日本核污水排海僵局难解, 中国更需思考一条超越路线?
全球海洋治理的未来及中国的选择
文｜吴士存
来源｜《亚太安全与海洋研究》
所谓全球海洋治理（global ocean governance），指的是国家或非国家行为体通过协议、规则、机构等，对主权国家管辖或主张管辖之外的公海、国际海底区域的海洋环境、生物和非生物开发进行管理。2017年以来，逆全球化、民粹/民族主义、保守主义浪潮席卷全球，西方大国的单边主义重新燃起，国际海洋秩序中的权力竞争要素开始占据主要位置，以及新冠疫情爆发出来全球公共卫生治理危机，诸般持续叠加，令国际社会对全球化是否还将持续争论不休，包括海洋领域在内的全球治理体系的价值能否持续也引起了人们的怀疑。英国自由主义杂志《经济学人》（the Economist）和《金融时报》（Financial Times）在2019年上半年就发出了“全球化已经死亡，我们需要创建新的世界秩序”的呐喊。新冠疫情引发的全球危机让更多的人接受了“全球化已经终结”的论调。
那么，作为全球化产物的全球海洋治理未来究竟将如何？全球主义继续主导全球海洋治理，还是区域主义替代全球海洋治理进程？中国倡导多边主义和全球治理，面对“逆全球化”思潮的挑战将如何处理全球海洋治理问题？
本文将从区域主义与全球主义两个层面探讨全球海洋治理的未来。随着逆全球化思潮随美国单边主义、保护主义、民粹主义及新冠疫情的影响逐步在全世界范围内蔓延、发酵，全球海洋治理的全球主义路径将迎来前所未有的压力和挑战，但海洋挑战的全球性和跨区域性决定了区域主义无法完全取代全球主义在国际海洋秩序发展中的中心地位。以何种方式推进全球治理，是未来国际海洋秩序演变的紧迫课题。
1 全球海洋治理的两条路径
全球海洋治理在20世纪80年代到21世纪第一个十年处于发展巅峰期，这主要缘于两方面因素的作用：此起彼伏的全球化浪潮的推动和全球性、跨国和跨区域性海洋挑战层出不穷。已有的研究与实践还表明，同全球治理的其他领域一样，全球海洋治理体系的维持有赖于国际规则与制度和国际体系中主要大国积极参与，私营部门、国际组织和跨国非政府组织对全球性或区域性海洋问题的治理作用日益凸显，但这些非国家行为体发挥作用的基础仍依赖于国际体系主要大国的支持。
进入21世纪以来，全球海洋所面临的威胁日趋严峻，海洋垃圾、气候变化引起的海水酸度升高及海平面上升等新的区域或全球性海洋挑战有增无减，海洋治理机制缺陷和供应不足问题凸显且呈加剧态势。海洋威胁的增加也促使了更多主权国家和非国家行为体参与到全球海洋治理进程中来。根据国际学术界的研究总结，作为全球化的产物，全球海洋治理在实践过程逐渐形成了两条截然不同的路径——区域主义和全球主义。
海洋治理的“区域主义路径”（regional approach）指的地理上邻近、联系紧密及拥有共同历史文化认同的国家之间，通过共同的制度框架，对本地区面临的海洋问题开展治理合作，即全球海洋治理在区域、次区域层面的实践。与全球主义路径不同的是区域性治理主体是本地区沿海国家，治理方式包括双边或多边协定/协议、政治共识及合作计划等。
“全球主义路径”（global approach），是一个相对区域主义路径提出的概念，是海洋治理全球化的概括或代名词。全球性海洋治理，大致包括联合国框架和非联合国框架两个方面。
几乎所有的研究都表明区域性海洋治理的重要性与日俱增，与全球主义路径形成全球海洋治理中两条相互竞争又渐渐融合的路径。
2 全球海洋治理进程的动力及当前遇到的挑战
全球海洋治理的源起及其发展成为冷战后国际海洋秩序的重要组成部分，是一系列内外动力叠加作用的结果，既是全球海洋发展规律的内在需求，同时也离不开国际政治经济格局演进的推动。因而，随着国际政治经济环境跌宕起伏的变化，全球化和区域一体化进程越来越受到单边主义、保护主义的干扰，全球海洋治理体系发展正面临二战结束以来前所未有的挑战和危机。
（一）全球海洋治理前进的三大动力
全球海洋治理是在二战后世界掀起新一波全球化浪潮，全球性海洋挑战与威胁持续加剧的背景下，孕育于自由主义国际秩序架构，其起源与发展主要受这三方面动力的叠加作用。
（1）全球海洋治理是全球化的产物
按照英国学者戴维·赫尔德等人的划分，人类历史上经历了四个阶段的全球化过程。其中，1945年第二次世界大战结束以来属于当代全球化时期，生产要素、人员、货物、资本、文化等各个领域的流动和相互联系不断达到新的高峰，随之而来的全球性公共问题不断产生，全球治理也由此应运而生。全球海洋治理正是在20世纪90年代新一波全球化浪潮不断推向新的高潮的背景下成为世界各国讨论的议题。海洋贸易的蓬勃发展，使得跨国或跨区域海盗治理和航道安全维护具备了全球公共性特点。全球化同样使得海洋水产品、海洋油气等海洋资源的全球流动性达到前所未有的水平，不同地区或国家间围绕公海及部分争议海域海洋资源的你争我夺也因此日益剧烈，海洋渔业资源衰竭和生态环境破坏及其治理跨越国界线成为全球公共议题。凡此种种全球治理议题的出现都源于全球化的不断推进。全球化过程一方面带来了各种各样的全球性问题，并赋予了主权国家面临的问题以全球公共性，另一方面也为跨国政府间海洋治理合作创造了动力。
