韩志明、张朝霞 | 合作是如何建构起来的?——以城管执法为中心的技术分析
原文刊于《公共管理与政策评论》2020年第5期。
韩志明，上海交通大学国际与公共事务学院、中国城市治理研究院、社会治理创新研究中心教授、博士生导师。
张朝霞，天津师范大学政治与行政学院硕士研究生。
韩志明教授
（图片来源于上海交通大学国际与公共事务学院官网）
【摘要】城管与摊贩在长期的互动中逐渐形成了相互融入的合作关系，但由于长久以来公众对城管及其执法形成的固有印象，人们很难关注到冲突遮掩之下的合作互动。论文通过对城管与摊贩之间合作状况的归纳和描绘，从城管与摊贩两个方面展现双方的合作图景。这种合作关系的形成是多种因素综合作用的结果，其中的关键是城管执法技术的改良。技术改良贯穿在从执法前端到执法末端的执法过程中，具体通过优化执法程序、转变执法策略、约束执法过程、扩充执法力量以及塑造执法形象等方面优化执法，带来了双边合作的可能性，创建了有利于合作的情境。对城管执法合作及其技术机制的分析能够更好地理解治理技术的变化对治理过程以及对治理结果的塑造意义。
【关键词】城管；摊贩；合作；城管执法；技术改良
一、问题的提出
二、城管与摊贩之间的合作图景
（一)城管执法中的合作转向
（二)摊贩群体的多样化参与
三、城管执法过程中的技术改良
（一)执法前端
（二)执法中端
（三)执法末端
四、技术改良建构合作关系的中介逻辑
（一)优化执法程序——从直接对立到有所缓冲
（二)转变执法策略——从刚性执法到柔性执法
（三)约束执法过程——从任性而为到有所克制
（四)拓展执法力量——从单元执法到多元共治
（五)重塑队伍形象——从被动挨打到主动出击
五、小结与进一步思考
问题的提出
长期以来，城管与摊贩的关系俨然是“猫追老鼠”的游戏，是典型的矛盾性关系。各地城市中接连发生了大量城管与摊贩的暴力冲突，城管被不断推到了社会舆论的风口浪尖，引起了社会各界的广泛关注。这不仅是指双方的流血冲突以及由此引发的群体性事件等“硬暴力”，还包括软磨、硬缠、耍赖谩骂等“一哭二闹三躺倒”式的“软暴力”。一些发生死伤的典型案例令人唏嘘感慨，如“李志强案”和“夏俊峰案”等。广泛的冲突形式，频发的冲突事件，严重的冲突后果，加上新闻媒体的大肆渲染，冲突貌似已经成为城管与摊贩关系的永恒主题。
相应的，冲突就成为理论研究的焦点和重点，大量的研究分析了两者冲突的特性、原因及其后果等。但许多研究者也注意到摊贩与城管之间实际上也存在着大量的合作性互动，比如陈那波、卢施羽认为在场域、行动者、制度条件与策略等多种因素的共同作用下，暴力冲突只是结果的一个方面，更多情况下会呈现相安无事、捉迷藏、 按章处理等结果。刘磊指出在日常执法中城管会形成比较稳定的行为策略选择，再加上长期互动交往中形成的熟悉关系，使得二者在行为选择上形成某种默契。杨志军将城管与摊贩的关系定义为一种有“静”有“动”的互动关系，或造成流动中的博弈，或呈现出场域中的默守。刘升通过对城管执法中平衡策略的研究，揭示了利 益平衡下城管与摊贩之间合作的萌芽。
尽管城管与摊贩的合作关系已经开始浮现在研究者的视野中，但有关合作关系的探究大多都是聚焦于二者长期接触中形成的隐性的默契互动。这些与其说是心甘情愿的合作，倒不如说是无可奈何的迁就和妥协，因此也只能算是较低层次的合作。韩志明、孟宪斌基于城管与摊贩互动情境的深入分析，将二者的合作关系分为低层次的回避接触、中层次的默契互动以及相互融入的合作，注意到了区别于默契互动层面的多层次合作关系，也专门分析了从冲突到合作关系演变的宏大背景，但并没有去探讨产生合作情形的中介和机制，揭示究竟是什么情况或缘由促进或建构了合作关系。
