尤培培 李炎林 周树鹏
5月18日，国家发展改革委出台了《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》（发改价格〔2021〕689号），明确了“深入推进价格改革，完善价格调控机制，提升价格治理能力，确保价格总水平在合理区间运行”的价格改革总体要求，提出了“加强和改进价格调控、深入推进能源价格改革、系统推进水资源价格改革、加快公共服务价格改革”等五大方面十五项具体任务。其中，第七条提出“不断完善绿色电价政策”，针对高耗能、高排放行业，完善差别电价、阶梯电价等绿色电价政策。
我国绿色电价目前主要包括针对高耗能、高排放行业出台的差别电价、惩罚性电价和阶梯电价等。本文对新形势下我国绿色电价政策进行评估，分析其对促进“双碳”目标实现的适应性和存在的问题，提出完善我国绿色电价的政策建议。在2003年、2004年连续出现大范围供电紧张和高耗能产业飞速发展背景下，为有效化解电力供需矛盾，加快淘汰落后产能，经国务院批准，国家发展改革委决定对高耗能行业实行差别电价政策。差别电价政策发展经历了以下几个阶段：政策出台阶段（2004～2005年）。主要体现为两份文件，《关于进一步落实差别电价及自备电厂收费政策有关问题的通知》（发改电〔2004〕159号）和《关于继续实行差别电价政策有关问题的通知》（发改价格〔2005〕2254号）。政策对象为电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁等6个高耗能行业，并将其分为淘汰类、限制类、允许和鼓励类，允许鼓励类企业电价随各地工业电价统一调整，限制类和淘汰类企业电价在此基础上再分别提高每千瓦时2分钱和5分钱。政策完善阶段（2006年）。经过两年实践，差别电价政策暴露出3个主要问题：一是高耗能企业的甄别与分类困难，限制类与淘汰类界限不清晰；二是高耗能产品价格与盈利状况较好，差别电价程度尚不足以起到促使其退出市场或技术升级效果；三是差别电价收入归属存在争议。为此，国务院办公厅转发了国家发展改革委《关于完善差别电价政策意见的通知》（国办发〔2006〕77号），对差别电价政策进行了完善：一是扩大差别电价实施范围，将黄磷、锌冶炼也纳入政策范围，并出台《部分高耗能产业实行差别电价目录》，明确8个高耗能行业淘汰类、限制类的划分标准；二是大幅度提高差别电价实施力度，分三年将淘汰类电价提高标准从5分提高到0.2元，限制类由2分提高到5分；三是明确差别电价增加的电费收入作为政府性基金全额上缴中央国库。政策调整阶段（2007～2012年）。2006年差别电价政策完善后，对高耗能企业的抑制作用增强，但由于明确差别电价收入归属中央国库，地方政府积极性受到负面影响，同时部分地区为促进地方发展，采取了发供电联动、协议供电、大用户直供电、竞价上网等措施变相出台对高耗能企业的优惠电价。为此，国家出台了《关于坚决贯彻执行差别电价政策禁止自行出台优惠电价的通知》（发改价格〔2007〕773号），以及《关于进一步贯彻落实差别电价政策有关问题的通知》（发改价格〔2007〕2655号），对差别电价政策进行调整：一是差别电价收入改为全额上缴地方国库，纳入省级财政预算，专项用于支持当地经济结构调整和节能减排工作；二是取消高耗能企业的电价优惠政策，要求各地立即停止执行自行出台的对高耗能企业的电价优惠政策；三是加强政策监控，将差别电价执行与电力规划挂钩，对没有按照要求执行差别电价政策、取消高耗能企业电价优惠的，调减其电力建设规模和电力项目，不予办理核准手续，停止其开展大用户直购电试点。