（2）全球性海洋挑战和威胁层出不穷
20世纪90年代以来，随着全球化进程加速、世界经济迅猛增长，世界各国对海洋资源的需求与日俱增，同时各国在工业化、现代化的过程中也对生态环境带来了巨大的压力。受人类活动的影响，海洋面临来自多个方面的威胁，包括不可持续和破坏性的渔业捕捞、来自陆地和船舶的污染、海洋生物栖息地被破坏、外来物种的入侵、海洋贸易运输船舶及各国舰船产生的噪音、海洋生物与船舶撞击（如鲸类与船只相撞）、油气开采和海上溢油，以及海水酸化和水温升高、洋流转移、海水中氧气浓度降低等。占地球表面70%面积的海洋不仅对调节全球气温至关重要，而且蕴藏着地球已知物种的75%和超过世界石油及天然气资源总量的40％，是人类经济社会发展的资源宝库和未来空间。
但日益严峻的海洋威胁与挑战使得海洋对世界各国可持续发展的推动力大大缩小，乃至于人类发展将面临“失去”海洋加持的危险。譬如，占人类动物蛋白摄取总量17%的海洋鱼类和海产品总量因过度捕捞而大幅降低。根据世界粮农组织2020年的评估，全球处于生物可持续水平的鱼类种群占比已由1974年的90%下降至 2017 年的65.8%，而捕捞量在生物不可持续水平的种群占比却从1974年的10%提高至2017年的34.2%，越来越多的海洋鱼类种群面临过度捕捞的威胁。
正是共同面临日益严峻的海洋威胁与挑战及其所带来的经济社会代价，世界各国出于维持自身发展中海洋动力源源不断的考虑，开始寻求通过构建全球海洋治理体系，建立政府间海洋治理合作规则与制度，致力于解决区域或全球性海洋问题。
（3）自由主义国际海洋秩序的推动
在经历了第二次世界大战的教训之后，尤其自冷战结束以来，通过区域或全球海洋合作来实现海洋利益的最大化开始深入人心，成为世界各国决策者的优先选项。也正是在这一摒弃以控制主义、权力至上和相对收益为基准的现实主义，并代之以奉行合作和互利的自由主义的过程中，全球海洋治理体系得以一步步成长、壮大。世界各国在摆脱马汉海权至上主义的桎梏之后，开始通过《公约》及各种国际海洋治理规则与制度性安排来实现各自利益诉求。
（二）当前全球海洋治理面临的三重困境
诚如国内外不少学者所指出的，现有全球海洋治理体系存在多个方面的问题和挑战，诸多规则模糊不清。如《公约》相关内容过于笼统，有关“历史性权利”“岩礁法律地位”等内容的规定容易导致较大争议；全球海洋治理机制碎片化现象突出；全球海洋治理新领域层出不穷，等等。
规则和制度有效性下降、新的公共产品供应不足等属于表层的技术性问题，本质上是在全球化及全球海洋治理不断前进发展的过程重所产生。然而，进入21世纪第二个十年以来，随着西方发达国家民粹主义、民族主义和保护主义的滋生、蔓延和发酵，“逆全球化”思潮及其在部分国家的实践给全球海洋治理带来了前所未有的不确定性。具体而言，当前以自由主义为基础的全球海洋治理体系面临着三重困境：
（1）自由主义的全球化进程遭遇“逆流”危机
二战结束之后，跨国企业在除美洲之外的百废待兴的欧亚大陆疯狂生长。尤其是20世纪90年代随着苏联解体和两极体系的崩塌，全球性的资本、人员、生产要素和货物流动迅猛增长，全球经济、社会和政治一体化也随之创造一个又一个高峰。但根据瑞士联邦苏黎世理工学院经济研究所2020年最新研究，自2007年以来全球化进程明显放缓甚至进入停滞状态。如果根据部分经济学家及智库以全球贸易额占世界经济总量（GDP）比例来衡量全球化进程，2009年以来国际体系已经进入“逆全球化”阶段。2020年上半年以来席卷全球的新冠疫情加剧了西方国家对全球化的排斥和反思。受“逆全球化”思潮泛滥的影响，全球海洋治理进程不仅失去了自由主义全球化动力的加持，更是同其他领域的全球治理一道，因新冠疫情引发全球公共卫生治理危机而遭到国际社会的质疑。
以全球海上航道安全治理为例，“逆全球化”浪潮将降低各国对海盗、航道安全等领域治理合作的需求和意愿。据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）《2019年海运报告》，受贸易摩擦和保护主义等因素影响，2018年国际海运贸易总量增长率由2017年4.1%下降为2.7%，全球集装箱港口吞吐量增长率从2017年的6.7%跌至4.7%。未来，一旦“逆全球化”浪潮随着新冠疫情继续肆虐蔓延，全球海运贸易增长将进一步放缓，其中2020年海运贸易量将下滑5.6%，达35年多以来最大降幅。全球海运贸易促使世界各国就打击海盗、航道维护等领域开展治理合作，但一旦海运贸易量增长放缓或停滞、降低，部分国家对于维护航道安全的共同利益诉求与政治意愿将随之减弱。