张良：《从管控到服务：城市治理中的“城管”转型》
华东理工大学出版社，2016年版
（图片来源于当当网）
城管与摊贩的关系是具体时空条件下的面对面互动。正像其他类型的面对面互动一样，互动关系的性质和结果，不管是激烈的冲突，还是真诚的合作，都不完全是预先规划和设定的，而是由互动的过程所形构起来的。也就是说，作为结果的合作与冲突不是自动贯彻和执行的，而是持续的互动过程形成了特定的结果或后果。而现实的互动过程实际上呈现为各种各样的中介要素，不同的中介要素会导致不同的结果。具体的中介要素包括两者之间互动的流程、媒介、方法和节奏等。这些技术性因素决定了他们以什么样的形式和方式展开互动，进而形成了或冲突或合作的结果。理解和解释不同的结果首先要做的不仅仅是评估结果的性质，更需要考察形成结果的技术性过程。
根据上述逻辑，本文将尝试用城管执法的过程性因素来解释城管与摊贩关系的结果及其特性，建立起互动过程与其结果之间的理论关联，将城管执法中的过程性因素拆解为多个方面的技术要素，以其来解释双边互动的结果及其成因。具体而言，本文以城管与摊贩之间的合作关系为研究对象，致力于回答“城管与摊贩的合作关系是如何达成的”这一问题，首先从城管与摊贩两个方面梳理他们之间合作关系的图景，然后是多维度总结城管执法过程中的技术改良，最后探讨这些技术改良为什么能够带来合作的结果。这样不仅可以更好地揭示城管与摊贩的合作关系及其生成机制，而且也可以对其他领域的治理变革提供借鉴和启发。
城管与摊贩之间的合作图景
改革开放以来，中国经济和社会快速发展，城市化进程稳步推进，城市规模不断扩张，城市人口也越来越多，也带来了混乱的城市秩序，比如各地城市中普遍存在的“脏乱差”问题，城市管理问题也开始提上议事日程。作为城市管理需要的产物，城管队伍逐步登上历史舞台，成为城市管理的重要力量。30多年来，城管与作为其主要执法对象的摊贩之间的关系，是城管执法中最为常见的议题，也是非常敏感的问题。其中既有尖锐的矛盾冲突，也有温情脉脉的互谅合作，引发了社会的广泛关注。最早自2006年北京海淀区的“李志强案”开始，城管执法领域的“暴力执法”和“暴力抗法”甚嚣尘上，引发社会的强烈关注，个别极端的城管执法冲突事件往往引发席卷全国的舆论风潮，比如2013年的“湖南灵武城管执法冲突”和2014年“浙江苍南城管打人事件”等，以至于城管与摊贩之间“你死我活”的紧张关系，几乎成为社会的刻板印象。近年来，城管队伍以及城管执法的正规化程度越来越高，城市流动摊贩的数量大幅度减少，城管执法冲突很大程度上已经成为“老黄历”。如果说过去两者之间的合作还是零星出现的，那么现在则已经成为两者关系的常态。
“合作”通常是两个或两个以上的行为体为了满足其各自的或共同的需求和利益而展开的一种互动方式。城管与摊贩的合作是指两者之间和平共处、互利共赢的社会交互行动，主要包含相互接纳、互相配合、互相支持、相互体谅以及相互帮助等方面的内容，是综合了利益考量和价值关怀的混合关系，具有很好的弹性、韧性、包容性和持续性，尤其是饱含了丰富的温情色彩。合作不仅方便城管顺利达成执法任务和目标，降低城管执法的阻力系数，也可以让摊贩避免成为暴力执法的受害者，更多获得城市管理者宽容优待的“红利”。