2010年，《关于清理对高耗能企业优惠电价等问题的通知》（发改价格〔2010〕978号）下发，坚决制止各地自行出台的优惠电价措施，同时进一步加大差别电价政策实施力度：一是自2010年6月1日起将限制类加价从5分提高到0.1元，将淘汰类加价从0.2元提高到0.3元。在此基础上，允许各地进一步提高淘汰类和限制类差别电价。二是对超能耗产品实行惩罚性电价。能耗超过标准限额一倍以上的，比照淘汰类差别电价执行，一倍以内的，由省级价格主管部门会同电力监管机构制定价格标准。惩罚性电价由省级价格主管部门会同电力监管机构按企业和产品名单落实。政策转型阶段（2013年至今）。为更好服务于国家淘汰落后产能，加快经济结构调整，国家价格主管部门将差别电价政策与阶梯电价政策进行了有机结合，推出了按照能耗/工艺等实行的阶梯差别电价政策。2013年12月13日，国家发展改革委、工业和信息化部印发《关于电解铝企业用电实行阶梯电价政策的通知》（发改价格〔2013〕2530号），决定对电解铝企业用电实行阶梯电价：一是电解铝企业铝液电解交流电耗不高于13700千瓦时/吨的，不加价；高于13700千瓦时/吨，但不高于13800千瓦时/吨的，其铝液电解用电每千瓦时加价0.02元；高于13800千瓦时/吨的，其铝液电解用电每千瓦时加价0.08元。二是实行阶梯电价增加的收入，10%留在电网企业弥补执行阶梯电价增加的成本，90%归地方政府使用。根据《关于进一步落实差别电价及自备电厂收费政策有关问题的通知》（发改电〔2004〕159号）和《国务院办公厅转发发展改革委关于完善差别电价政策意见的通知》（国办发〔2006〕77号）文件，对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁、黄磷、锌冶炼8个行业实行差别电价。各省价格主管部门、工信部门负责甄别并公布企业名单和执行标准，各省级电网具体执行。部分省份根据当地实际情况对差别电价执行类别及范围进行扩充，逐步提高加价标准。经调研，目前差别电价的征收标准普遍执行2013年产业结构调整目录规定的标准，随着相关产业的能耗水平提高以及停产转产等变化，目前国家要求的8类行业中，因能耗水平未达标而执行差别电价的用户仅有不到200户，主要集中在钢铁、铁合金、水泥、电石等行业，电解铝、烧碱、锌冶炼、黄磷等4类行业基本未收取差别电价。根据《关于清理对高耗能企业优惠电价等问题的通知》（发改价格〔2010〕978号），对能耗超过国家或地方规定的单位产品能耗（电耗）限额标准的企业和产品，实行惩罚性电价。各省在国家文件要求的基础上对加价标准、实行企业和产品范围进行明确，并确定具体企业名单。经调研，目前执行惩罚性电价的用户非常有限。根据《关于电解铝企业用电实行阶梯电价政策的通知》（发改价格〔2013〕2530号）、《关于水泥企业用电实行阶梯电价政策有关问题的通知》（发改价格〔2016〕75号）、《关于运用价格手段促进钢铁行业供给侧结构性改革有关事项的通知》（发改价格〔2016〕2803号）等文件要求，对电解铝、水泥、钢铁等行业用电实行阶梯电价政策。经调研，目前由于已经达到相关电耗标准要求，电解铝、水泥、钢铁三个行业基本未收取阶梯电价电费。一是进入淘汰类、限制类的企业数量逐渐缩小，企业能耗标准难以满足“双碳”目标要求。目前差别电价政策根据国务院发布实施的《促进产业结构调整暂行规定》和《产业结构调整指导目录》甄别执行差别电价企业名单。现行指导目录是2019年征求意见稿，阶梯电价政策电耗标准仍为2013年标准，电耗指标要求难以满足我国产业结构转型和“双碳”目标要求，且目前从执行效果上看，较多高耗能行业已进行转产或停产，目前已较少有高耗能企业执行阶梯电价。烧碱、锌冶炼、黄磷等行业已不再有用户需要上交绿色电价电费，绿色电价的执行效果已明显下降。