挪威能源战略：协同管理
编者按：随着“一带一路”倡议的推进，中国与其他国家之间的能源合作正不断深化，也在为经济社会层面更广泛、更深入的合作建立互信基础。国网能源研究院能源战略与规划研究所分析全球主要国家的能源战略，研究其能源特色、演变趋势及对中国的启示，深入了解世界能源发展方向，基于全球化视野形成能源发展战略的“中国思路”。研究成果凝练为“世界能源风向”系列文章，本刊将陆续为您刊出文章精彩内容，敬请关注。
文章导读：有这样一个国家，不管是世界银行、世界货币基金组织发布的人均GDP排行榜，还是联合国发布的人类发展指数榜和《全球幸福国家排名报告》，它总是处于前列，这个国家就是挪威。挪威的发展离不开其丰富的资源禀赋和对自然资源的高效开发利用。具体到能源发展战略，挪威也是成功范本之一。本文从挪威的自然资源禀赋和对水电、油气的开发利用出发，围绕挪威如何打破资源诅咒，分析了能源与金融、企业、产业等领域的高效协同管理。最后，从挪威的能源协同管理体制和对国企有效干预机制两个方面提出了挪威能源战略对中国的启示。
挪威能源战略：协同管理
执笔人：赵秋莉、闫晓卿
（国网能源研究院 能源战略与规划研究所）
不管是世界银行、世界货币基金组织发布的人均GDP排行榜，还是联合国发布的人类发展指数榜和《全球幸福国家排名报告》，挪威总是处于前列。毫无疑问，挪威已成为当前世界上最富有、最幸福的国家之一。挪威的发展离不开其丰富的资源禀赋，对自然资源的高效开发利用是挪威在高收入、高税收、高福利的道路上走得更稳、更远的制胜法宝。纵观挪威能源发展历程，依靠水电立国、油气富国，更为重要的是通过能源与金融、企业、产业等领域的高效协同管理谋求可持续发展，这种协同管理机制是挪威能源战略最大的特色，也是其成功走出“资源诅咒”陷阱最重要原因。可以说，挪威是世界能源乃至社会发展的最成功范本之一，对于我国能源革命有很好的借鉴意义。
（一）“白煤黑金”的可持续利用是挪威能源战略主线
挪威三面环海，多山地、湖泊和瀑布，水电资源极其丰富，被称为挪威的“白煤”；大陆架油气资源储量充裕，石油被称为挪威的“黑金”。从北欧贫穷渔业小国，发展成当前人均GDP超过9万美元的高度发达国家，挪威的水电和油气不仅唱响了经济繁荣的交响曲，也是其能源战略的核心。目前，挪威国内一次能源消费中水电和油气合计占比达到96.9%，其中水电、石油和天然气占比分别为67.4%、21.3%和8.2%。
除了丰富的能源禀赋，挪威对能源的可持续利用更是其能源战略的主线。1987 年，以挪威女首相格罗•哈莱姆•布伦特兰夫人为首的世界环境与发展委员会在向联合国提交的《我们共同的未来》工作报告中，首次正式提出“可持续发展”的概念，并将其定义为“既满足当代人的需要，又对后代人满足其需要的能力不构成危害的发展”。具体到能源，挪威也始终坚持可持续利用和环境可持续发展。
挪威的水电开发可追溯至19世纪末期，当时挪威经济以农业和渔业为主，水电站主要用于农业生产。到20世纪60年代，挪威的水电发展已相当成熟，1965年水电占挪威一次能源消费的比例已达到65%。水电开发为挪威其他工业的发展提供了廉价的动力，电冶金、电化工等得到快速发展，推动挪威从传统的农业生产国向现代工业化国家迈进。目前，挪威的水电发电量占发电总量的96%以上，不仅能满足国内生活和生产需要，还出口到瑞典、荷兰和德国等国家。为了保证水电的可持续发展，挪威政府针对水电的开发，设立了《工业特许权法》、《河道管制法》、《水资源法》、许可证管理等制度，严格限制私人投资者对水资源的破坏性开发，确保国家对水资源最大限度的开发和保护。同时，挪威水电站开发建设过程中，非常注重对当地居民和环境的影响，水电项目实施前公众可发表意见，实施过程中会最大限度考虑地形、地貌、河流等自然生态因素，降低对自然环境的负面影响。