(一)城管执法中的合作转向
自其诞生之日起，城管部门就承担了维护城市秩序的艰巨任务。在很长的一段时间内，为了解决城市管理中的棘手问题，实现整洁和美观的城市秩序，城管将取缔摊贩作为执法目标，对街道上的摊贩“穷追猛打”，几欲“赶尽杀绝而后快”，个别城市甚至公开提出过“无摊城市”的目标。这就等于是将城管与摊贩置于不共戴天的情形中，结果就是形成了摊贩与城管之间的激烈对抗。
随着城市管理理念的持续转变，最重要的是取缔摊贩实际上是不可能的，而普遍的执法冲突又导致城管舆论上的“四面楚歌”，城管执法的目标逐渐做出了调整，不再把摊贩看成是破坏秩序的“洪水猛兽”，也不再执著于把摊贩赶出城市。由此，城管开始自觉跳出摊贩的对立面，开始了多方面的合作转向，其中主要是对摊贩的认同、吸纳与帮扶。这些不仅是孕育了两者的合作，也为合作创造了有利条件。
1.城管认同
城管认同即城管认可摊贩经济的合理性，肯定摊贩存在的必要性，扭转对摊贩根深蒂固的歧视，承认摊贩的经营主体资格，至少不是将摊贩看成是非法的存在，想方设法将摊贩赶出城市。这些是城管与摊贩建立合作关系的起点。流动摊贩自古有之，摊贩经济作为一种特殊的非正规经济形式，既起着社会就业安全阀的作用，也是城市文化的重要承载和特殊符号。摊贩经济并不是天生就是非法的，是站在城管执法的对立面的。由于城管成为城市政府建构秩序的重要力量，因此就将摊贩推到了城管执法的对立面，形成了水火不容的关系。
在审视城管与摊贩的冲突中，摊贩和摊贩经济的合理性得到了广泛的关注，摊贩的合法性、必要性以及彻底取缔的不可能性，推动城管重新调整治理摊贩的视角和立场，那就是正视摊贩存在的事实，承认摊贩经济的合理性，具体的做法包括承认摊贩的经营主体地位，制定摊贩准入门槛，审查摊贩的资格，给摊贩划定生存空间，比如多地城管利用城市空地或废旧厂房，划定专门区域，建立摊贩集中安置点，相关的政策规范如珠海的“双限”政策和南京的“十二分制”等。
这些做法的基本策略就是“化堵为疏”，承认摊贩是不可能完全取缔的，也是不必要取缔的，摊贩经济是城市经济和就业体系的一部分，因而承认摊贩具有正式的地位，让摊贩获得应有的生存空间，打破了城管与摊贩势不两立的状态，减少了针锋相对的关系及其所导致的矛盾冲突。需要注意的是，对摊贩的认同虽然具有妥协的痕迹，但这跳出了过去简单打击和排斥的思路，以积极进取的姿态来解决摊贩群体生存与城市管理秩序的平衡问题。
2.城管吸纳
长期以来，城管与摊贩之间都是形同水火的“猫鼠关系”。这决定了城管与摊贩始终仿佛是两个世界的人，各自待在自己的“堡垒”和“阵营”中，一旦接触就会爆发激烈的矛盾冲突。而引发城管执法冲突的重要原因也在于，城管作为城市管理的重要力量，存在着执法的合法性困境，执法任务非常繁重，但却没有明确的执法权和强制性，执法力量严重不足，游走在合法性的边缘。这既降低了城管执法的效率，也提高了城管执法的冲突概率。
在城市化以及城市管理持续改进的过程中，城市管理的相关方也日益认识到，城管执法牵涉到方方面面，城管队伍力量单一，难以应对城管过程中出现的问题。特别是，摊贩作为城管执法的主要对象，是执法活动最直接的利益相关者，是影响城管执法过程及其效果的重要变量。无论是提高城管执法的效率，还是减少城管执法的矛盾冲突，摊贩都不应该只是被动的接受者，更不简单是城管执法的对立面，而是改进城管执法的建设性力量，应该被纳入城管执法体系中来。