（2）主要参与国单边主义和保护主义的挑战
美国是二战后雅尔塔体系的主要设计者，并在冷战结束后一直独霸国际体系领导权。美国在二战之后一方面通过双边主义和多边主义分别在东亚和欧洲维持主导地位，另一方面又借助以联合国、国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织为中心的国际制度体系，维持对国际秩序的绝对领导权。全球海洋治理作为二战后国际秩序的重要组成部分，一直由美国主导，其发展过程也由美国所操控。美国作为国际体系的主导者，对全球海洋治理的规则设定、制度创设、议题设置和政治进程具有决定性影响。英国、日本、法国、澳大利亚等也是在美国的支持和组织之下协调、合作从而维持对全球海洋治理绝对话语权。
但如美国总统特朗普在2016年4月竞选时所宣称的“他（一旦执政）将不再使美国和美国人民屈从于全球主义虚假的旋律”，2017年上台以来，美国在抛弃了“全球主义”之后，民粹/民族主义兴起，以“美国优先”为目标的“新美国主义”泛滥。特朗普政府在政治、经济、军事、外交、文化等各个领域推行保守主义和单边主义，陆续退出《巴黎协定》等全球治理框架，抛弃全球主义价值理念。特朗普政府的政策转变，使得美国在欧洲和亚洲的盟友纷纷效仿，欧盟国家和日本的民族/民粹主义也甚嚣尘上，不少国家纷纷采取追随美国、打压中国的保守主义政策。就像美国国际关系学者约翰·伊肯伯里（G.John Ikenberry）所预言的，美国自冷战结束以来一直单独控制着二战后国际体系的主导权，其放弃多边主义和全球主义，取而代之以单边主义和保护主义，无异于从根本上摧毁现行自由主义国际秩序。
欧盟一直致力于在全球海洋治理中扮演规则和规范建设引领者，但同样遭到民粹/民族主义和“反全球主义”思潮的冲击。2019年5月，欧洲议会选举（European Elections）投票结果显示，受全球反建制浪潮影响，高举民族主义、反建制的右派民粹政党席位大幅增加。德国、法国等欧盟主要大国国内的“建制派”力量遭到削弱。根据英国广播公司（BBC）2019年4月统计，民族主义政党在德、法、西班牙、荷兰等14个欧盟成员国国内发展壮大，极端民族主义思潮在欧盟地区不断蔓延。新冠疫情加剧了欧盟内部的保护主义思潮，据欧盟对外关系委员会2020年6月的调查研究表明，以德、法为主的绝大多数欧盟成员国民众受访者认为有必要减少制造业对区域外国家或地区的依赖。右翼民粹/民族主义政党以反欧盟、反建制作为基本政治诉求，反对一体化和全球主义，在气候变化、难民危机等全球治理议题上持怀疑、排斥的态度，将国家的“相对收益”奉为优先原则，认为提供全球治理公共产品将带来经济负担。
美、英等传统海洋强国单边主义、民粹主义对国际秩序的“负面效应”正在向海洋治理领域蔓延。美国自2017年以后陆续退出联合国教科文组织等多个与全球海洋治理相关的机构/机制。美国放弃全球主义路径对北极治理的影响最为明显。北极治理是全球气候和海洋治理的不可或缺的组成部分，因而是一个跨区域或全球性海洋治理议题，但美国务卿蓬佩奥2019年5月公开称，拒绝中国等观察国参与北极治理进程。受单边主义思潮的影响，在当年的北极理事会八国部长级会议期间，美国拒绝接受一项关于减少黑碳排放的条款，令会议讨论陷入僵局，最终导致出现20多年来第一次未发表联合声明的结局。
欧盟试图塑造全球海洋治理规范、规则的能力也将随着英国的“脱欧”和民族/民粹主义的掣肘而大大削弱。譬如，2019年12月由于波兰拒绝加入，欧盟未能就2050年实现“气候中立”（climate neutrality by 2050）达成一致，这表明多边主义在欧盟遭遇到前所未有的危机。英国作为传统海洋强国“脱欧”后，于2019年3月把“阿塔兰塔”（Atalanta）打击索马里海盗行动计划的指挥权移交西班牙，此举进一步削弱欧盟参与全球海盗治理的综合能力。此外，受民族/民粹主义思潮及美国压力的叠加作用，德、法、英等传统海洋强国还不断加大介入南海问题力度，给中国-欧盟海洋治理合作产生了干扰。
传统海洋强国放弃全球主义、采取以相对收益为决策目标的单边主义立场，令全球海洋治理体系失去了赖以建立和维持的基础。全球海洋治理的本质属性是全球性公共安全产品，这就意味着需要有“产品供应者”，同时也不可避免地存在“搭便车”现象。传统海洋强国在全球治理规范、规则和制度体系的构建和实践中一直扮演公共产品的设计和供应者角色。因而，全球性海洋治理一旦失去美欧等主要海洋强国的支持将陷入因“公共产品供应不足”而瓦解的风险。对于全球治理体系的“守护者”而言，重新寻找驱动力，把全球海洋治理架构重新巩固，将是一种艰难的考验。
（3）现实主义的权力政治正在重返国际海洋秩序的中心
