明储量世界第一，油价高企时代人均GDP世界第四和位列全球最富裕的20个国家之一等光环让外界一度相信委内瑞拉是“资源诅咒”的例外。但含着金钥匙出生，却抱着金碗吃土，目前已成为委内瑞拉真实写照。基于石油业打造的繁荣景象，伴随国际油价步入下行趋势而逐渐落下帷幕，恶性通货膨胀、政局不稳定和基本生活用品极度短缺等正将委内瑞拉一步步推向崩溃的边缘。成也石油、败也石油，石油行业一直是委内瑞拉经济社会发展最重要的基石之一，也是研究能源战略的重要范本。
（一）石油始终是委内瑞拉能源战略的核心问题
政治、经济、社会与石油资源息息相关，委经济波动、左右派政权更迭、资源归属权变动、货币与通货膨胀、福利及税收等方面的演变与南美众多国家以“承诺高社会福利换取选票”的政治循环基本一致。查韦斯之前，委内瑞拉政变、修宪事件频出，政局的不稳定又导致经济、社会等政策频繁变动，能源领域难以独善其身，作为国家支柱的石油行业也经历了一系列的动荡，主要表现在不同政权对石油领域收益分配、外资股权限制等多方面变动，左右了石油业发展战略方向。查韦斯上任后，凭借丰富的石油资源以及强势的国有化政策，使国家进入短暂和平期，并跻身南美四强，迎来“黑金时代”。
查韦斯上任前，政府对外国资本准入态度受经济发展及社会稳定等因素影响而不断变化。20世纪初，委石油开发主要掌握在国外资本手中，其中美、英两国财团通过不平等手段垄断委石油业几乎全产业链和大部分利润。不公平的利益分配格局成为政府推动石油行业国有化根本动力。之后，委通过《石油法》、《石油天然气法》、《回归法》等法律，明确了政府对油气等资源的所有权和开采权，并提高了外国石油公司税费以重新分配石油收益。此阶段，委成立PDVSA统筹国家石油行业及相关贸易。不仅如此，石油还是国际合作的重要依托，委一直是欧佩克的重要成员国之一。石油国有化带来的巨额财富为政府公共投资提供资金，但石油业繁荣逐渐挤压了经济多元化发展潜力。石油收益被政府用来填补公共投资产生的债务缺口，随着外债逐年攀升及油价持续下滑，委政府陷入债务危机。面对内忧外患，执政者推行新自由主义经济，并将石油行业对外开放。市场化和私有化极大缩减高度依赖石油行业的政府收入，而社会福利转向市场调节直接导致以石油收入为支撑的社会公共服务建设长期停滞，伴随基层公众的政治参与受阻，民族主义情绪逐渐积累，将资源收回国家和人民所有的意愿就越来越强。
查韦斯的“21世纪社会主义”主张对委经济及能源领域影响至深。石油利益收归国家和人民所有成查韦斯强势国有化的主要动力，而马杜罗是其忠实拥护者和继承者。查韦斯对内政外交进行彻底的改革，通过行政手段干预市场，逐渐开展强势国有化进程，尤其在石油行业。随着《碳氢化合物法》推出后，针对私有资本的提高税费（企业所得税升至50%、矿区使用费提至30%）、降低股权（低于50%），2005年实施“石油播种计划”，以及2008年《石油高价特殊贡献法》，石油行业逐渐成为经济发展、社会进步及国际合作的重要后盾，但其他行业逐渐萎缩，国际油价攀升更加剧石油在经济中绝对支柱地位。石油出口占出口额比例也逐渐升至90%以上高位，政府收入、GDP与石油牢牢绑在一起。
作为民粹主义典型人物，查韦斯将超过80%的石油收入强制性向社会中下层转移，通过石油收入干预生产要素市场，同时还以低价向加勒比海国家输送石油，资金压力过大叠加国际油价下行周期导致石油行业创新资金和技术投入缺口扩大，对其石油行业发展无疑是釜底抽薪。在外受到国际市场挤压，在内石油行业资金和技术匮乏、实体工业萎靡、经济发展后继乏力，种种迹象表明委始终没有摆脱石油诅咒这一问题。作为查韦斯主义继承者，马杜罗虽采取价格管制、超发货币等措施缓解财政压力，但查韦斯时代石油行业积累的财富多支撑公共福利事业以获得民众支持，而未用于赋能其他行业，致使马杜罗政府采取的各项拯救经济举措收效甚微。