1969年，北海油田的发现和开发，奠定了挪威的油气富国之路。1971年，挪威在北海埃克菲斯克（Ekofisk）油田开采出了第一桶油；1975年，挪威开始出口石油，正逢国际石油危机导致油价高企，挪威依靠石油出口赚取了大量利润；1977年，挪威开始出口天然气；进入21世纪以来，挪威石油出口量逐渐下降，天然气出口量持续增长，目前仍是世界上最主要的石油和天然气出口国之一。油气产业是挪威的支柱产业，其产值约占挪威GDP的五分之一，出口则占挪威总出口的一半。为了尽可能做到油气的“可持续利用”，挪威在油气开发利用过程中，非常注重环境保护，同时不断追求技术进步。对此，挪威政府专门制定了《污染控制法》，对油气生产的程序有严格规定，可能引起污染的项目，需要申请获得许可证才可运作。挪威海洋石油勘探开发过程中的环境控制、二氧化碳捕捉和储存在国际上均具有领先地位。挪威的海上石油技术也非常突出，石油设备出口占全球出口总量的10%，石油技术与设备涵盖了钻井平台、深海作业、地质测试、项目管理、环境保护等广泛领域。此外，挪威还积极鼓励中小企业、国内外公司创新技术服务，注重企业、大学和研发机构的有机配合等。
新世纪以后，随着气候变化形势日渐严峻，挪威在做好其他减碳工作和生态环境保护的同时，也开始大力发展非水可再生能源，非水可再生能源占一次能源消费的比重已由2000年的0.1%提高到2017年的1.5%，但水电和油气在挪威能源战略中依然占据核心地位。
（二）挪威是如何打破“资源诅咒”的？
面对自然赐予的丰富能源，委内瑞拉、蒙古等国家过度依赖资源开采，忽视其他领域的发展，从而引发了一系列的经济和社会问题，未能走出“资源诅咒”的怪圈。而同样拥有丰富资源的挪威成功打破“资源诅咒”，不仅保持了大量油气出口并获得巨大的经济效益，还保障了国民高福利，培养了极具国际竞争力的能源企业，构建了独具特色的产业链。
挪威为何能打破“资源诅咒”，成为世界上人类发展指数最高的国家？笔者认为，不同于美国依靠技术创新、迪拜依靠产业转型，挪威主要凭借可持续发展理念引领和先进的管理手段走出“资源诅咒”，具体到能源领域，则与其协同管理机制密切相关，主要表现为以下三方面：
一是设立挪威政府全球养老基金（Government Pension Fund Global, 简称GPFG），实现石油收入的稳定化和可持续。资源出口型经济，往往容易受国际资源价格波动而引发收入大幅度变动，大量增加的财政收入可能会导致腐败和寻租的发生，发展的不确定性也会影响国家宏观政策的稳定性，从而阻碍经济健康发展，这也是资源依赖型国家陷入“资源诅咒”陷阱的主要原因之一。鉴于此，同时考虑到石油资源的有限性和不可再生性，挪威政府于1990年建立了石油基金（2006年与挪威国民保险计划基金合并，改名为挪威政府全球养老基金，作为挪威的主权财富基金），将石油产业获得的巨大收益用来投资海外资产，使现期石油收益与支出相分离，减缓国际油价波动对国内支出的影响，也避免了巨大贸易顺差带来的国内短期通货膨胀。此外，石油基金还把短期油气出口收益转化为长期全民财富，在一定程度上保障了挪威人民高福利的持续性，为后石油时代新兴产业发展奠定了坚实的物质基础。2017年底，该基金市值约1.1万亿美元，当年投资收益率达到13.7%，已经成为世界规模最大的主权财富基金。2019年3月8日，挪威财政部发布声明称，将清仓GPFG所持海外油气股，减少油价下跌风险对挪威经济的影响，进一步降低挪威经济对油气资源的依赖程度。