现代海权理论的奠基人之一的艾尔弗雷德·塞耶·马汉曾在《海权对历史的影响（1660-1783）》一书中直言不讳地称：“利用和控制海洋现在是并且一直是世界历史中的一个重要因素”。美国著名历史学家保罗·肯尼迪在梳理了近代以来英国海上主导权的兴衰史之后得出与马汉相似的结论：“一旦认识到海洋作为一种中介的适宜性，人们就开始将注意力转移到建立一种能使取得和保持对海洋控制的武器上。随着一批可操纵并具有强大装备的、能够将敌人从眼前赶走的船只的出现，人们就取得了实现这一目标的手段。”历史上，通过单方面的制定规则或武力手段实现对全球或区域海洋的控制权或主导权，长期以来都是一种常态。
自由主义从来没有否定权力问题对于全球海洋治理体系构建的重要影响。随着美国及其诸盟友和伙伴国复活“大国竞争”，隐藏在全球海洋治理深处、一直挥之不去的国际体系“无政府”特征逐步凸显出来，全球海洋治理体系乃至国际海洋秩序的发展再次回到以权力争夺为主导的时代。
美国自2017年12月《国家安全战略》报告中把中国定义为头号“战略竞争对手”，开始在亚太“再平衡”战略的基础上，向西太平洋和印度洋地区集结优势海空兵力，增加针对中国的海空军事行动，并计划打造由其主导的、混合了双边合作和多边机制的网状新型安全架构。英国、德国、澳大利亚、日本及越南等南海区域内外国家纷纷试图通过支持并积极配合美国以在新一轮海权竞争中获得收益。譬如，美国对中国参与北极治理的阻挠、欧盟内部对中国提升在印度洋海洋治理中的作用以及美及其盟友和伙伴国扩大对南海问题的介入以竞争在西太平洋地区制海权等等事实，都反映了大国权力竞争开始回潮。
除此之外，英国试图通过“全球英国”战略扩大目前在全球范围内的影响力，日本试图获得政治和军事大国地位也都是把追求海洋强权作为重要战略目标导向。法国、德国及澳大利亚扩大在南海及西太平洋地区的军事存在亦表明有意追随美国、寻求在新一轮的海洋秩序构建中争夺话语权和影响力。
这是自冷战结束以来美国掀起的又一轮大规模全球海权竞争。奉行权力至上主义、强调相对收益、秉持零和博弈思维的现实主义从本质上对以合作、互利、共赢的自由主义为基础的全球海洋治理体系发出了挑战。与自由主义假设国家间以规则和制度性安排合作应对全球性海洋挑战可实现各国利益最大化不同，现实主义把“相对收益”摆在首位，将追求权力优势置于优先地位加以考量。一旦美国及其诸盟友和伙伴国重新从现实主义的视角看待国际海洋秩序演变，那么全球海洋治理体系将重新落入现实主义所构设的窠臼之中并止步不前乃至倒退。
3 继续全球主义，还是转向区域主义？
新冠疫情、西方世界的民族/民粹主义及美国的单边主义三重因素叠加作用，使得国际社会对全球化进程或者说全球主义产生了深深的疑虑。如美国《外交事务》杂志2020年7月刊文所说，新冠病毒成为对全球化的一次压力测试，这场危机迫使人们不得不重新评估已经存续数十年的全球经济联系。越来越多的国内外学者认为，新冠疫情带来的世界公共卫生危机治理证明全球主义已经失败，并开始用区域主义来构想未来世界的秩序。
区域主义与全球主义本是两条并行不悖、相互补充但又彼此竞争的全球海洋治理路径，但面对席卷全球、来势汹汹的“逆全球化”思潮和民族/民粹主义浪潮，全球海洋治理的全球主义路径正在经受前所未有的考验。那么，全球海洋治理未来是朝着区域主义路径，还是继续全球主义的方式？
（一）海洋治理区域主义路径的优势与局限性
相对全球主义，全球海洋治理的区域主义路径具有全球主义天生所不具备的优势：（1）参与治理的主权国家规模小，将有效避免“搭便车”现象，更易达成合作协议；（2）鉴于区域海洋挑战与参与各国利益诉求息息相关，参与者对合作实施海洋治理的需求和政治意愿较高，区域性规则与制度一旦建立便具有较强的组织性和凝聚力；（3）区域海洋治理的规则与制度安排可根据特定海域空间的特定议题进行专门设计，如地中海的洄游鱼类保护等，因而具有全球主义所无法比拟的针对性和可操作性。
然而，全球海洋治理的国际实践和已有的案例表明，区域主义的局限性也非常突出。
（1）决策困境
越来越多的研究表明，区域性海洋治理安排往往因缺少对参与国间共同利益诉求挖掘和立场主张分歧进行协调、斡旋的第三方机构，因而在决策过程中容易出现因无法取得共识而难以决策的现象。譬如，托·亨利克森（Tore Henriksen）、盖尔·荷内兰德（Geir Hønneland）、阿·西德尼斯（Are Sydnes）在研究了西北大西洋渔业组织、东北大西洋渔业委员会、俄罗斯—挪威渔业委员会、东南亚大西洋渔业组织、西-中太平洋渔业委员会等五个区域性海洋渔业治理案例之后，认为决策程序阻碍了区域性渔业管理机制发挥作用。
（2）制度的有效性难以保证
区域渔业管理组织/协议部分是具有法律约束力的，但有些仅仅提供咨询，最终决策依赖于大量的投票和共识，参与方不愿意或无法就渔业可持续发展措施达成一致。同跨国海洋渔业治理案例相似，其他领域的区域性海洋治理同样面临“制度有效性”的挑战。用于确立行为规则和协调合作制度的区域性协定/协议不仅法律约束力较弱，且参与国的违约成本比全球主义路径要低得多。参与国一旦违反全球性公约或协定，将受到别国的惩罚和国际社会的监督，而对区域多边或双边协定的违约在外交和舆论压力上要小得多。也正是这一原因，区域性海洋治理规则和制度的有效性将大打折扣。
