债转发展系列访谈① | 德国的实践：在创想和妥协之间

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▲ 图片来源：BMZ网站

德国的“债转发展”实践：在创想和妥协之间

系列访谈01 | 2022年9月

“债转发展”（debt-for-development swaps）指债权国、债务国双方协商基础上，债权国减免部分债务，换取债务国以相应金额的国内资金支持某一发展领域的承诺。“债转发展”始于20世纪80年代的拉丁美洲债务危机，90年代后，包括德国、瑞士、法国在内的更多债权国开始将此用于处理发展中国家债务。虽然各国的机制和成果不尽相同，但都面对论证债转发展可行性、开展国内跨部门协调、创新管理体制等挑战。近期，伴随中国在全球发展领域影响力和领导力的提升，对于中国是否可以试点“债转发展”的讨论愈发热烈。我们将对曾开展“债转发展”项目的官员和专家进行系列访谈，试图从双边债权人的角度考察“债转发展”的可行性和潜力，供对此议题感兴趣的各方参考。

Jürgen Kaiser德国千禧年减债网络协调人

德国是开展债务转换金额和数量最多的巴黎俱乐部成员国。^[1]为理解德国开展债务转换的背景、演进、部门角色和体制机制，我们采访了德国千禧年减债网络（German Jubilee Debt Network，erlassjahr.de）协调人Jürgen Kaiser。德国千禧年减债网络是于1997年成立的非政府网络组织，致力于减轻发展中国家债务负担，并为政府部门提供咨询建议。

Q：德国为什么开始试点债转发展？

A：德国的债转机制诞生于1992年。当时联合国环境与发展大会在里约热内卢举行，在去往里约的飞机上，时任总理科尔发现德国在环境保护方面没有可以在会上宣布的举措，一位助手就向他介绍了瑞士正在开展的债转发展工具。1991年3月，瑞士联邦成立700周年的议会会议上，瑞士减债基金（SDRF）成立，瑞士决定用7亿瑞士法郞为南方国家债务减免提供再融资，前提是债务国用当地货币投资发展项目。瑞士减债基金开创性强，且运作成功。受此启发，科尔总理在里约峰会上宣布建立德国债务转换机制，为债转拨款5000万马克，于1993年开始实施。

▲ 德国总理科尔在1992年里约热内卢环境与发展大会上    图片来源：www.dandc.eu

Q：1993年至今，德国债转机制有无变化？

A：主要发生了两个变化：一是债转规模扩大，目前德国联邦预算法规定每年度债转发展预算为1.5亿欧元。需注意，这里的1.5亿欧元并非实际存在的资金池，而是预算法中的一个条款，允许德国经济合作与发展部（BMZ）通过债务转换进行债务减免，但仅限于官方发展援助（ODA）中的债务（发展债务），不能用于商业债务。二是债转领域不断拓宽，起初仅涵盖环保领域，如今债转覆盖了德国发展政策的所有领域，比如与全球基金开展的债转健康合作、与世界粮食计划署开展的债转粮食安全合作等。三是受援国选择标准的改革，2008年修改了对债务转换伙伴国家的准入标准。

Q：德国债转机构设置是怎样的？

A：德国经济合作与发展部（BMZ）是负责债务转换的主要部门。在BMZ内部，主要由403办事处协调（Referat 403）债务转换事宜，该办事处负责世界银行、国际货币基金组织的减债项目。

债务转换的伙伴国通常通过德国驻外使馆或国际多边机构（如全球基金、世界粮食计划署）向德国政府提出开展债务转换的项目建议。BMZ负责制定项目提案并统筹与外交部、财政部、经济部^[2]的跨部门合作。BMZ制定项目提案和融资计划后，提案需要交给德国联邦议院预算委员会。预算委员会同意后德国才能与债转目标国开始正式谈判。达成一致意见后，一般由德国复兴信贷银行与债务国签订项目合同，项目自此进入实施阶段。

