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农村能源建设的经验及思考

谭雪、王晓晨

国网能源院

能源战略与规划研究所

 “十三五”时期，我国脱贫攻坚取得了全面胜利，我国在实践上站在了新的历史起点，在理论和实践上进入了新的创新和突破阶段。着眼“十四五”，解决发展不平衡不充分问题，重点仍在农村；构建新发展格局，潜力尚在农村；实现“碳达峰碳中和”承诺，机遇也在农村。习近平向全国广大农民和工作在“三农”战线上的同志们问候时指出“民族要复兴，乡村必振兴。进入实现第二个百年奋斗目标新征程，‘三农’工作重心已历史性转向全面推进乡村振兴”。农村能源在助力脱贫攻坚中发挥了重要作用，巩固攻坚成果，着力衔接乡村振兴，成为农村能源电力发展的重点任务，从理论和实践两方面探索农村能源电力发展的思路和模式具有重要意义。

一、农村能源电力建设的现状与挑战

需求增长与经济性的矛盾是农村生活用电增长的主要阻碍。2020年，第一产业用电量859亿千瓦时，同比增长10.2%，增速比上年提高5.8个百分点，是唯一实现两位数增长的产业。随着农村整体用电量的提升，农村居民生活和农业生产用电成本随之升高。随着农村整体用电量的提升，农村居民生活和农业生产用电成本随之升高。虽然我国农村经济在近年有明显提高，但在条件较差地区，农户经济承受力较差，对电费总额依然敏感，尤其是第三阶梯之后单位电价大幅升高，导致用电总成本大幅度上升。当前经济性仍然是影响农村用电感受的主要因素，用电经济性问题与需求上升的矛盾将会限制农村负荷进一步提升，进而影响农村电气化的发展。农村高质量电力需求对可靠性提升提出更高要求。基础设施建设重点在农村，政策提出加快新一轮农村电网改造升级，制定农村通动力电规划，推进农村可再生能源开发利用。但是受地方经济社会发展、地理环境、农电管理体制等多种因素的影响，能源电力供应质量的区域差距明显，西北、东北偏远乡村问题尤为突出。2020年，城网供电可靠率为99.967%（户均停电时间2.86小时/户），农网供电可靠率为99.838%（户均停电时间14.18小时/户），城、农网户均停电时间差值约为12小时；城网综合电压合格率为99.995%，农网综合电压合格率为99.750%，差值为0.24个百分点，城农网供电服务水平仍存在一定差距。碳达峰碳中和目标下农村能源高碳结构与碳减排需求的挑战。我国农村可再生能源资源种类和规模丰富，边际成本较低，但利用规模较小，且多为粗放低效方式，散煤、薪柴、秸秆等非商品能源在农村用能中所占比重达到34%，但利用方式粗放，大部分是直接燃烧，利用效率仅为10%～15%，并且带来大量碳排放。农村地区既是温室气体排放的来源，也是重要的碳汇来源。农村农田和草地具有固碳增汇能力，通过提升农田草地有机质可增加温室气体吸收和固定二氧化碳能力，可让农田从碳源变成碳汇。同时，还需优化农村能源供应结构，转变用能方式向清洁、高效方向发展，在减少农村碳排放的同时将碳汇转换为经济价值。农村能源基础设施建设的公共服务性质与财政支撑能力、企业经营效益协调的挑战。农村能源基础设施是农村能源传输利用的载体，与农村产业发展和人民生产生活密切相关，具有一定的公共服务性质。连续多年中央一号文件提出加大农村公共基础设施建设力度，加强中央财政支持力度。从企业层面来看，以国家电网为例，作为“大国重器”，国家电网积极践行“六个力量”，贯彻落实促进乡村振兴、服务民生改善等政治责任，“十四五”期间计划投资7552亿元，进一步提升农村的供电能力，加快传统的农村电网向能源互联网转型升级，保障农村经济社会发展中的用电需要，支撑乡村振兴战略落实落地。但是，在农村能源基础设施薄弱客观原因下改造压力和资金需求巨大，对财政资金和企业投资能力带来巨大挑战。