（3）区域主义的地理属性决定了其对跨区域和全球性问题的治理无能为力
一方面，区域主义对于本地区面临的海盗、资源过度捕捞、环境污染、航道安全等问题具有全球主义无法匹敌的治理能力，但对于气候变化、跨区域海上安全威胁等全球性海洋问题却束手无策；另一方面，倘若区域内国家缺乏自主治理的能力，那么区域性的海洋威胁将因此演变为全球性公共问题（如索马里海盗），而区域主义对于跨区域海洋挑战的应对也缺乏相应的安排。
（4）区域主义同样面临大国影响力竞争的干扰，而且更容易受到本地区内国家间争端或利益主张分歧的制约
特别是海洋划界争端、资源开发冲突等问题，是区域内国家之间开展海洋治理合作首先必须加以解决的问题。比较典型的是，南海地区长期面临渔业资源衰退、海洋生态环境退化、航道安全等诸多挑战，且周边国家的利益诉求也日益受到这些海洋挑战的威胁，受部分领土主权和海域管辖权主张冲突的影响，区域内国家虽然达成了包括《南海各方行为宣言》在内的多边和双边共识、协定，但区域海洋治理始终处于“说多做少”几近停滞的状态。
（二）海洋治理全球主义路径的必然性
不可否认，海洋治理的全球主义路径现阶段面临内外两方面挑战：自身需要优化游戏规则、提高制度效力，对外还将经受“逆全球化”思潮和大国单边主义的考验。然而，从实践经验看，海洋治理的全球主义路径，是冷战结束后国际海洋秩序变革过程中优胜劣汰的选择结果。
海洋治理的全球主义路径，承认国际政治现实主义所提出的“权力竞争”和国际体系“无政府状态”问题，接受美国的霸权是决定治理的动力和范围首要力量这一事实，但从规范性视角出发，为解决权力和利益分配与全球性海洋公共问题间的矛盾设计了详细的方案。有关全球海洋治理的理论承认权力等级制度塑造全球海洋治理结构、根本目的和优先权的事实，但同时强调规则和制度的重要性。基于共同目标或共同问题，国家间建立规则体系和制度框架以协商、协调政策立场，同时又依托规则和制度平台展开权力竞争。
相对于区域主义致力于解决现实或技术性的海洋威胁和挑战，全球主义在冷战结束以来的国际秩序变革过程中，从更为宏大的视角为解决基于权力和利益争夺为基础的“零和博弈”困境提供了全新的思路，给自由主义的国际海洋秩序注入了新的动力，让理想主义或自由主义阵营中“共同体”观念在海洋领域落地生根，由理论设想成为可能。
事实上，全球化自15世纪末诞生以来，经受不止一次的“逆流”挑战。两次世界大战之间的“逆全球化”潮流挑战，远比今日所面临的要来的强得多。冷战时期，两极体系下的全球化格局亦被权力政治分裂为两个世界。但历史的进程具有超乎寻常的自我恢复和升级能力，在经历一轮又一轮的“逆全球化”挑战之后，全球化一次又一次地焕发出新的且更为顽强的生命力，全球海洋治理正是在最近一波的全球化浪潮中应运而生的，同时也将随着新一轮的全球化而不断演进。
目前，海洋治理的全球主义路径面临诸多考验和困难，但全球性海洋威胁和挑战并未因此而减少，全球海洋治理合作的必要性随着人类开发利用的不断提升而越加严峻。除传统污染、渔业耗竭、沿海栖息地丧失等海洋挑战外，新的全球性海洋威胁层出不穷。例如，据估计，目前世界海洋的平均酸碱度比工业革命以前降低了0.1个单位，海洋的酸度已经“飙升”了30%，而未来海洋酸化的速度还将会随着二氧化碳排放量持续增加而继续加快。海洋酸化将对一些海洋生物的食物链、群落动力学、生物多样性和生态系统的结构与功能产生破坏，进而带来大量物种灭绝、生物多样性“退化”等不可想象的后果。同样严峻的还有海洋垃圾治理。根据联合国统计数据，每年约有至少800万吨的塑料制品被遗弃到海洋中，100万只海鸟和10万只海洋哺乳动物因塑料污染而丧生，经济损失达80亿美元。
因此，有增无减且与人类可持续发展息息相关的海洋挑战，决定了全球性海洋治理合作的必要性。与此同时，海洋治理的全球主义拥有足以抵消单边主义和保护主义挑战的机遇。
（1）信奉并捍卫多边主义和全球主义的新兴经济体的群体性崛起
特别是中国作为全球第二大经济体，一直是海洋治理多边主义和全球主义路径的倡导者和贡献者。中国在2013年提出的共建“一带一路”倡议中，把地区和全球海洋治理合列为优先议题。中国对气候变化、发展蓝色经济等全球海洋治理的支持为抵消美国单边主义所带来的冲击提供了保证。
（2）全球性海洋治理合作已经深入人心
譬如，欧盟内部虽出现了排斥全球主义的民粹/民族主义思潮，但对于环境保护、公共卫生危机应对等全球性公共议题仍然持较为积极的态度。据统计，德国绿党在2019年5月选举中上升了9.9%达到20.7%，超越基民党的主要盟友社民党，成为德国第二大政党。同样，超过一半的欧盟民众受访者表示，在新冠疫情过后欧盟对共同的全球威胁与挑战应该加强应对合作。因而，全球主义在应对全球性威胁或挑战中所发挥的重要作用，是赢得了国际社会的认可的。