Q：德国复兴信贷银行（KFW）在债务转换中扮演什么角色？

A：德国债务转换实际转换的是KFW提供的优惠贷款。KFW的本金有两个来源：一是政府财政，即由政府财政支持的贷款（标准贷款）^[3]这部分资金属于债转范畴；二是资本市场筹措，这部分资金也达到了世行优惠贷款的标准，因此在统计上也被算作ODA，但不能用来进行债务转换。实际操作中KFW将两种不同来源的资金混合使用，债务国有时很难区分KFW提供的贷款是来自德国政府财政支持还是资本市场筹集。

理论上，KFW不参与债务转换项目启动前的讨论。实际上，KFW或德国国际合作机构（GIZ）观察到债务国当地的融资需求时也可以主动与债务国沟通，并提出项目建议。正式谈判开始前，KFW可能会主动与债转目标国交流，并提出项目建议——发展合作项目开发的很多流程都是非正式的。

Q：前面提到德国联邦预算法规定每年度债转发展预算为1.5亿欧元，这笔预算的完成情况如何？

A：债务转换的工具没有被充分利用，因此德国从未完成1.5亿欧元的债务转换年度预算。原因一是由于BMZ和其他部委没有积极主动宣传债转工具，许多潜在的债转受益国甚至不知道可以选择债转发展工具。二是BMZ和德国财政部（BMF）就债务转换“存在张力”：BMF希望尽量少使用债转工具，以促进偿债资金回流；相比起来，BMZ对利用债务转换开展发展项目的兴趣更高。三是BMZ的驻外国别办公室态度比较消极，不愿意花太多功夫在开发债务转换项目上。BMZ的403办事处与其他机构也缺乏互动，难以发现潜在债转机会。

Q：德国如何确定与哪些国家开展债务转换项目？

A：德国四部委2008年“债转方法”部级协议框定了选择相关国家的指标，首先，该国与德国存在双边债务；其次，依据世界银行标准，该国是低或中低收入国家；最后，该国必须存在缓债困难，或已与巴黎俱乐部达成债务重组协议，而重组协议中有允许该国开展债务转换的条款，巴黎俱乐部对中低收入国家的重组方案中大多有这个条款。除以上述条款为依据外，达到下列债务指标的国家也可以进行债务转换：中低收入国家需要债务净现值与出口比率大于等于150%，或还本付息金额与出口比率大于等于15%。

此外，还需满足附带条件，例如该国不能拖欠德国款项。这其实自相矛盾，一方面德国想让出现严重债务问题的国家受益；但另一方面，债务转换又不能服务有债务拖欠的国家。根据这个规定，其实德国能够提供债务转换的国家只有23个。事实上，巴黎俱乐部作为债权人的俱乐部，其组织多边减免的目的还是减少债务损失，因此减免条款的优惠度和让步很有限，导致需要进行一轮又一轮的谈判、连续重组。短短几年间塞内加尔与巴黎俱乐部就谈判了14次。

因此，虽然现在有学者认为可以用一些指标体系筛选可以开展债务转换的国家，但我并不认同。如果我们有机会重新制定债务转换的规定，我建议既不要给参与债转的国家设限，也不要给债转合作领域设限，尽可能保留更多灵活性，限制越少越好。

Q：对于债务转换的缺点，有一种看法是：如果债务国货币通胀风险高，那么债务国用于发展项目的本币实际可能远远低于其被减免的债务。如何评估债务国的通货膨胀风险？ 

A：我认为考虑通货膨胀并不必要。ODA债务的还款期限通常为15-20年，但债转发展的项目执行期限往往只有1-3年。债务转换大大缩短了债务国的支付期限，减轻了通货膨胀带来的负面影响。但这对于执行部门来说是个挑战，财政部必须在较短时间内确定债务减免份额，并保证债务国能够用相应的当地货币投资于发展项目。

