一文读懂中国农村土地改革40年
1978年小岗村18位农民在生死状上按下“分田到户”的红手印，拉开了中国农地制度改革的序幕，至今已过去40年。40年间，从包产到户到“三权分置”，中国农地改革经历了不同的历史阶段，这些变化看似互相矛盾，实则有其合理性和内在逻辑。本文提供了一个分与合的分析框架，帮您透视中国农村土地制度演进规律，把握中国农地改革的逻辑。
△ 1981年，部分“大包干”带头人在茅草屋农舍前合影
以1978年11月小岗村包产到户为揭橥的中国农地制度改革至今已走过40年。初始包产到户并非众论归一，人们经常说：“辛辛苦苦三十年，一夜回到解放前。”如果将包产到户视为土地还家，而不论家庭承包经营所牵连的统分结合，它与30年前的土地改革还真有些相似，历史经历了一个由合到分的轮回。
其实，农用地超越家庭规模的合作经营在联产承包制实施不久就开始了。1984年，中央一号文件就提出了“鼓励土地逐步向种田能手集中”的主张。而囿于外部环境的约束，21世纪以前农地流转经营的规模还相当有限。2007年物权法颁布，中国土地流转经营的数量规模迅速扩大。如果从形式上将中国农地改革40年做一个总结，似乎是由分到合的又一个历史轮回。但其中必然有分合的内在逻辑，只有厘清这种逻辑，才能厘清未来中国农地制度进一步改革的方向。
分的逻辑
土地改革以后，中国农业互助合作发生了从互助组到合作社、从初级社到高级社的快速转型。而无论如何变化，最初的农业合作社都只是农业生产经营组织，其既不是政府组织，也不能制定公共政策。1958年开始的人民公社化运动，是将常态条件下政府在经济组织外部制定公共政策引导经济的行为，转化为基层政府直接从事生产和经营活动，政府组织和经济组织合二为一。政社合一体制长期实施的结果，是中国农民长期的贫困化。
今天人们在中国国家博物馆能看到小岗村农民因分田到户按下18个手印的文件，首先想到的可能就是当地农民敢为天下先，把集体的土地给分了。这种看法其实是低估了小岗村行动对当代中国改革的开创性意义。分田到户不仅是分了土地，更主要的是破除了支撑人民公社制度的政社合一体制，迈出了中国“第二次革命”的第一步。包产到户以后，“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”，生产队经营所产生的内部矛盾基本消除，生产队经营的外部矛盾虽然未能完全消除，分散的个体经营也增强了农户与行政上级的谈判能力。由于激活了农户家庭经营的积极性，小岗村在包产到户第二年粮食产量增加4倍，农民收入增长16倍，“一夜解决了温饱问题”。
△ 小岗村农户在土地承包责任书上按下的红手印
政府政策对各地零星出现的包产到户行为，有一个逐步接纳的过程。1979年9月发布的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出，“除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”，包产到户作为农村集体贯彻按劳分配原则、实行劳动定额管理的一种例外形式，在政策上初步获得了合法性。到1979年年底，全国实行家庭联产承包责任制的生产队只有1%左右。1980年9月，中共中央在印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知中，特别推荐了专业承包联产计酬责任制，包产到户正是这一生产责任制的主要形式之一。由此，包产到户在政府政策中获得了完全的合法性。当年年底，实行家庭联产承包责任制的生产队就达到20%左右。到1983年年底，家庭联产承包责任制在全国范围内基本普及。至此，家庭经营成为中国农业的基本经营单位，政社合一体制已经失去了存在的依据和前提。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，正式宣布人民公社制度终结。
实践证明，土地经营权由“三级所有、队为基础”下放到家庭经营，是当时制度环境下的一次效率改进。从1978年到1984年，中国农业年平均增长率为7.7%，不仅高于1952—1978年2.9%的水平，也高于1984—1987年4.1%的水平。