（3）海洋治理的全球主义路径具有强大的自我更新和升级以适应国际实践的能力
以联合国为中心的全球海洋治理体系，除了对全球性海洋问题做出反应外，还提出了针对地区海洋威胁的项目，如全球大海洋生态系统等。同时联合国还不断完善全球海洋治理的协商和制度以提高治理决策效率，如在2017年启动全球海洋大会等。
海洋治理的全球主义路径依然是国际海洋秩序变革的方向，而解决体系目前面临问题的根本出路不是更弦易张，而是改良主义。就如美国《时代》杂志对“后疫情时代”国际秩序的预测，海洋治理的全球主义路径并不会终结，而是将以另一种形式再次呈现。
（三）混合主义的全球主义或将是历史的选择
关于区域主义和全球主义的关系自20世纪90年末以来就争论不休。然而，新区域主义认为，在摆脱冷战两极体系束缚、摒弃了 “旧区域主义”的保护主义和安全利益挂钩的弊端之后，区域主义转而依附于多极世界秩序，变得更为开放，在某种程度上成为对全球化过程的一种反应。换言之，强调开放、多边主义的区域主义与全球主义的关系从冲突对立转变为相互促进。因而，面对美欧单边主义、保护主义以及美国极力塑造中美“两极”对抗的挑战，如何定义区域主义与全球主义的关系，取决于国际体系内各国的共同作用。将区域主义作为有机组成和重要补充而与全球主义充分融合，这是目前国际学术界较为普遍的一种观点。结合了区域主义的“混合主义”路径将产生叠加效应，从而为全球主义路径解决当前面临的困境打开新的思路。
（1）区域主义的“去中心化”（polycentric）将使得全球主义路径摆脱传统海洋强国强权干扰、推行更加公平开放的海洋治理体系更具可能性
最近一波区域主义的发展源于美国霸权在物质层面的衰落、冷战的结束、亚太的崛起及第三世界国家的发展，国际体系权力愈加分散。所谓“去中心化”，即在权力区域分散化的同时，各地区的独立性和地区主导行为体的地位得到加强，国际体系对美国霸权中心的依赖度随之开始下降。海洋治理的区域主义路径同样使得地中海、南海、东海等地区在应对本区域共同挑战时具有绝对的话语权和决策地位，而美国等区域外国家的影响将得到有效控制。区域主义路径的“去中心化”，为全球性海洋治理体系跳出“美国中心”困境创造了空间。
（2）区域主义的加持将为把现有参与者留在全球海洋治理体系内及吸收更多国家参与体系建设创造空间
一方面，沿岸国家以全球性海洋治理规则与制度，结合本地区的实际需要和情况开展区域性海洋治理合作；另一方面，不同的区域之间在全球性海洋规则和制度的框架下，针对相同或利益关联问题开展跨区域的海洋治理合作。区域内治理和跨区域合作具有“灵活组合”的特点，依赖于全球海洋治理框架，但又吸收了区域主义“小集团可避免搭便车”“提高制度设计针对性”“去中心化”等多个方面的特点。
（3）区域主义将提高全球性海洋治理规则和制度的有效性
区域主义路径可以随时针对某个议题建立微型海洋治理体系，对全球主义路径中依赖的规则和制度的模糊、不健全之处可以进行完善、创新和补充。区域主义路径的实践，将为全球性海洋治理规则和制度的变革注入源源不断的经验性动力，这为全球主义克服规则和制度缺乏有效性提供了方案。
4 中国的选择
中国是全球海洋治理的后来者，但随着综合国力和全球影响力的提升，在全球海洋治理体系中日益扮演不可替代的角色。对于中国而言，参与全球海洋治理体系建设，对内是建设“海洋强国”的需求，对外是共建21世纪“海上丝绸之路”、实践“海洋命运共同体”理念的重要抓手。但不可否认的是，中国参与全球海洋治理仍然存在能力建设、周边环境、国际竞争等方面的局限性。因而，在国际政治经济格局深度调整、全球治理体系建设危机浮现及全球海洋治理格局迎来新的重大挑战的背景下，中国对于全球海洋治理的身份定位、路径选择、策略和线路图设计等方面，要从国家战略高度和利益最大化的视角出发进行通盘的考虑和决策。
（一）中国参与全球海洋治理的局限性与挑战
全球海洋治理体系发展过程，也是一个主权国家间利益博弈和战略竞争的过程，因而中国参与体系建设既有内部的局限性，同时也面临外部挑战。
（1）在国内层面，立法、制度设计、战略规划等顶层政策设计的滞后，制约了中国在全球海洋治理中以相对优势的经济和技术实力发挥更大的作用
在法制建设上，中国尚未出台专门用于统筹、规范海洋事务的海洋法，已经颁布实施的《领海与毗连区法》《专属经济区和大陆架法》等关于“外国军舰无害通过批准制度”“历史性权利”的相关规定存在与国家当前和长远利益需要不相符、表述不够清晰等方面的局限性，因此涉海法律制度难以满足中国参与全球海洋治理的迫切需求。在战略规划上，中国自2013年以来先后提出共建“海洋伙伴关系”和“海洋命运共同体”理念，并提出了“21世纪海上丝绸之路”作为推进全球海洋治理的实施抓手，这与自由主义的全球海洋治理观不谋而合，但对于如何把理念转化为实践过程仍缺乏具体的路径设计和方案规划。