二、农村能源建设模式的实践经验

适应高质量发展、助力“双碳”目标实现，破解农村能源电力面临的“可靠性、经济性、环保性”不可能三角，亟待丰富农村能源建设参建主体，创新投资建设和运行模式，探索多元主体利用共享机制。《中华人民共和国农民专业合作社法(2017修订)》提出农业合作社是与其它市场主体具有同等地位的投资主体，可以开展与农业生产经营有关的技术、信息、设施建设运营等服务。探索建立农村能源合作社，可降低农民投资风险实现利益共享，为农村各主体提供成为新能源生产商的机会，国外已有众多实践。早在20世纪30-50年代，美国多数农村地区就开始采用成立地方合作社的方式提供农村能源。依据1936年的《农村电气化法案》，农村配电合作社负责为没有电力服务的地区提供电力服务，因为这些地区本质上是农村地区，服务成本很高。而拥有公用事业公司的投资者没有兴趣为这些领域服务，因此该法案被签署并立法。一直到今天，这些农村电力合作社仍在实行并且取得了超过美国电力其他管理模式的绩效。依据联邦政府财务报告结构表明，农村电力合作社每名消费者获得的联邦补贴金额最少，930个农村电力合作社（涵盖864个配电合作社和66个发电和输电合作社）为 47个州（占美国人口的 12%）的4200万人提供服务，拥有价值1120亿美元的资产。他们拥有70000 名员工，拥有并维护着400万公里（42%）的全国配电线路，覆盖了全国75% 的土地，提供了电力销售的10%（总千瓦时），并产生了每年近5%的总发电量。在孟加拉国，农村电气化委员会与农村社区合作建立当地的电力合作社 (PBS)，负责开发和分配电力，制定相应的电气化总体规划。农村电气化委员会必须批准每个合作社为其消费者设定的零售关税，虽然允许交叉补贴，但平均关税至少应包括运营、维护、折旧和融资成本。农村电力合作社负责初始的组织、人力培训、运营和管理、资金采购、与能源公用事业和其他相关机构的联络、选举。农村电气化委员会通过低息贷款和长还款期向合作社提供补贴。合作社必须签署年度绩效目标协议，承诺在上一年成果的基础上增加收入、减少系统损失和增加新连用户。从发展绩效来看，合作社区域内的配电损耗低，约为16%，而国家公用事业的配电损耗为30-35%。此外，合作社的收款率可达到 96%，远高于国家其他公用事业公司。在德国，能源合作社的传统可以追溯到20世纪初，当时建立了以化石燃料为基础的合作社，以确保偏远地区的电力供应。这些合作社最初由市政府所有，但现在往往由地方合作社所有。自2009年以来，合作社经历了巨大的增长，尤其是以可再生能源合作的形式，它们有自己的生产设施，包括在公共屋顶上安装光伏系统的太阳能合作社，以生物质为基础的供暖和肥料发酵的沼气合作社，以及风力发电合作社。其中，大阳能合作社从2007年的4家增加到2010年的200多家。这些可再生能源合作社既有完全以公民为基础的合作社，也有市政当局、地方银行、公用事业或商业企业大量参与的合作社，总体而言，其中普通成员中有近90%是私人，绝大多数德国能源合作社都是非常小的公司，它们的主要活动领域一直是在上网电价制度内生产可再生能源。

综合农村能源合作社案例的实践经验，从能源种类上来看，主要包括可再生能源合作社和化石能源合作社，近年来可再生能源合作社逐渐兴起为农村发展提供了关键的变革潜力，因为它们具有模块化和在区域（地方）层面产生能源的能力，允许发展地方的、民主的和有参与性的自下而上的举措。从管理模式上来看，有基于成员自监督为基础的完全独立的合作社，有合作社独立但仍处于政府监管下，还有国家公用部门负责实施协助合作社建立的。从参与主体来看，合作社是由其成员拥有、控制和经营的，成立的委员会多数由用户组成的全体大会选举产生，有的是根据股权，有的是根据交易量。就这些经验来看，作为农村能源发展新模式，当前对于农村能源合作社最重要的是加强现有机构（或创建新机构）应对必要的监管执行、目标设定和补贴管理，尤其基于偏远农村可再生能源项目最大的困难不是技术，而是在于项目的组织和管理。

