高考改革之问
（1977年恢复高考后高考考场情景）
40年前，一纸恢复高考的决定，改变了不止一代人的命运。时至今日，高考依旧是很多学子改变命运的重要契机，但高考或许只是众多人生选择之一，即使不参加高考，也可以选择就业、创业，或出国留学。尽管如此，高考仍然是有着深刻影响的人才考核制度，从“一考定终身”到自主招生，从“寒门再难出贵子”到高招录取向贫困地区倾斜，从文理分科到文理不分科，高考制度的改革与完善依旧受到全社会的广泛关注。今天又到高考日，我们推送两篇文章，与您一道思考。
原载《群言》2014年10期
9月4日，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》发布，标志着新一轮考试招生制度改革全面启动。这也是恢复高考以来最为全面和系统的一次考试招生制度改革。此轮改革在考试科目、高校招生录取机制上都作出了重大调整。
有报道称，这一轮高考改革方案始于2005年，可谓“九年磨一剑”。然而令人不解的是，“九年深思”的改革方案，在出台之际，却忘了一个基本动作：向公众征求意见。——一个成熟的高考改革方案，是不应该忌惮征求意见的，而征求意见本身，也是完善方案之举。
早在去年12月，教育部副部长刘利民在接受记者采访时就曾表示，根据中共十八届三中全会的部署，教育部已经完成制订考试招生总体方案，即将面向全社会公开征求意见。之后，修改完善，印发实施。言犹在耳，高考改革方案未经过公开征求意见程序，就“正式”与公众见面了。这多少影响了这次改革的形象。众所周知，我国制订《国家中长期教育改革和发展规划纲要》时，曾先后两次公开征求意见，这一行动在当时被视为重大改革。该纲要明确提出，“提高政府决策的科学性和管理的有效性。规范决策程序，重大教育政策出台前要公开讨论，充分听取群众意见”。按照这一精神，出台影响广泛的高考政策是应该公开征求意见的。
究竟是何原因，不得而知。符合逻辑的解释是，方案制订者或许认为，再征求意见，可能也很难达成共识，而只会拖延高考改革方案发布的时间——我国教育部门从2011年起，几乎每年都把研究制订高考改革方案作为工作重点，给公众的感觉是，高考改革方案每年都可能发布，但一直拖到今年。
这就又存在另一个问题，会不会是为了给公众一个“交代”而出台——今年全国“两会”期间,教育部部长袁贵仁曾表示,高考改革方案已有初步意见，力争7月底之前出台。可直到8月还没消息，遭到舆论质疑。再不出台，实在过不去。
过去20年间，我国各地高考改革动作并不少，有的省市甚至在十年间出台了五套高考改革方案，改革被质疑为“为改而改”，即改革者把改革这件事当成了政绩，但究竟改得如何却不是关注的重点。——这次改的效果不佳，下次修正，也是“改革”。
那么这份“千呼万唤始出来”的改革方案究竟如何？是不是真像人们期待的那样，将成为目前高考制度的破冰利器？
1
“文理不分科”是否真能分散高考压力
实施意见提出：高中将不再分文理科，高考总成绩改由两部分组成。考生总成绩由统一高考的语文、数学、外语三个科目成绩和高中学业水平考试三个科目成绩组成。全国统一高考的语文、数学、外语三个科目的成绩，150分的分值不变。其中，外语科目提供两次考试机会，可选其一计入总分。
根据这一方案，所有考生今后都考统一的语数外科目，其他科目则在学完之后考试，在高考录取时由学生选择三门参加高考录取。高校在录取时，无非有三种选择，一是不分文理科科目组，按学生六门科目的总分排序录取；二是对不同专业提出不同的科目组要求（比如物化生、史地生），考生则根据学校科目组要求选择科目；三是语数外三门计总分，其他科目计等级，由招生学校自主提出等级要求。而不管哪一种选择，都无法改变一个事实，即还是教招考一体化。这会带来两方面问题。
其一，基础教育仍是应试教育，目的是提高学科的考试成绩，因为高校还是按学生的学科成绩从高到低进行排序录取。这样一来，文理不分科难以起到提高学生综合素质的作用。道理很简单，以前学文科的学生人文素养不高，学理科的学生缺乏科学精神，难道增加学科科目，就能提高学生的人文素养、科学精神么？
