南非能源战略：全民能源
编者按：随着“一带一路”倡议的推进，中国与其他国家之间的能源合作正不断深化，也在为经济社会层面更广泛、更深入的合作建立互信基础。国网能源研究院能源战略与规划研究所分析全球主要国家的能源战略，研究其能源特色、演变趋势及对中国的启示，深入了解世界能源发展方向，基于全球化视野形成能源发展战略的“中国思路”。研究成果凝练为“世界能源风向”系列文章，本刊将陆续为您刊出文章精彩内容，敬请关注。
文章导读：从南非能源战略演进来看，政治格局的剧烈变化是促成其能源结构转变、能源技术发展的根本原因。本文提出南非能源发展的三大挑战，包括煤电占比过高、电价上涨问题难以改善，以及国内能源基础设施严重不足。我们判断全民能源是解决南非能源问题的重要方式，也为我们从政治视角看待能源提供参考，南非以能源业为突破口，通过全民参与能源建设的方式，既可以直接缓解其能源短缺、能源结构失衡、能源歧视等问题，更是解决就业、教育和人才体系建设等深层次社会问题的重要措施，是南非能源领域的一大特色。我们也建议能源企业能以解决就业为突破口，抓住南非巨大的新能源产业和电网基础设施发展空间。
南非能源战略：全民能源
执笔人：闫晓卿、付凌波、郑宽
（国网能源研究院 能源战略与规划研究所）
南非共和国位于非洲大陆架的最南端，又称“彩虹之国”。过去几十年间，南非依靠丰富的矿产资源出口创汇，跻身中等发达国家行列。其能源战略受政治格局和地理因素影响很深，近年来随着能源结构失衡和电力供需矛盾日益突出，南非开始表现出强势的能源态度。
南非不仅大力支持“全民能源”的发展，更是一如既往以能源领域为主战场之一，将消除种族歧视、创造就业，培养青年人才体系建设，提高国际地位等“硬货”纳入能源发展战略统筹考虑。尽管当前南非能源发展面临一系列挑战，但也充满机遇，中南合作具有广阔前景。
（一）南非能源战略演进与其政治格局高度相关
“富煤炭、少油气、缺水能”的能源资源禀赋导致南非一直保持以煤为主的能源结构，目前一次能源消费结构中油气占比28%左右，除少量的核能、可再生能源外，其余基本都是煤炭。从南非能源战略演进来看，政治格局的剧烈变化是促成其能源结构转变、能源技术发展的根本原因，尤其是两次明显的能源转型。
20世纪后半叶，南非反种族歧视和种族隔离活动由之前的非暴力形式逐步升级，“沙佩维尔惨案”、“索韦托事件”等冲突时有发生，引起国际社会强烈反对，并直接导致国际社会开始对南非进行全面制裁，外资撤离截断了资金的重要来源、贸易制裁减少了外汇储备、国外贷款的终止恶化了债务危机。南非经济危机直接传导到能源领域，海外油气资源的巨大缺口使其更加重视煤炭液化技术。南非政府直接以强硬的行政手段对主要从事煤制油业务的国有企业沙索公司(Sasol)保驾护航，采用了要求南非石油公司大量购买沙索公司产品、对沙索公司运营和产品价格进行直接补贴等措施。
第一次能源转型出现在1994年，南非种族歧视和种族隔离政策废除后，政治格局的改变直接打破其原有的能源状况。这一阶段最突出的转变是压抑已久的能源需求大量释放，供需平衡巨变。尤其在1994年前，电力只供给少量统治阶层的白人，底层人民多使用生物质等低品味能源维持生活。在种族隔离破除后，政治层面上要求能源使用权平等，大力发展工业生产。随着国际制裁的解除，南非政府不仅与国外石油公司进行合作，还加大的沿海油气资源的勘探和开发，但能源需求激增直接将能源领域基础设施建设、能源供应能力和水平不足等矛盾推向台面。为了解决这一问题，从曼德拉政府开始，南非的能源价格开始不断上涨，居民和工业采取限额配电以及拉闸限电的方式限制需求，同时大量煤炭利用型能源基础设施投入建设，南非开始长达十几年的煤炭依赖性能源结构战略建设。核能发展方面，自1984年库贝赫核电站投入生产以来，南非没有建设其他核电站以及大型核能应用设施。可再生能源方面，南非直到2003年才开始考虑可再生能源发展，但并未在战略和政策上强力规划和实施。
破除种族歧视以来，南非更加注重国际政治环境。在能源领域，南非政府顺应世界能源发展趋势，一直是巴黎协定的积极支持者，并进行了第二次能源转型，主要是对可再生能源开发利用和煤炭依赖型能源发展模式转变的态度明显转向强硬。在此期间，《综合电力资源规划2010》、《综合能源计划草案2012》、《综合能源计划草案2015》等文件陆续出炉，其主要内容是发展或关停相应能源供给设施、如何提供政府财政支持、降低煤炭发展依赖等。2018年，南非在能源规划上再出重拳，对核能，煤炭等多方面能源进行了强势的规划，包括停建核电、关停火电、控制民用煤炉、加大光能设施建设补贴和分红等方式，通过行政和补贴等手段力图再次加快第二次能源转型的速度。