总的来看，油价下跌、美对委制裁只是经济及石油业低迷的外部原因，而过度依赖石油的经济结构和资源依赖型的能源发展模式才是其逐步走向崩溃的根本原因。查韦斯执政初期虽倡导经济重心从原油生产转向石化、炼油，还倡导加大对储量居世界第一梯队的天然气资源开发，但实际上天然气消费主要用于石油开采，始终未形成面对国际市场的核心竞争力。
（二）石油币难以成为“最后一根救命稻草”
石油产量大幅下降，委已无法继续从IMF获得贷款，加上通货膨胀与汇率贬值，同时美国经济制裁使PDVSA新债券发行及相关美元账户受限，使得有实物支撑的虚拟货币成为拯救经济和石油业的关键抉择。马杜罗抓住区块链技术发展机遇，发行以阿亚库乔区块1号油田的50亿桶原油为抵押的“石油币（Petro）”，共计发行1亿个。发行收入按照15%投入科技研发，15%投入数字加密货币生态环境建设，15%投入与石油币相关项目，其余55%将进入国家主权基金的方式安排。按照规定，“石油币”不能直接兑换原油，只用于个人或机构向政府缴纳税费和公共服务，“石油币”与玻利瓦尔的汇率由官方授权的虚拟货币交易所每日公布。与比特币不同，“石油币”为被预先创建并由政府发行和出售的数字加密货币，目的在于通过定额发售抑制本国法币贬值趋势以弥补政府信用缺失，通过融资增加外汇流动性，通过实现部分领域跨境支付摆脱美国金融制裁等。
作为首个由主权国家发行并以自然资源为担保的数字加密货币，“石油币”具有里程碑意义。它是连接数字网络市场和现实金融市场的金融创新，为高效跨国投融资以及反制国际金融封锁提供便利，也促进国际货币多元化。对委而言，旨在弥补政府信用缺失，通过融资暂缓国内外汇储备压力。然而，从本质来看，“石油币”更像无定期加密数字国家外债，其购买者多出于援助或投机动机。尽管《委内瑞拉石油币白皮书》阐释了石油币功能，但在实际流通中，其购买方式、与法币兑换等方面受到严格约束，而国际流通渠道更受美国严格限制。
笔者认为，“石油币”难以挽救委经济和石油业。从外部看，美国对“石油币”交易严令禁止，欧盟、拉美部分国家也可能跟风抵制，融资对象和市场活跃度严重受限。而在国内，反对派对其合法性质疑不断，加上政府信用缺失、石油业低迷以及外界对该区块储量和产能的担忧，都会影响投资者积极性。最核心的是，能为“石油币”背书的只有委政府的信用和经济实力，试图通过“石油币”解决国内货币体系崩溃、政府信用降低和经济发展动能缺失等问题是不现实的。
（三）石油国际合作走向成关注焦点
进入石油时代以来，石油逐渐成为委开展外交重要抓手，而石油政治是一把双刃剑。随着各国经济发展对石油依赖增强，以及委对本国资源占有和决策权利提升，促进委国际石油市场话语权提升。委积极倡议南南合作，致力于打造拉美一体化，尤其提出“加勒比石油计划”向缔约国提供石油优惠政策。不仅如此，委在OPEC、美洲玻利瓦尔联盟、拉美和加勒比国家共同体等组织中发挥积极作用。然而，委经济复苏期晚于石油牛市，却早于石油牛市结束，委未充分利用好国际油价10年“黄金期”，之后经济与石油业逐渐进入持续下行期。恰逢拉美地区“左退右进”、“左右拉锯”政治形势形成，以及美扩大地区影响力需求的增强，委朋友圈大幅缩减，南方共同市场、南美洲国家联盟等地区组织立场转变，利马集团对委施压、制裁和孤立举措，部分拉美国家倒向支持委临时政府。此外，长期以来以牺牲石油收益为代价对他国施惠，而非通过“石油换资源”、“石油换技术”、“石油换市场”等方式不断提升自身经济发展动能导致的问题已经愈发凸显。这些都是委石油外交政策合理性的考量因素。