其二，加重学生的学习负担。按照目前的方案，学生必须认真对待每一门学业水平考试，另外，如果所选科目在高一、高二就进行测试，那么便会把高考的压力提前，虽然方案制订者认为这样可以分散高考压力，但问题是，如果高一某一科目考得不理想，学生还有再次考试的机会吗？（方案提到有条件的省市可尝试举行两次考试，但具体到落实，学业水平测试在大多省市会只有一次）为了弥补这门成绩，学生之后的学习压力会更大。
因此，尽管方案制订者希望通过改革“全面实施素质教育，增加学生的选择性，分散学生的考试压力，促进学生全面而有个性的发展”，但由于录取制度依旧是集中录取，导致文理不分科最终反而增加了高考压力，把整个高考战线拉长为整个高中三年。
2
高考改革新方案亮点何在
高考改革包括考试制度改革和录取制度改革，其中录取制度改革是核心和灵魂，离开了录取制度改革，考试改革的价值十分有限。改革的走向恐难走出宿命。但遗憾的是，过去20多年来，高考改革主要集中在考试科目改革、分值改革上，即便是自主招生改革，也和集中录取制度相嫁接，这导致每次高考改革结果都是换汤不换药。此轮高考改革在总的思路上，其实仍旧延续历次改革的基本思路，主要集中于考试科目改革，录取制度改革的突破并不多。
在我看来，这次高考改革方案的亮点在于两方面：一是“2015年起推行自主招生安排在全国统一高考后进行”；二是“创造条件逐步取消高校招生录取批次。改进投档录取模式，推进并完善平行志愿投档方式，增加高校和学生的双向选择机会。2015年起在有条件的省份开展录取批次改革试点”。因为在当前分批次按计划集中录取制度框架之下，仅仅文理不分科、英语一年考两次，并不能改变基础教育应试教育的格局，但这两方面的改革，有可能带来录取制度改革的突破。
然而这两方面能否真正成为“亮点”，却还取决于具体的操作。将自主招生安排在全国统一高考后进行，这是笔者多年来一直建议的方式。如果高考后的自主招生能借鉴香港地区高校在内地的自主招生方式，由学校自主提出申请的成绩要求，达到成绩要求的学生自主申请若干所学校，学校独立进行录取，学生可以获得多张录取通知书，这就实现了考试招生分离，既扩大学生的选择权，又扩大学校的招生自主权。而如果高考之后的自主招生只是推广南方科技大学、上海交通大学、浙江大学等高校已实施的方式，即考生参加学校面试之后，把该校填报在提前批的第一志愿，学校再结合学生的高考分数、面试测试成绩和中学学业测试成绩进行录取，其价值和意义则十分有限。
我国已经试点的自主招生，问题就出在和集中录取制度相嫁接上。参加高校自主招生考试、获得自主招生资格的学生，还被要求参加统一高考、填报志愿。这种制度导致自主招生并没有打破单一的分数评价体系，也没有扩大学生的选择权。只有建立在基于统一测试基础上的高校完全自主招生，才能充分扩大学生的选择权，并落实学校的自主招生权。
至于取消高校录取批次，则更具有深远的价值和意义。我国高校按批次录取，导致学校被分为三六九等，学校追逐一本率、二本率，学生则追逐上一本的名校，这是严重的教育不公平，影响各类教育、学校的平等竞争和发展。但在集中录取制度之下，录取批次将很难被取消，最可能是取消二本和三本批次，融合为一个批次，原因在于，在集中录取中，存在着批次控制线，以此来保障高校的录取秩序。
要根本消除高校的录取批次，只有实行高校完全自主招生，即由学生和学校双向选择，值得注意的是，这次方案中，也提到“增加高校和学生的双向选择机会”，但这是在实行平行志愿投档的框架下，其操作可能是“一档多投”，并非学生自由申请大学，大学独立进行录取。
作为全国进行高考改革的试点，上海市与浙江省于9月19日公布了《深化高等学校考试招生综合改革实施方案》，提出了2017年高考的具体考试和招生办法。具体而言，两地的方案大同小异，有一些重大突破，如都明确取消录取批次限制，并在局部试点学校实行充分自主招生，但除此之外，两地的改革主要还是科目改革，在录取制度方面的改革仍然不多，包括对已经实行的高水平高校自主招生也没有明确说法，自主招生改革的走向依旧不明朗。不少舆论认为“3+3”的科目改革，与此前的“3+X”改革，是换汤不换药，这是在意料之中的，不改革录取制度，只改科目组合，实行总分模式录取，难以改变基础教育的应试教育模式，反而还可能出现一系列新的复杂问题。希望国家能跟踪这两地的试点，从中找到高考改革存在的真正问题，修正国家高考改革实施意见。
3
高考改革还缺少最重要的博弈