（二）南非能源发展面临的三大挑战
首先，煤电发电量居高不下，经济问题是幕后推手。煤炭是南非最易获得，较为低廉的能源资源，且以煤炭为基础的能源基础设施体系已形成多年，路径依赖性愈发明显。在《综合能源规划2018》中，南非能源部坚持了之前的能源结构规划，决定保持在2030年前将煤电比重降至46%的规划。但目前，南非煤电比重仍超过90%，五年内降低比例未超过4%。南非政府为了替代煤电的发展，对可再生能源发展采取了一系列支持措施。但是，可再生能源引资之路却并不顺利。2016年7月，南非国家电力公司（Eskom）以某些条件尚不成熟为名，将原定该月与27家独立电力生产商签订的电力购买协议（PPAs）取消并无限期延迟，直到2018年4月份，延期两年的PPAs才得以签约，此时距离公布招标结果已过去三年不止。虽然Eskom未公布此事原因，但业内普遍认同Eskom是因为不愿意承担光热成本和投资的排外保内想法而做出相应决定，尤其当前Eskom负债总额已达4190亿兰特，并考虑向国家财政转移1000亿兰特债务作为自救举措之一，一旦通过该提议，有关数据显示南非国家债务规模占GDP比重将提升近2个百分点，严重影响国家主权信用评级。因此，虽然南非可再生能源独立电力生产商采购计划（REIPPP）收益率可观，且项目建设期内政府承诺承担汇率波动损失，但推进并不顺利。同时，南非激进的土改政策、庞大的国家债务规模，都是外资担忧的考量之一，2018年内兰特贬值幅最大超过26%也在一定程度上表明了国际资本的态度。
第二，限电频频与电价上涨问题难以改善。南非国家电力公司在2017年宣称南非已经进入电力稳定供给阶段，虽然电力缺口存在，但整体电力供应形势良好。但从实际情况看，南非电网分别在2018年6和11月由于员工涨薪问题和能源储备问题实行限电，且不排除未来继续拉闸限电的可能。同时，南非近两年几乎没有大型的新建项目，近期其能源监管机构表示Eskom发电机组可用率已降至72.8％并刷新自2015年来的最低水平，且在限电问题上一直没有出台明确的解决措施和规划，未来限电现象恐难以避免。从价格方面看，南非在近十年的电价增长了四倍，每年电价的增幅都不低于8%。2018年底，深陷腐败漩涡的南非电力公司再次申请调高2019年电价至少15%，高电价已经对其国内工业造成严重负担，对本国经济复苏不利。
第三，电力基础设施严重不足。南非宜居陆地多分布在南非北部矿产区及长达2798km的海岸线上，形成了南非能源需求较为分散的特点，电力、天然气等依赖于基础设施的能源品种将在能源配置和设施维护上付出巨大的建设和运营维护成本。人口分布狭长并不是南非的独有特点，但却直指其能源基础设施严重不足的痛点。世界经济论坛（WEF）发布报告称南非基础设施总体质量排名第59位，在金砖国家中居于中国和印度之后、俄罗斯和巴西之前。但从分项来看，南非电力部门基础设施建设水平仅位列112位，金砖五国排名倒数第一，难以满足民众基础生产和生活需求。南非风险管理研究所（IRMSA）也曾发布报告指出本国基础设施和网络、关键基础设施缺失或不足均位列产业管理十大风险的前五位。
（三）全民能源是解决南非能源问题的重要方式
能源问题一直与世界各国经济社会发展息息相关，而从南非能源特点来看，以能源业为突破口，通过全民参与能源建设的方式，既可以直接缓解其能源短缺、能源结构失衡、能源歧视（包含尚未完全消除的少部分种族歧视）等问题，更是解决就业、教育和人才体系建设等深层次的社会问题的重要措施，是南非能源领域的一大特色。
具体来看，全民能源主要体现在鼓励分布式可再生能源发展，在大能源供给体系的基础上实现区域能源自给，从全民层面上协助解决能源短缺问题，是在降低煤电依赖的同时解决能源短缺问题的重要方式。南非能源部在分布式能源的研发和建设等方面予以鼓励，未来还计划对其维护和监管进行相应的投入。虽然以南非电网发展水平，目前尚存在稳定并网和安全供给等问题，但南非政府依旧对其表现出了浓厚的兴趣。