三、农村能源电力的发展思路

回归农村能源电力商品属性，发挥市场决定性作用。农村能源具有一定的公共服务属性和民生保障性质，需要政府做好规划引导、政策支持及监管保障。但农村能源同样具有商品属性，只有回归农村能源的商品属性，捋顺价格形成传导机制，联动能源资源环境成本与用能价格，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，完善产权制度和要素市场化配置，才能吸引多元主体参与到农村能源发展和乡村振兴建设中来，促进农村能源资源优势和环境优势转化为经济收益。农村能源电力在发挥要素价值的同时，提升其产业价值。传统农村能源发展主要注重能源供给保障，其作为生产要素的特性明显，但随着农村农业与其他产业的融合发展，农村能源产业对于农村经济的驱动作用逐渐凸显，农村能源要服务农村经济社会发展，必须充分发挥其产业价值，切实推动农村产业兴旺。充分发挥农村能源的生产要素特性，必须要注重从生产要素到生产能力的转化。农村能源作为农村生产要素，其服务经济社会发展需突破止步于生产入口的传统理念，而要建立与生产场景的直接联系，深入生产场景推进农村生产设备的升级以及生产流程的改造。只有打通农村能源供给与消费间堵点，着眼于满足农民日益增长的美好生活需要，提供场景化、系统化的产品及服务，从经济社会发展全局进行资源优化配置。农村能源电力发展要协调好多主体利益关系，增强群众获得感和切实利益。农村能源电力发展，既需要政府的规划和引导，也需要企业的投资与建设，更需要农民的意见建议，说到底，农村能源电力最主要是服务于农村农业农民的，核心在于以农民为中心，尊重农民主体地位，但根本保障在于产权界定与制度规范。农村能源发展要以满足广大农民群众美好生活的能源需求为出发点和落脚点，围绕农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，兼顾乡村集体经济实力、群众承受能力。以降低全社会用能成本为目标，探索新的能源电力供应商业模式，通过研究新的价格机制和利益共享机制，以合同或合作社的形式固化，保证农户的可靠经济用能和企业的投资回报率，建立政府、市场、村民多元参与的农村能源格局，切实增强农民的获得感、幸福感、安全感。

      原文发表于《电力决策与舆情参考》

专家介绍✦

谭雪，国网能源院能源战略与规划研究所研究员。长期从能源经济与管理、能源绿色转型与电力环保、农村能源与扶贫攻坚等领域的研究。现为EAAERE（东亚环境与资源经济学家协会）会员、环境科学学会会员、IEEE PES中国区智慧乡村委员会首批委员。作为项目负责人或主要参与人承担政府部门、公司系统及院内主要研究课题十余项，依托于科研项目研究，现已在国内外主要学术刊物上发表文章二十余篇，并参与编撰著作多部。王晓晨，国网能源院能源战略与规划研究所研究员。主要从事城市能源、智慧能源相关战略与规划研究，参与重大科技与管理咨询项目十余项，曾获中国产学研合作创新成果奖、国家电网公司科技进步奖等奖项十余项，软件著作权四项，发表论文及文章二十余篇。

团队简介✦

国网能源研究院能源战略与规划研究所于2009年10月成立，前身为国家电力公司动力经济研究中心电源与环境经济研究所。部门紧扣国家能源发展形势与战略布局，立足能源电力前沿领域，经过多年的理论探索与实践积累，逐步形成了以能源电力规划为核心，以能源转型理论认知创新和实验室软硬件建设为重点，布局中国能源战略、能源电力规划、能源环境政策分析及区域综合能源系统四大研究业务方向的“一核、两翼、四支柱”发展思路和业务布局。研究领域包括全球能源格局及中国能源战略、能源电力规划、电力系统源网荷储协调发展、清洁能源并网与消纳分析、生态文明下电网绿色发展与政策评估研究以及区域综合能源系统等研究。负责《中国电源发展分析报告》的策划、研究、编制与发布等工作。牵头负责能源电力规划实验室开发、建设及运营管理。

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编辑：杨彪

校对：蒋东方

审核：方彤

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