二是差别电价执行标准偏低，且暂未考虑碳排放水平对政策加以完善，难以起到有效的政策调控作用。当前差别电价执行标准仍然偏低，且电解铝等行业的部分企业自备电厂供电比例较高，外购电相对较少，差别电费难以起到有效制约和淘汰落后产能的作用。需要结合各地节能减排实际情况，因地制宜制定有效的惩罚标准。此外，差别电价执行过程中主要以能耗标准作为主要因素，未计入碳排放、温室气体排放等排放标准对高耗能企业生产进行调控，难以适应“双碳”目标的要求。三是对产业技术创新的激励作用有待加强。当前绿色电价政策侧重于降低行业生产能耗水平，随着产业发展的逐渐成熟，征收绿色电价行业的生产效率已经有了显著提升。未来在进一步提升能效水平基础上，通过技术创新、优化生产流程以及促进资源的循环利用以降低行业排放水平成为碳达峰碳中和背景下的重点，亟需出台配套的电价调控和财税政策，以促进行业绿色低碳发展。四是差别电价的征收门类需要进一步完善。当前随着工业技术、数字技术的进步以及产业结构的调整，我国高耗能产业的技术门类也有了新的变化，许多新兴工业门类的发展需要利用差别电价政策进行动态调控，例如清理关停虚拟货币挖矿项目，促进铜铅锌、化工、建材等高耗能行业的节能技术改造等，因此需要对征收门类进行适度调整。五是差别电价电费管理有待优化完善。差别电价电费目前实行全额上缴地方国库，纳入省级财政预算，专项用于支持当地经济结构调整和节能减排工作。下一步结合各地产业转型和双碳目标要求差别电价费用可以作为激励产业转型和创新的基金来源。同时各省应出台具体的差别电价管理制度，使差别电价执行、管理等更加规范。一是建立绿色电价执行标准的动态调整机制。及时关注产业技术进步等情况，调整绿色电价执行标准。比如现有电解铝行业企业已经基本达到阶梯电价等调控政策中的电耗标准要求，现有阶梯电价政策对企业改进生产的促进作用不足。可依据现有电解铝行业的生产水平，参考国际先进生产能耗水平，对电解铝行业阶梯电价水平进行调整，提高差别电价的执行标准，以进一步促进电解铝生产企业改进生产技术、降低能耗水平，制约和淘汰落后产能。二是提高绿色电价执行标准和加价标准。目前国家层面差别电价对限制类和淘汰类企业加价标准为0.1元/千瓦时和0.3元/千瓦时，从相关行业研究资料来看，加价标准偏低，不足以形成有效约束和激励。因此部分地区，如内蒙古、福建、北京、甘肃等自行出台了更高的加价标准，建议国家层面采用绿色电价指导价方式，提高基础加价标准，鼓励各省考虑自身双控目标和减排任务，分省施策。三是扩大绿色电价执行范围。目前绿色电价仅针对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁、黄磷和锌冶炼等8类行业，而根据调研，部分省份出现虚拟货币挖矿等新型高耗能行业，建议各省普遍开展调研，在现有8大行业类别基础上，合理扩大绿色电价执行范围。但同时也需要注意，绿色电价是一种针对能耗大、碳排强的企业实行的惩罚性价格政策，不宜全面泛化差别电价至全部门类，导致新的交叉补贴问题。四是分省施策建立考虑碳排放水平（远期可以考虑温室气体排放水平）和电耗水平的综合考核指标的差别电价机制，以优化高耗能行业用能结构。当前电解铝等行业的单位电耗降低空间较小，然而用能结构调整仍有较大空间（比如采用水电、风电或光伏发电），应制定相应的差别电价机制，以激励高耗能企业改变用能结构，明确高耗能企业在促进新能源消纳进程中的责任，促进水电、风电、光伏等可再生能源发电在电解铝等高耗能行业生产中的应用，同时激励行业利用数字化、智能化等新技术降低碳排放水平。五是优化差别电价电费管理机制。当前差别电费实行全额上缴地方国库，纳入省级财政预算，以支持当地的节能减排和产业结构调整。未来可以结合“双碳”目标要求，对于高耗能产业的技术研发创新、用能效率提升、降低碳排放等方面实行激励。