城管吸纳摊贩的具体形式包括建立微信共治群、开发城管APP以及畅通12319服务热线等，还包括利用微信公众号、官方微博等自媒体平台，广泛动员和鼓励摊贩通过不同渠道和方式分享城市管理的问题，提出改进治理的意见，积极参与到治理过程中来。城管还在划定的集中安置点内设置摊贩自治委员会，通过民主推举选出摊群长、副摊群长来协调安置点内的秩序问题，或成立摊贩联合会、建立流动商贩之家等，以增强摊贩的主人翁意识，引导摊贩自治。
这些做法重新设定了摊贩的角色及其功能，也重构了摊贩与城管的关系。城管开始吸纳摊贩加入到城市管理过程中来，发挥摊贩的能动性作用，弥补城管执法力量不足的缺陷。城管对摊贩的吸纳体现了对其的认可和信赖，而不是粗暴地将其推到城管执法的对立面。当然，相对于吸纳摊贩参与治理，引导摊贩自治则体现了对摊贩更高程度的信任和倚重。这样摊贩就不只是城管执法的补充力量，而是成为维护城市秩序的主体性力量。
3.帮扶救助
街头执法的过程是城管执法人员与摊贩的面对面接触，是人与人的交流和互动。人作为社会性的动物，交流互动的过程总是不免会带入情感的元素。城管执法是公共空间中的交互性实践活动，具有很强的开放性和可见性，既引发了深刻的认知性活动，也形成了复杂的情感体验。摊贩群体大多受教育程度偏低，家境相对较差，一些摊贩年龄偏大，生存资源缺失，社会保障制度滞后，是社会底层的代表，带着弱势群体的标签，其中很多人是老弱病残人员，很容易引发社会公众的同情，因而城管执法很容易受到“欺负弱势群体”的批判。
正是在这一点上，城管也经常因为帮扶摊贩而获得广泛的赞誉。城管对摊贩的帮扶包括对摊贩的生活和经营进行帮扶两个方面。在生活上，城管的做法包括购买摊贩的货物，增加摊贩的收入，为生活困难的摊贩捐款捐物等。在经营上，比如宁波北仑区城管为帮助橘农，方便游客购买橘子，手绘了标有售卖点的地图；济南城管化堵为疏，编制“西瓜地图”、自行车地图、便民报摊地图、公厕地图、百个周末蔬菜临时直销点地图等。这些做法考虑到市民的生活需要，兼顾了摊贩的谋生需求，有效引导了城市秩序。
正是由于执法对象具有弱势群体的社会标签，城管执法的过程背负了更多的道义压力，所以需要不断平衡情理与管理之间的矛盾。这些问题不仅要求城管努力降低执法冲突的程度，也要求他们更多承担帮扶者的角色，协助摊贩解决实际的困难。简单的驱赶或“消灭”摊贩，带来的往往是剑拔弩张的矛盾冲突，而帮助摊贩解决生活生产上的问题，才能最终消除摊贩经营的负面后果。这些举措扭转了城管与摊贩之间的对立格局，是城市管理服务化、精细化和人性化的重要体现，也为后续更深层次的合作创造了条件。
课题研发组：《城管执法操作实务》
国家行政学院出版社，2006年版
（图片来源于豆瓣网）
(二)摊贩群体的多样化参与
严格地说，摊贩作为城管执法的对象，是社会弱势群体的一部分，在与城管的互动过程中始终处于被动地位。无论是在日常经营管理中，还是在接受行政处罚的过程中，普通摊贩都缺少必要的话语权，相互之间也充满了竞争、隔膜甚至是敌视。面对城管执法，摊贩除了被动接受处理或处罚的结果外，似乎便只能进行暴力反抗。这也是过去城管执法冲突事件频发的重要原因。
但经过多年的改革和发展，摊贩参与城管执法的渠道越来越多，参与的形式也越来越多样。这些参与增加了相互之间的了解，拉近了彼此之间的距离，有利于构建相互信任和相互体谅的氛围，减少了矛盾冲突的发生。根据摊贩参与的自主性程度以及效果，我们将摊贩参与分为体验式参与、共治型参与和自治性参与。摊贩与城管的合作也就蕴含在这些不同程度和不同形式的参与当中。