二是采用国有控股+市场化经营相结合的方式管理油气企业。长期以来，怎样更好地发挥政府和市场的作用一直是经济学家们争论不休的问题，对此，挪威国企管理提供了很好的范本。受历史因素、政治制度和经济发展需要等的影响，二战后挪威国有企业在国民经济和社会发展中一直占据重要地位。挪威国家石油公司（2018年改名为Equinor）是挪威最大的油气企业，政府持股比例由100%降低到67%，既保证了对能源资源和关系国家经济命脉的企业的控制权，又通过多元化的所有制结构增强了企业的竞争力。政府和企业之间的关系，从最初的优惠关系发展为当前企业市场化经营。国家石油公司需要为其业务发展参与市场竞争，同时，政府也不干涉企业运营管理。这种模式，极大地提高了挪威国家石油公司的经营效率和市场竞争力。
三是实施油气产业升级，发展多元化产业。经济学家普雷维斯和辛格等认为，初级商品的出口国贸易条件将会恶化，并拉大与发达工业国家的差距。此外，过度依赖资源型产业，而忽视其他产业的发展，必然会带来人力资本流动、产业结构单一和经济发展波动性等问题。20世纪70年代之后，石油出口为挪威带来了巨大经济效益，挪威也经历了短暂的“全民石油”，但是挪威政府很快意识到简单的以原材料为主的资源型出口不可持续。为了提高其产品在国际贸易中的竞争优势，挪威大力发展石油化学工业，提高石油产品附加值，尽可能出口工业制成品。同时，挪威积极促进国内经济多元化发展，完善产业发展链条，借助其丰富的海洋、矿藏等资源，大力发展海事行业、金属工业、渔业及水产养殖产业等。此外，挪威还积极发展信息通讯产业、环保产业和旅游产业等。目前，挪威在卫星通讯、全球定位、多媒体设施、信用卡终端等领域有较强竞争力，环保服务方面处于世界领先地位。受益于优美的自然风光和良好的生态环境，旅游产业也蓬勃发展，产值达到GDP的3%以上。
（三）挪威能源战略对中国的启示
第一，挪威能源的协同管理机制在走出“资源诅咒”方面发挥了重大作用，这对当前我国能源体制机制改革有很大启示。近年来，能源领域体制机制问题引起各界关注，改革也进入了“深水区”。未来改革涉及的利益、触动的领域必然更多，在规则探讨制定和机构协同落实中要强化能源与其他领域的联系，加强顶层设计，注重协同管理。
第二，挪威能源行业以国有为主，政府的有效干预为能源企业创造了有效的市场化环境，这与我国发展路径不谋而合。当前，我国正处于国企改革的关键时期，对于能源领域国企改革，要减少政府过度干预，营造市场化竞争环境，不断提升企业国际竞争力，更好地推动“一带一路”倡议落地。
作者介绍：赵秋莉（1992—），女，硕士，中级经济师，主要从事能源电力行业技术经济评价等方面研究。
E-mail：zhaoqiuli@sgeri.sgcc.com.cn。
团队简介：国网能源研究院能源战略与规划研究所于2009年10月成立，前身为国家电力公司动力经济研究中心电源与环境经济研究所。部门紧扣国家能源发展形势与战略布局，立足能源电力前沿领域，经过多年的理论探索与实践积累，逐步形成了以能源电力规划为核心，以能源转型理论认知创新和实验室软硬件建设为重点，布局中国能源战略、能源电力规划、能源环境政策分析及区域综合能源系统四大研究业务方向的“一核、两翼、四支柱”发展思路和业务布局。研究领域包括全球能源格局及中国能源战略、能源电力规划、电力系统源网荷储协调发展、清洁能源并网与消纳分析、生态文明下电网绿色发展与政策评估研究以及区域综合能源系统等研究。负责《中国电源发展分析报告》的策划、研究、编制与发布等工作。牵头负责能源电力规划实验室开发、建设及运营管理。迄今开展研究项目530余项，其中政府委托项目55项、国家电网公司各类项目210余项。获得各类奖项117项，其中国家能源局软科学研究优秀成果奖10项、北京市科技进步奖2项、国网公司科技进步及软科学奖17项；发表内参专报80余篇，获得党中央国务院领导批示12篇；公开发表期刊论文180余篇，出版专著20部。
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编辑：杨彪
审核：许晓艳
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