（2）在地区层面，复杂的周边海洋争端制约了中国参与全球海洋治理的能力
从黄海、东海到南海，中国与东北和东南方向的多个周边邻国存在领土主权和专属经济区、大陆架划界及海洋管辖权主张的争议，争端国间围绕资源开发、岛礁占领、海域控制等方面的冲突时有发生。周边海洋争端削弱了沿岸国家彼此间开展治理合作的政治互信基础，大大增加了中国与邻国开展渔业养护、海洋生态环境修复等领域的区域海洋治理合作的难度，同时也提出了海洋安全治理新课题。
（3）在全球层面，议程设置与规则制定能力不足、美国及其诸海洋强国盟友和伙伴国的联合打压，两方面因素限制了中国参与全球海洋治理体系建设的能力
一方面，当前全球海洋治理中的话语体系、议程设置由美欧等西方国家所塑造，中国作为“后来参与者”对理念和观点的创新性贡献不足。与此同时，中国参与了世界上主要涉海国际组织和对话机制，但对于全球海洋治理规则和制度的解释与改革的影响因美等传统海洋强国的阻挠得不到彰显。另一方面，传统海权竞争回潮已是不争事实，而传统海洋强国对于海洋强权的疯狂竞争渐露峥嵘，这给中国倡导并维持自由主义海洋秩序带来了巨大的挑战。美国及其诸盟友与伙伴国把权力获得和相对收益置于自身海洋战略的优先地位，对中国加快参与全球海洋治理、在国际海洋秩序的重构中发挥影响进行严防死守和打压。其中，美国自2010年以来提出的“亚太再平衡战略”和“印太战略”重点内容之一，就是从海洋方向进行战略重新布局，以此达到对中国提出的“一带一路”等国际合作倡议的遏制。
除此之外，中国对全球海洋治理的利益诉求随着自身综合实力的快速增长也在不断发生变化，如何从动态发展的角度把握好对全球海洋治理的主张也是对中国智慧的考验。譬如，中国在第三次联合国海洋法会议期间从“发展中国家”身份界定出发，支持77国集团提出的“由国际海底管理局对国际海底区域进行统一管理和开发”的主张，该主张已经不符合中国目前对海底矿产资源勘探的利益诉求。因此，在未来对全球海洋治理融入中国意志的过程中，中国需要从更为长远的角度对自身利益诉求进行评估，防止重蹈覆辙。
（二）中国的任务与目标
当前全球海洋治理体系正处于转型变革的关键阶段，美欧等西方国家单边主义和保护主义对自由主义的海洋秩序的冲击，将对未来全球海洋治理格局起着决定性的影响，中国的维护、支持和推动对现行自由主义全球海洋治理体系赢得改良和升级机会至关重要。与此对应的是，捍卫多边主义、自由主义的全球海洋治理体系，也是中国在新一轮国际海洋秩序变革中争取主动权和更多话语权、打破美欧等西方海洋霸权不可错失的良机。当务之急，中国应该明确自身的历史担当和未来的责任使命。
对于中国而言，现阶段的任务和目标至少包括：
（1）维护岛礁领土主权和海洋权益
保持战略定力、发挥战略主动，抓住“南海行为准则”磋商等契机，以更加积极的外交作为和更加务实的海上功能性合作，引导本地区国家共同构建稳定的区域海洋秩序。
（2）建立以规则和制度为支撑的区域性海洋治理体系
以《南海各方行为宣言》、磋商中“准则”等多边框架及双边共识为基础，推进地区内国家间就生态环境修复、渔业资源养护、海上溢油处置、航道安全维护、海洋垃圾处理等领域开展务实合作，逐步形成包含规则和制度、行动计划、实施项目等在内区域海洋治理体系。
（3）维护现有多边主义的全球海洋治理体系，并在体系的转型变革中主动发挥“领跑者”角色
维护联合国在全球海洋治理中的中心地位，并对《联合国海洋法公约》等国际规则和制度中有关内容进行修订，通过优化和完善为现行海洋治理体系注入新的生命力。譬如，有必要对《公约》“岛屿制度”“历史性权利”以及开展海洋治理合作的执行与监督等内容进行更为清晰和合理的界定。
（4）把“海洋命运共同体”的理念转化为世界各国开展全球海洋治理合作的实践目标
通过联合国大会、联合国海洋大会等多边机制，把“海洋命运共同体”理念的内涵与外延、实施路径等向国际社会进行阐释，让这一理念成为全球公认的海洋秩序普遍价值追求。
（三）中国参与全球海洋治理的必要举措
海洋治理作为全球海洋秩序的主要内容，也将随着全球海洋治理的变革而不断发展，中国有必要从内外两个方面做好在新一轮海洋秩序调整中扮演主导者角色的准备。对内，法律制度、人才队伍建设是目前可以优先推进的议题；对外，中国可在包括《公约》在内的国际海洋规则与制度的改革中注入中国的意志和方案。
（1）练好“内功”，提升引领全球海洋治理能力