与美俄间关系是委外交战略的重要内容之一。凭借地缘优势，委既是美国极力拉拢的“后院邻居”，也是俄罗斯“重返”拉美、提升地区影响力的重要支点。委美关系历经多次更迭，查韦斯政府倡导拉美地区独立自主外交，倡议打造拉美一体化，但碎片化、不团结的拉美更符合美国利益。近年来,美国逐渐降低对委石油依赖，委石油进口地位逐步从第一降至第四，随着美国跃升为第一大产油国，对委石油需求将更低，因此有资本对委进行能源制裁，借此援助亲美政权上台。虽然部分拉美国家跟风支持美对马杜罗制裁，但对美军事力量介入仍持明显反对态度。出于地缘政治和国家安全考虑，俄罗斯反对美国将委作为“地区附庸”。俄罗斯多次向委以贷款、石油预付款形式提供援助，借此协助委重振石油业和经济，并为委开设石油交易账户以规避美国制裁。
中委合作在查韦斯时代得到巩固并延续至今，我国现已成为委内瑞拉最大的投资国，而委内瑞拉成为中国在全球贷款承诺额最多的国家。通过国家主权信贷与资源的“战略绑定”，委向我国输送石油规模逐年攀升、模式不断创新，尤以“中委联合融资基金”、“贷款换石油”等创新模式为标志。中委合作已从石油业各环节逐渐拓展至金融、农业等多领域。目前，我国可与国际社会一起，致力于和平解决国际争端，保障在委资产安全和石油的稳定供给。长远来看，巩固与能源供给方的利益共同体关系，完善能源多元化供应体系，才是保障国家能源安全的根本。
作者介绍：肖鑫利，男，管理学博士，国网能源研究院能源战略与规划研究所研究员。长期从事能源战略、企业战略与管理、能源转型战略规划、电网绿色发展等相关研究，以主要参与人或子课题负责人角色先后参与多项国家电网公司重大科技项目或管理咨询项目，获得多项公司级奖项，在能源行业重要报纸媒体以第一作者发表多篇文章。
团队简介：国网能源研究院能源战略与规划研究所于2009年10月成立，前身为国家电力公司动力经济研究中心电源与环境经济研究所。部门紧扣国家能源发展形势与战略布局，立足能源电力前沿领域，经过多年的理论探索与实践积累，逐步形成了以能源电力规划为核心，以能源转型理论认知创新和实验室软硬件建设为重点，布局中国能源战略、能源电力规划、能源环境政策分析及区域综合能源系统四大研究业务方向的“一核、两翼、四支柱”发展思路和业务布局。研究领域包括全球能源格局及中国能源战略、能源电力规划、电力系统源网荷储协调发展、清洁能源并网与消纳分析、生态文明下电网绿色发展与政策评估研究以及区域综合能源系统等研究。负责《中国电源发展分析报告》的策划、研究、编制与发布等工作。牵头负责能源电力规划实验室开发、建设及运营管理。迄今开展研究项目530余项，其中政府委托项目55项、国家电网公司各类项目210余项。获得各类奖项117项，其中国家能源局软科学研究优秀成果奖10项、北京市科技进步奖2项、国网公司科技进步及软科学奖17项；发表内参专报80余篇，获得党中央国务院领导批示12篇；公开发表期刊论文180余篇，出版专著20部。
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编辑：杨彪
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