六是加强绿色电价的监督检查，建议引入第三方认证和社会公示机制。由企业自行申报，经专业能效评估机构（第三方机构）审核后，在政府公用平台上向全社会公示，接受社会监督；政府相关部门（可由工信部门牵头，发改等部门参与）对公示企业进行抽查（必要时可采用跨省交叉检查的方式开展）；切实发挥好各级政府价格监管和投诉服务平台作用，通过“线上线下”联合监督加强管理。将高耗能企业在执行绿色电价过程中的违规行为记入中国人民银行征信系统，同时通过“信用中国”网站公布典型失信案件，深化“双随机、一公开”措施，大幅提升违法失信成本。七是建立促进循环利用的电价政策。根据调研发现铝、钢等生产过程中，通过回收再生反复循环利用，其碳排量将大大降低（回收的废铝在回炉再生中所消耗的能量只有生产电解铝时的4.9%）。建议制定的差别电价政策考虑激励电解铝生产企业建立电解铝的回收利用体系，例如针对再生铝生产铝制品占其总产量超过一定比例的生产企业，给予一定的电价优惠政策或者在双指标差别电价中考虑此因素，以激励生产企业加强对铝制品的回收利用，促进“双碳”目标的实现。八是完善《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》。明确自备电厂合理缴纳绿色电价要求，形成有一定强制效力的征收措施，并由电网企业代理征收。九是建立绿色电价体系，推动碳市场以及绿证交易市场的全面建立。建立绿色电价套餐，在产成品中标识绿色登记标贴，推动碳市场交易以及绿证交易，将高耗能企业作为有偿责任主体，尽早进入碳市场及绿证交易中。碳市场、绿证市场与绿色电价在市场发展初期，会存在套利问题，需要在具体政策中注意衔接。
尤培培 硕士 国网能源院财会与审计研究所主任经济师。主持开展了输配电价、可再生能源价格、电价交叉补贴、抽水蓄能电站发展模式相关内容的多项国家发改委、能源局和国家电网公司科技项目，获得中国电力科学技术奖、国家能源局软科学研究奖、薛暮桥价格研究奖、国家电网公司科技进步等多项奖励，在期刊、杂志、报纸上发表有关电力能源价格方面的研究分析论文20余篇；参与出版《输配电价理论与实务》、《电价理论与实务丛书》、《国际能源与电力价格分析报告》的编写，申请10余项专利。
李炎林 博士 国网能源院财会与审计研究所研究员。主要从事能源与电力价格、电力市场、电力系统可靠性等研究工作，以第一作者发表SCI论文多篇。
周树鹏 博士 国网能源院财会与审计研究所研究员。主要从事电力价格理论与实务、政策及改革等方面研究，获得国家电网公司科技进步奖、薛暮桥价格研究奖等多项奖励，参与编写《国内外能源与电力价格分析报告》等书籍。
国网能源院财会与审计研究所 国网能源院财会与审计研究所（以下简称财审所）成立于2009年10月，主要负责能源电力价格研究、体制机制改革和监管研究、企业财务与会计管理研究、资本运营管理机制研究、金融发展研究等。财审所积极推动开放、共享的研究交流活动，先后与英国监管机构OFGEM、英国国家电网公司、英国巴斯大学、剑桥大学、国家财政部、国家能源局、国家发改委、中国社科院等机构和专家建立常态化交流机制。财审所下设财会与审计研究室、电力与能源价格研究室、金融研究室，是一只新老结合、富有朝气、勇于创新的团队。财审所研究成果曾多次获得各类奖项，其中，中国电力科学奖技术奖及电力创新奖10项、能源创新奖3项、薛暮桥价格研究奖5项、国网公司科技进步奖24项等；发表内参专报近百篇，获得公司领导肯定；研究团队曾获得“国家电网有限公司电网先锋党支部”、“国网能源院先进党支部”、“课题攻关党员先锋团队”等称号。
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