从英、法、日等传统海洋强国实践经验上看，要在全球海洋治理中发挥引领性作用，需具备几方面要素：海洋战略设计、国内海洋立法、海洋科学技术发展、海洋人才储备等。进入21世纪以来，随着经济和科技实力的提升，中国在深海探索、海洋新能源开发、海洋生物基础研究等方面，都走在全球海洋科技发展的前列，同时也培养了一大批具备国际接轨水平的科研和管理人才。但如上所述，中国在海洋战略规划和海洋法制建设方面与传统海洋强国还存在一定差距。因而，中国要练好引领全球海洋治理的“内功”，当务之急是在软实力方面下功夫。中国宜加快制定海洋战略，推进“海洋基本法”立法，在战略的高度和法律的视角，从经济、政治、安全、军事、文化等各个领域为中国参与全球海洋治理确立准则和框架。此外，中国还应对《领海与毗连区法》《专属经济区和大陆架法》中不适应时代要求的有关条款适时进行修订和完善，探讨制定《专属经济区海洋科学研究管理实施细则》，为中国涉海维权和深度参与全球海洋治理根除潜在的国内法律冲突和隐患。
（2）坚持不懈地推进关键性和战略性的海洋治理议题，逐步提升以议题引领和规则创设为主要表现形式的核心治理能力
国际实践表明，具备充足的治理能力，是一国深度融入全球海洋治理体系、实现治理目标的前提。在全球海洋治理体系变革的过程中，中国不但要参与规则制定，也要逐步实现“事前谋划”，以更加积极的姿态参与涉海规则制定、组织构建、行动范式设计等地区和全球海洋治理进程，将我国单方面诉求转化成为国际社会共同诉求，注重通过海洋治理话语体系的发展创新来引导国际秩序按照中国设定的路径演进。
中国应尝试引领涉海国际规则和制度的创设和修订。可从推动国际社会关注和聚焦《公约》固有缺陷着手，适时启动《公约》审议机制，提议《公约》当事国就《公约》“岛屿制度”解释与适用模糊不清、“专属经济区内军事活动”规定空白、“争端强制解决程序”启动门槛过低、“附件七仲裁”充斥单方意志性等问题进行审议。
目前，联合国关于“海洋和海洋法”年度审议会议的主要成果是联合国秘书长报告和“临时海洋和海洋法非正式协商”程序的建议，其主要内容侧重各国海洋政策，偶尔涉及《公约》的发展问题，基本无涉《公约》的修订与完善。中国可根据《公约》第312、313条规定，在时机成熟时要求联合国召开修订《公约》有关条款的审议会议，并以此为契机在“完善国际海洋法治”的旗号下“激活”《公约》审议机制，利用安理会常任理事国的身份优势在多边场合维持该议题热度，并努力推动有关条款的修订事项向于我有利的方向发展。
（3）以区域海洋治理为切入点，坚持开放共赢的海洋多边主义，深化与周边海洋国家的利益融合，加强与国际主要海洋力量和发展中海洋国家的利益协调
一方面，基于较为一致的地缘、历史和文化认同，区域国家在海洋治理问题上易于达成共识，区域性海洋治理合作机制更具凝聚力，成功的区域海洋治理机制在全球海洋治理层面也会产生“1+1>2”的积极效果。另一方面，若要保持全球海洋公共产品的充足和稳定供给，大国合作至关重要；若要推动全球性海洋问题得到有效解决，发展中国家不可或缺。从这个意义上讲，我国参与全球海洋治理的过程，自始至终亦是涉海立场平衡与利益置换的过程。
（4）丰富治理手段，充分借助和有效发挥各类涉海国际组织和非政府机构在推动全球海洋治理体系变革中的柔性作用
在当今国际海洋秩序下，政府间涉海国际组织既是制定刚性规则的重要承载者，又是推动国际软法发展的主要引领者，一国在涉海国际组织的存在感和参与度是其在全球海洋治理领域国际影响力和话语权的直观体现。而在全球海洋治理体系的变革中，非政府机构的地位和作用亦得到了明确的承认，《公约》第169条专门规定了“同非政府组织的协商和合作”事项。在实践中，非政府组织在有关全球治理体系的国际规则制定上的作用也日渐突出，例如《世界环境公约》由法国顶尖法律智库“法学家俱乐部”发起，联合国目前已经通过决议为该公约草案制定基本框架。
5 结语
国际学术界和政策界对于区域主义与全球主义间错综复杂关系的讨论在20世纪末就已开始。2017年以来对两种路径的新一轮讨论，源于“逆全球化”思潮随美国单边主义、保护主义、民粹主义及新冠疫情的影响逐步在世界范围内蔓延、发酵。全球治理是全球化的产物，对全球化的争议同样也引起了人们对海洋治理全球主义路径的质疑。但海洋挑战的全球性和跨区域性，决定了区域主义无法完全取代全球主义在国际海洋秩序发展中的中心地位。20世纪90年代末全球化顺利推进的同时，欧盟区域一体化的成功实践和东盟区域一体化的蓬勃发展，这使得区域主义与全球主义间关系的争论无果而终，但国际实践似乎表明两种路径各有所长。
因此，把区域主义与全球主义路径有机融合起来，以“混合主义”的方式推进全球治理，或许是未来国际海洋秩序演变的合理选择。对于中国而言，采取“混合主义”路径，既捍卫全球海洋治理多边体系，又推进区域性海洋治理合作，将两条路径有机衔接、融合，同时通过国内的战略规划和法律、制度建设，是推进共建“21世纪海上丝绸之路”，践行“海洋命运共同体”理念，在国际海洋秩序重构中融入中国意志的可行路径。
*文章原刊于《亚太安全与海洋研究》2020年第5期，文章有删节。
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