1.体验式参与
体验式参与主要是指社会公众通过“城管开放日”或“城管体验日”等城管主题日活动，参与了解和观摩城管执法过程的活动，也包括了部分摊贩以协助城管执法抵消或减免执法惩戒而进行的亲身体验执法的行为，后者通常被称为是“自愿申请参加社会服务”(有的地方叫义工服务)。实际上这些参与完全不是自愿的，而是为了减少和替代惩戒。在参与这些活动的过程中，摊贩从执法的客体“变身”为执法的“主体”，从城市秩序的破坏者变成了城市秩序的维护者，与城管执法队员进行近距离接触，体验城管执法过程中的酸甜苦辣。
虽然体验式参与也是官方组织的活动，但它打开了城管执法的“新窗口”，表达了城管部门寻求理解和认同的态度。摊贩可以暂时抛开自己固有的社会身份，临时参与或加入城管执法过程中，体验作为其“对立面”的城管的工作状态。这样让摊贩进行换位思考，亲身体验和认知城管执法，感受城管执法人员工作的复杂和艰辛，有利于激发其对城管执法工作的认同和支持。这些临时性的合作也为未来深远的合作创造了有利因素。当然，体验式参与依然是被动参与，自主性程度较低，持续时间短，范围也较小，基本上也是走马观花的参与。
2.共治型参与
共治型参与主要是借助互联网技术而开展的信息交流活动，主要形式是遍地开花、热火朝天的网络多元共治。这已经成为城管与摊贩日常互动的重要形式。如上所述，为了吸纳摊贩参与到治理中来，多地城管采取了“城管+民众”共建共管的策略，建立“百姓城管”和“城管商贩”等微信群组，开发“城管通”等手机APP，吸引和动员民众、商户和摊贩参与到城市管理工作中来，推行共同治理。为了更好地协调自身事务，尤其是为了有效处理涉及自身权益的问题，摊贩通过加入微信群组，来表达意愿和心声，提出管理诉求，开展交流对话，其中主要是提出和反映问题，形成了共同治理的格局。
如果说体验式参与只是初步打破了摊贩与城管的隔膜，开辟了两者相互接触的通道，那么共治型参与则更多提供了摊贩自我表达的空间，也培养了摊贩良好的权利意识。摊贩们反映情况，提出问题或意见，有利于发挥摊贩作为治理主体的能动性角色，推动具体事务的有效治理。需要注意的是，虽然大多数摊贩所能做的仅仅是反映问题或意见，但这些对于城管充分掌握情况、准确锁定问题、及时作出响应以及调整执法策略等都是非常重要的，从而有利于增进相互之间的了解，提供更多合作的可能性。
3.自治性参与
摊贩自治是摊贩管理的重要经验，在世界各地都得到普遍的应用。自治性参与是指摊贩自治中的参与性活动，即在摊贩集中的区域，由摊贩群体自行对其经营和管理活动负责，重点是保证划定或指定经营区的环境卫生状况，保证城市管理秩序能得到顺利实现。摊贩自治的前提是摊贩合法化，由城管设立摊贩疏导点或安置点，对摊贩的资格进行审查，设定场地经营和管理的规则，通常包括成立摊贩自治委员会、选举产生摊贩群领导以及实施考核打分制等办法，最终目的是让摊贩自己管理自己，让摊贩自觉维持经营和管理秩序。
摊贩获得在公共场所进行经营的权利，也应该承担起自我管理的责任和义务。在不违反相关管理规定的前提下，摊贩自己决定摊贩群体内部的事务，不但可以在摊贩群体中形成良好的经营秩序，也有利于化解摊贩与城管之间的矛盾冲突。对于城管来说，摊贩自治具有明显的放权含义。由于摊贩安置点及其管理规则主要是由城管制定的，因此摊贩自治实质上也是更深层地落实了城管与摊贩之间的合作。这种合作可以更大程度发挥摊贩的自主性，但摊贩自治的范围取决于是否可以将零散的摊贩组织起来，因而主要是对可组织起来的固定摊贩具有约束力，而对大量流动作业的摊贩则没有多大意义。