Q：如何开展对债转项目的监督和评估？

A:德国发展研究所（DIE，现更名为德国发展与可持续研究所）曾对德国的债务转换进行过系统性评估，也开展了德国与秘鲁债务转换的项目评估。其他的国家，如法国在1999年G7峰会上提出了“减债换发展合约”（C2D），即减免指定国家债务的10%，其余90%的债务用于资助商定的发展领域，项目已近尾声，法国也就此开展过系统评估。

▲ 2012年发布的对“德国-秘鲁债务转换对口基金”的评估报告     图片来源：idos-research.de

Q：德国如何看待债务转换和其他传统的债务处理机制？债务转换的有效性与其他双边工具相比有什么不同？

A：德国严格坚持多边主义，债务处理政策与巴黎俱乐部框架一致，也参加了HIPC倡议，并为HIPC信托基金作出了相当大的贡献。但同时也有在多边框架外处理债务问题的特例，比如统一后的德国继承了莫桑比克等国对前德意志民主共和国（东德）的部分债务。

债务转换只是德国发展政策中比较边缘化的一种工具，性质并不清晰。由于数额过小，债务转换很难为提升债务国的债务可持续性做出显著贡献。比如，对于斯里兰卡等深陷债务危机的国家，债务转换的用处不大。再比如，在与全球基金和印度尼西亚的三方债务转换项目中，德国债务减免额创历史新高，达5000万欧元，而印尼总共有1500亿欧元的外债。债务转换本质上还是一种发展融资工具，债务减免额度有限，并非解决债务可持续性问题的良药。债务减免和债务重组都能一定程度上缓解债务可持续性问题，但将债务减免和发展融资这两种必要工具分开讨论会更有意义。

Q：如果债转发展的潜力是有限的，扩大债转发展的使用是否还有意义？

A：当前的情况是我们甚至还没有充分利用现有的资源（每年1.5亿欧元的预算），因此讨论它的扩大是否有极限是没有意义的。

首先，应该考虑商业债务转发展的可能性。尽管德国预算法不支持商业债务的转换，但最初的债转环境模式已经提供了很多商业银行债务转换成环境保护的成功案例。因此我再次建议，未来的债务转换应保持尽可能高的灵活度。

其次，应当多利用三方合作模式。德国与全球基金开展债转健康项目的吸引力在于，全球基金有在地机构，而德国除签署合同、确保债务国向全球基金付款、关注执行情况、听取债务国报告之外，不必再投入更多精力和行政成本。另一种节省行政成本的方式是在双边合作模式中设立对等基金（counterpart fund），提升资金运用的灵活性，包括与当地民众合作，德国与秘鲁的债务转换中利用了这一模式，瑞士的“债务转换机制”也广泛使用这一模式，并专门用来处理商业债务的转换。

Q：伴随着朔尔茨接棒默克尔担任新一届德国总理，你认为德国的发展援助会发生转变吗？

A：我们期待新变化，因为新政府对全球主权债务危机以及随之而来的不稳定风险有更多认识。在新冠疫情、气候变化和战争这三重危机下，我们需要进一步行动。德国基本认为DSSI框架已应对了全球债务问题。但在我们看来，DSSI自2020年底建立起还没有取得任何实质性成果，我们需要更强有力的工具。例如，德国新政府在其联盟条约中承诺，致力于建设一个处理主权违约情况的“全球主权破产框架（global sovereign insolvency framework）”。因此，为应对全球债务问题，需推行制度改革，建立更全面、公平、基于法治的机制。

(本文在访谈实录基础上整理完成，仅代表受访者个人观点。访谈人：孙天舒，吕文雯；整理：吕文雯，徐佳敏)

注释：

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[1]Berensmann, Kathrin (2007) : Debt swaps: an appropriate instrument for development policy? The example of german debt swaps, Discussion Paper, No. 5/2007, ISBN 978-3-88985-339-4, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn

[2]  即德国联邦经济事务和气候行动部的前身。

[3]  德国复兴信贷银行的发展融资类别及管理体系见《袁晓慧：发展领域的金融合作——德国的经验》

责  编 | 王   泺

美  编 | 许   娜