包产到户在20世纪80年代初是作为政府政策被提出来的，还没有上升到法律的高度，农民首先关心的是这个政策会不会变化。为了打消农民的疑虑，1984年中央一号文件提出，土地承包期一般应在15年以上。1993年，鉴于早期实行家庭承包经营的地方第一轮土地承包即将到期，中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中又提出，在原定耕地承包期到期之后，再延长30年不变。即便如此，在2000年以前，农村集体与个体农户之间的权利和义务关系总体上比较模糊，农户承包农地行为的法律地位仍不确定，农户家庭经营收益权与乡村集体经济组织依据管理者身份所享有的公益提取权之间的矛盾，成为那一时期农地产权的主要矛盾，“三农”问题也成为一个阶段中国社会沉重的话题。直到2003年土地承包法颁布，农地发包方和承包方之间的权利与义务关系才有了相对清晰的法律界定，后来颁行的物权法则进一步明确了土地承包经营权的用益物权性质。伴随着农业税的废除，原来农户承受的来自于集体的各种负担被“一事一议”所替代，农地家庭承包权、经营权、收益权才有了切实保障。
合的逻辑
农地家庭承包经营至今仍然受到一些质疑，除了意识形态方面的因素外，主要集中在：第一，包产到户实际上是按家庭人口平分土地，它以每个家庭均等劳动生产率为假定，而事实上人有勤有懒，家庭劳动力有多有寡，必然造成有的家庭土地利用效率发挥不出来、有的家庭劳动力资源闲置的结果，所谓有的家庭“无田可种”，有的家庭“无人种田”。同时，不同的家庭经营条件和水平也带来贫富差距。第二，没有考虑农地经营机会成本，这一成本可视为农户家庭劳动力因从事农地经营而放弃其他经营活动的成本，如果出现较农地经营活动更高的收益机会，劳动力就会向非农地经营活动转移，这将是一种效率改进。这样，农地家庭承包经营或限制个体农户其他选择，或导致农户对土地投入的减少，出现广种薄收甚至撂荒现象。第三，没有考虑农地经营的规模效应。所谓集中力量才能办大事，碎片化农地经营限制了现代农业机械的使用、资本与技术的投入，不利于农产品创立品牌、拓展市场，同时也缺乏抵御市场风险的能力，等等。
以上质疑并非全无道理，但也要分析问题发生的具体历史情境。
第一，20世纪80年代前中期，政府农业政策虽然提倡农业合作和土地规模经营，却也禁止农户自发流转农地使用权。比如，1984年中央一号文件确实鼓励土地向种田能手集中，但这里的集中主要通过村集体发包或者两田制（将集体土地划分为口粮田和责任田）的方式实现。1982年宪法明确禁止任何组织和个人“侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，1986年颁布的土地管理法沿用了宪法中的这一表述。即是说，在当时经营权与承包权一起被称为承包经营权或使用权，在法律框架内是不能流转（出租）的。1988年的宪法修正案和修改后的土地管理法才同时删去了禁止出租土地的内容。1997年，《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确提出了土地流转的概念，认为“农民自愿将部分‘责任田’的使用权有偿转让或交给集体实行适度规模经营，这属于土地使用权正常流转的范围，应当允许”。
△ 1980年代的五份中央“一号文件”
第二，家庭经营会产生农户家庭经营水平的差距，但与普遍存在“搭便车”的集体经营相比仍然是一种效率改进，符合“多劳多得、少劳少得、不劳不得”的效率法则；在城乡劳动力尚不能充分流动的条件下，家庭经营更加符合农户生存法则而不是致富法则。一般认为，中国市场经济体制的发育和成长始于1992年，破除城乡二元户籍壁垒的改革则是更晚近的事情。农民个体在前市场经济体制下很难在城镇获得工作机会，其农地经营的机会成本近乎为零，只有专注于农地经营才能获得更高的利益回报。从这个意义上说，小岗村改革的意义是有附加条件的，即它是中国农民被迫附着农地条件下的一种效率最大化的制度选择。而在城乡劳动力自由流动的条件下，农户家庭会自我衡量农地经营的机会成本，并自主决定对土地投入的大小，农地使用权流转恰好为这种选择提供了制度性机会。不同农户经营农地机会成本不同，是造成农村贫富差距的主要原因，这是不同农户能力的个体差异造成的，而与农地制度无关，需要通过再次分配得到纠正。
第三，建立在平等互利、退出自由基础上的农业经营合作，在当代中国农业发展史上从来都不曾缺位。在一些研究者看来，集体化时代中国农业的低效率不是因为农业合作化本身造成的，而是因为退出权被剥夺。农业劳动天然具有合作的性质，城乡劳动力流动为农用地的规模化经营创造了条件，农地规模经营的程度、方式是农户作为市场主体在现有法律和制度约束下的自主选择，而不应当是行政干预的结果。“入社自愿、退社自由”也是2007年开始实施的农民专业合作社法规定的一条重要原则。