以上三种形态的参与使得摊贩与城管相互融入，形成了城管与摊贩之间的合作关系。总体上看，目前还只有部分摊贩有机会参与到城管执法中来，参与规模、参与程度以及参与效果都还存在诸多的缺陷，因此导致两者之间的合作还有着表面化和分散化等问题。但这些合作减少了矛盾冲突的发生，也是迈出了实现更大范围的和更切实的合作的重要一步。
城管执法过程中的技术改良
技术概念有广义和狭义之分，广义的技术是指人类为了满足各种需要，在改造自然、改造社会和改造人自身的全部活动中所应用的一切手段、方法和技能的总和。狭义的技术则是指自然科学技术，多用于自然学科。本文从广义的技术概念出发，将城管执法的技术定义为城管在行使权力、执行任务和实施管理过程中所采取的策略、方法、工具和手段。城管执法技术类型多样，既应用在城管执法的全过程中，也体现在城管队伍的改革和优化工作中。
从过去城管执法的实践来看，早期的城管执法主要是奉行管理思维，在街道上四处巡逻，直接驱散或驱赶摊贩，随意收缴或扣押摊贩的经营工具以及货品，还经常动用暴力强制手段，执法工作缺乏制度规范，具有简单化、粗糙化和非人性化等特点，往往成为引发矛盾冲突的导火索。而随着城市管理整体的发展和进步，城管执法的技术也得到了持续的改良，各种手段和方法都更加合理、合法和适度，也就带来了更多的合作。这里主要从执法过程的前端、中端与末端三个方面来给予归纳和呈现。
(一)执法前端
执法前端是执法的前期准备阶段。就城管执法的前端来看，技术上的改良主要包括城管队伍的规范化建设、城管执法的制度建设和城管执法问题的信息识别等方面。
1.队伍建设
早期城管队伍的主体是其他相关部门调过来的公务员、退伍军人以及社会招聘的人士，城管队伍的文化素质和学历层次都不高，执法人员的素质良莠不齐。1992年颁布的《城建监察规定》也曾对城建监察人员的资格条件、培训考核、执法规范、证件标志以及其他装备等作出了规定，但这些规定都是比较原则性的，由于城管主要是由地方政府组建和管理的，相关规定实际上并没有得到很好的落实，各地的做法也充满了差异性。
正规化建设是城管执法的基础。这最早是从城管队伍的规范化开始的，比如各地招录城管都明确规定了“本科”甚至“研究生”学历的条件，增加了体能测试的项目；城管招录进来之后，除了进行系统的政策学习和技能培训，甚至还推行军事化的训练，从而提高城管的正规化水平。2016年以来，全国城管队伍持续推行“强基础、转作风、树形象”专项行动，系统性地推动了城管的正规化建设。根据有关规定，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员，但实际上很多地方无法足额落实公务员的人员配备。
城管的正规化直观地体现在城管队伍的服装和标志上。各地城管部门很早就围绕城管队伍推进了正规化建设，颁布了诸如着装统一和行为得体等方面的规定，但由于资源和条件有差异，基本上是各唱各的调，各吹各的号。2017年，住建部颁布《城市管理执法制式服装和标志标识供应管理办法》，统一全国城市管理执法制服和标志标识，各地城管随即陆续推进换装事宜。统一城管执法制式服装和标志标识等，是改善城管执法队伍形象的技术举措，可以增强城管执法队员的职业认同感，强化城管队伍的自我认知和自我约束。