更重要的是，在政策上鼓励全民平等参与能源建设，助力进一步消除种族歧视和性别歧视，在能源领域给予平等就业机会，缓解本国就业矛盾。南非能源部长拉德贝曾表示，能源系统未来将成为妇女和青年的重要保障之一，并为其提供更多的资源以提高他们的参与度，也曾明确表示南非能源建设可以为本国提供足够的就业岗位，降低一直居高不下的失业率。
同时，以新能源发展为抓手，完善能够支撑经济可持续发展的人才体系建设。纵观“金砖五国”和其它新兴经济体，以技术含量高为特征的新兴战略性产业快速成长，并伴随着传统矿产、钢铁和机械制造等行业的衰落逐步成为经济发展最重要的动能之一。南非第三产业在GDP总量和就业创造中的贡献超过60%，高企的失业率反应了劳动力市场的结构性失衡，大量低技能的妇女和年轻人处于失业状态，劳动力素质不胜任岗位是当前最主要的瓶颈。据观察者指数（Spectator Index）2019年的最新数据显示，南非的青年失业率全球最高，达到52.8%。造成南非青年失业问题突出的核心问题是教育体系不够完善，青年职业技能缺乏是基础教育缺失的直接体现。从相关统计数据来看，南非科研能力薄弱，相比新一代信息技术、生物医药和生物农业、高端装备制造、新材料等行业，新能源产业基础和实现条件具有一定优势，是比较好的现实选择之一。目前，南非一方面在基础教育上提供资源，同时在几所知名大学加大能源方面研究的投入力度，培训本土劳动力和引进高级人才相结合，整体提高南非能源系统就业规模和劳动力素质。
（四）中南合作前景展望
第一，当前世界经济下行，民粹主义有抬头倾向，稳定的社会环境是经济各个领域可持续发展的重要基础。我国能源电力发展一贯以经济社会大局为重，尤其对“三州三区”贫困地区、边远地区和少数民族聚集地区等，能源行业在扶贫帮困、创造就业、通过改善生产生活条件提高当地可持续发展能力等方面具有丰富的实践经验，与南非“全民能源”的发展方向不谋而合，我国能源企业在南非大有可为。
第二，以解决就业为突破口，抓住南非巨大的新能源产业和电网基础设施发展空间。目前，南非在政策方面相继推出了比较重要的综合电气化计划（INEP）、独立协议(IPP)以及可再生能源独立电力生产商采购计划（REIPPPP)等，对可再生资源方面的建设提供了可观的补贴和建设支持。我国可以利用资金、技术、产能和人才优势，主打就业牌，抢占南非太阳能发电、风电和输配电网建设市场。
作者介绍：闫晓卿，博士，高级工程师，长期从事能源电力发展战略、能源电力规划以及政策分析等研究工作。参与国家电网公司“十二五”、“十三五”电力规划，以及“十四五”电力发展研究等工作。先后主持完成了一系列能源领域重大课题研究，获得国家能源局软科学一等奖、国家电网公司科技进步奖、中国企业改革成果一等奖、北京市科技进步奖等十余项，发表学术论文十余篇，在中国电力报、中国能源报发表文章三十余篇。
团队简介：国网能源研究院能源战略与规划研究所于2009年10月成立，前身为国家电力公司动力经济研究中心电源与环境经济研究所。部门紧扣国家能源发展形势与战略布局，立足能源电力前沿领域，经过多年的理论探索与实践积累，逐步形成了以能源电力规划为核心，以能源转型理论认知创新和实验室软硬件建设为重点，布局中国能源战略、能源电力规划、能源环境政策分析及区域综合能源系统四大研究业务方向的“一核、两翼、四支柱”发展思路和业务布局。研究领域包括全球能源格局及中国能源战略、能源电力规划、电力系统源网荷储协调发展、清洁能源并网与消纳分析、生态文明下电网绿色发展与政策评估研究以及区域综合能源系统等研究。负责《中国电源发展分析报告》的策划、研究、编制与发布等工作。牵头负责能源电力规划实验室开发、建设及运营管理。迄今开展研究项目530余项，其中政府委托项目55项、国家电网公司各类项目210余项。获得各类奖项117项，其中国家能源局软科学研究优秀成果奖10项、北京市科技进步奖2项、国网公司科技进步及软科学奖17项；发表内参专报80余篇，获得党中央国务院领导批示12篇；公开发表期刊论文180余篇，出版专著20部。
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编辑：杨彪
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