此轮高考改革，在高考科目、特长加分、地方高考指标计划等方面都作出了较大调整，可以说，这是各方利益博弈的结果，但综观整个高考方案，还缺少最重要的博弈，即学校、受教育者和政府行政权力的博弈。高考改革有学科博弈、地区博弈、学校博弈、考生博弈，但权利和权力的博弈方面却不足，导致政府放权的改革极少或者十分模糊。
学科博弈体现在文理不分科，以及高考成绩分两部分上。如果高校在录取时可由学校自选三门科目，那意味着高中将消除之前的副科，学生可自由组合自己的高考科目。这是学科博弈获得的学科平等地位。当然能否真正落实，还要看学校的办学理念以及办学的现实条件——学校会否开设几门主要科目让学生选择？所有高中有条件开设出那么多的课程，组合成不同的小班吗？
地区博弈体现在调整各地的高考录取计划上。方案提出，要进一步提高中西部地区和人口大省高考录取率，在东部地区高校安排专门招生名额面向中西部地区招生，同时部属高校严格控制属地招生比例。力争到2017年，录取率最低省份与全国平均水平的差距缩小至四个百分点以内。这是调整各地录取计划，使全国录取率趋于均衡，也是各地尤其是高考资源相对匮乏地区争取高考利益的结果。虽然这还受制于分省按计划录取体系，只能在原有框架上调整，但已让贫困地区看到了缩小与发达地区高考录取机会差距的希望。
学校博弈体现在取消录取批次上。众所周知，高考的录取批次制造了高校间的不平等竞争，而取消录取批次，让所有学校在同一层次竞争，这也是高校（二本、三本院校）努力争取的结果。这一措施究竟能得到多大程度的落实，还要看各地的具体实施，也需要二本、三本院校持续争取自身的权利。
考生博弈则主要表现在大幅减少、严格控制考试加分项目上。从2015年起，将取消体育、艺术等特长生加分项目。另外，地方性高考加分项目由省级人民政府确定并报教育部备案，原则上只适用于本省(区、市)所属高校在本省(区、市)招生。高考加分腐败已经严重伤害高考公平，一名学生加分造假，就会改变整个高考录取格局，因此，在当前取消腐败丛生的高考加分，可让考生更加公平地参加高考。
大家不难发现，以上这些博弈存在一个共性，就是都有“零和博弈”的色彩，一方利益增加，另一方的利益减少。因此，有人戏称高考改革不管怎么改，反对和赞成总是一半对一半，比如，文理不分科，各科均衡发展的学生觉得有利，而偏科的学生却暗暗叫苦；调整地区招生计划，不发达地区欢迎，发达地区不高兴，认为补偿农村地区、贫困地区不合理；取消录取批次，二本、三本院校增加了竞争的信心，一本院校，尤其是以往在一本录取垫底的院校却为生源犯愁；取消特长加分，确有特长的学生认为一刀切忽视学生的个性、特长发展，而没有特长的学生自然欢迎。
何以至此？高考改革难道就是零和博弈吗？非也！这主要是因为改革缺乏最重要的博弈，即学校、受教育者和政府行政权力的博弈，更进一步说，目前这些博弈都是由行政主导进行的，但真正应该推进的政府放权——把自主权给学校，把选择权给学生——却十分鲜见。只有推进政府放权，让学校获得更多自主权、学生获得更充分的选择权，改革才能避免零和博弈，而对所有地区、学科、学校、学生都有利。
推进政府放权，主要在于打破目前的集中录取制度，实现考试社会化、学校自主招生、学生多次选择。如果高校能实行基于统一测试的自主招生，那么，分省按计划录取制度将不复存在，各地考生可在任何地区自由报考，以高考成绩申请大学，大学独立录取，在录取时，采用多元评价，这不就解决了录取批次问题（学校独立自主招生，不存在批次一说）、高考按户籍报名问题（考生自由报考）、学生的自由选择问题（学校实行多元评价，学生自由选择感兴趣的科目，以统一成绩和中学学业成绩申请大学）以及个性、特长发展问题（将特长纳入多元评价体系）？而解决这些问题，是不是意味着在更大程度上实现了教育公平，保障了每个受教育者的权利，让学校获得了充分自主、平等的办学空间？
在高考改革新方案中，录取制度改革笔墨不多，是因为与权力的博弈甚少，而之所以这样，是因为整体改革是由行政部门自身主导。因此，如果希望高考改革深入推进，就必须启动与权力部门的博弈，应由全国人大讨论、审议高考改革方案，并广泛听取公众意见，甚至可发动民间机构、社会组织提出高考改革方案，一同参与讨论、审议，从而有效博弈，推进政府放权，带来高考改革新局面。
（作者单位：21世纪教育研究院）