△ 农民劳作的场景
农地规模经营所产生的效率改进毋庸置疑，但这是建立在生产要素自由流动基础上的。即便如此，对于农地经营机会成本较低的家庭而言，稳定的承包权仍是一种就业和生活保障。
分与合共同的逻辑
中国农地改革40年，其目标有二，一是公平，二是效率。仅为公平计，农地制度就可能走向平均地权的方向，这也是中国传统社会解决土地问题的基本思路。仅为效率计，农地制度则需要走向具有现代特色的规模经营的方向，公平与效率的张力在此可以化约为分与合的张力。2014年10月，中央发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出农地“三权分置”的思想，体现了在坚持农地集体所有权的框架之下以稳定经营权保障公平、以放活经营权促成效率的政策意图。
同时，政策实践应当避免虚假公平陷阱和虚假效率陷阱。所谓虚假公平陷阱，是指以实现社会公平的名义，将农户农地承包权永久化。当农户家庭成员彻底市民化，且不以农地经营为主要谋生手段时，则这种承包关系就应当通过缔约双方的协商而解除。对他们而言，农村土地仅剩下精神寄托，想象哪一天生活不济或叶落归根时，农村是一个理想的去处。这种想法影响农地的产出效率，农地或撂荒、或薄收、或流转，对市民化农民现实生活没有任何意义，他们有意无意地成为“不在地主”、农地经营的分利阶层。此外，在农户与集体的农地承包契约关系中，承包方权利内容丰富而具体，承包方义务内容较为空洞，对农地承包人维持土地正常经营缺乏基本约束。所谓虚假效率陷阱，是以提升效率为名，过度对农地经营权进行资本化运作。目前资本参与农地经营权的主要方式包括出租、转包、入股、抵押、信托等，它们一般也是农地规模化经营的途径。然而，经营权流转链条越长，其交易费用也就越高，并最终转化为农地的经营成本。为了获得更高的利润，农地经营权流转一般都伴随着“非粮化”的倾向，进而威胁国家的粮食安全。农地经营权资本化更有脱实向虚、以钱炒地、借地生钱、失却农地经营初心的风险，出现不同于实际农地经营权的所谓名义农地经营权，这种经营方式一旦资不抵债，农地承包人就会陷入失权失地的境地。
防止中国农地改革陷入公平陷阱和效率陷阱，根本出路在于继续实施由孙中山先生倡导的、由中国共产党人具体实践的“耕者有其田”制度。在土地私有制时代，耕者拥有的是农地的所有权，在集体化时代拥有的是所有权和经营权，在后集体化时代拥有的是承包权或经营权。在“三权分置”制度框架下，从承包权方面来说，农户承包权的获得以农村集体组织成员权为前提，仍然赋予那些已经脱离农村集体组织、脱离农地经营的城镇居民以土地承包权，对现有农村集体组织成员来说是不公平的，对农地经营来说是无效率的，势必造成本集体组织成员经营属于本集体组织所有而为非集体组织成员所承包土地的怪相，因而对集体土地所有权也是一种损害。从已经公布的《农村土地承包法修正案(草案)》看，承包方明确的义务仍然只有用途管制和禁止永久性损害两项。该草案一方面规定“承包期内，发包方不得收回承包地”；另一方面又规定“承包方全家迁入城镇落户，纳入城镇住房和社会保障体系，丧失农村集体经济组织成员身份的，支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益”。这些表述较现行法律有所改进，但在内容上仍然相互矛盾，且“支持引导”带有很大的模糊性。修订后的土地管理法耕地承包期仍然可以设置为30年，同时法律应当列出因承包双方主客观条件变化导致合同无法履行而终止合同的情形。
从经营权方面来说，农地规模经营是大势所趋，法律、政策应当确保农地经营权掌握在真正的耕者手中。由于农地经营权的碎片化，有意从事规模经营的个人或企业要与个体农户分别谈判，须付出很大的成本，经常难以达成协议。一些地方为促成经营权流转，建立类似土地经营权流转服务中心等中介组织就显得尤为必要，但同时应当避免经营权二次流转。经营权可以流转但不能分享，经营权流转合同应当由土地所有方或承包方与土地经营方达成，新的流转契约达成后，原有流转契约解除，防止以筹建农地经营权收储公司为名，变相剥夺农户农地经营权。
总结中国农地制度改革40年经验，在分的逻辑上，就是确保集体经济组织成员农地承包权和经营权的实现；在合的逻辑上，就是农地经营权依据自愿原则向那些拥有资本与技术优势、真心实意从事农业生产经营的个人和组织集中，这也是未来中国农地制度进一步改革的方向。
原载《群言》2018年11期
作者单位：中央财经大学政府管理学院
原标题：在分合之间：中国农地制度改革40年