2.制度建设
城管执法的合法性问题即法律依据问题，始终是有关城管执法讨论的基础性问题，也是决定城管执法何去何从的关键性问题。无论是在相对集中行政处罚权改革之前，还是在相对集中行政处罚权改革之后，城管执法主要都是借法执法，执行的是其他政府部门的法规和规章，缺乏明确的法律依据。长期受到“不合法”的质疑和挑战，不仅严重制约了城管执法的法治化和制度化建设，也很大程度上成为城管执法效率低下尤其是城管执法冲突的重要原因。
虽然目前还没有一部有关城管执法的全国性法律，但有关城管执法的制度建设实际上从来没有停止过。从最早建设部出台《城建监察条例》开始，各地在组建城管部门的时候也都出台了相关的管理条例。自1996年开始推进城管相对集中行政处罚权改革后，国务院相继出台了多个意见、办法和条例，以指导和规范全国范围试点和推进相对集中行政处罚权改革。各级地方政府也不断出台相关的制度，比如各地发布的“5条禁令”或“10条禁令”等，制定出台城市管理行政处罚自由裁量权基准及其实施办法等。
2015年，中共中央、国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》。这是中央层面关于城市执法体制改革和城市管理工作的顶层设计，为城管执法体制改革明确了方向和任务。2017年《城市管理执法办法》开始实施，各地也跟进出台相应的文件，城管执法逐渐走向规范化、制度化和法治化。特别是，这些变化给城管执法提供了合法性的信心。同时，随着信息技术以及自媒体等的快速发展，城管部门也积极利用微信群、公众号、官方微博等社交平台向民众传播政策信息，让民众更好地了解城管执法部门，理解城市管理的政策和做法。
3.问题识别
在城管执法的准备阶段中，城管部门必须要获得充分而准确的信息，对相关信息进行分析和判断，才能更好地识别和判断执法问题，合理设计应对和处置问题的行动方案，最终顺利完成执法任务。但在过去很长的时间里，城管执法主要是人工作业，依靠街头巡逻来发现和处置问题，而且通常是进行现场处置。由于对执法对象缺乏了解，也很难预先设计和规划执法方案，执法人员依靠经验来开展工作，很容易因为举措失当而发展成为矛盾冲突。
识别问题是城管执法的起点。虽然此前城管执法也有12319热线辅助，但这些做法并没有得到普遍应用。2004年10月，北京东城区网格化城市管理系统正式上线运行，实现了城市管理的在线化运行，开启了网格化管理的新时代。经过十余年的发展，智慧城管覆盖面更广，平台更加完备，功能更加强大。智慧城管平台通过网格监督员、服务热线、城管通、视频监控、传感器、智能终端等渠道，收集、整理、分析和处理城市管理中的问题，从过去传统、被动和分散的管理转变为主动、科学和系统的管理，尤其是可以更为高效地识别和响应问题。
其中，在网格化的基础上，城管部门提高城市管理的数字化程度，将城市管理要素系统划分为事件和部件，梳理城市管理部件和事件的权责关系，提高城市管理的清晰化程度和智慧化水平。个别地区的城管部门还引进无人机设备，建立“无人机天上看，巡查队员地上巡，数字监管全盘掌控，群众网上报，网格办随时查”的立体动态监管机制。“空中城管”辅助开展信息收集，极大地提升了问题发现以及后续问题解决的效率。这些为城管执法提供了充分的信息准备。
(二)执法中端
执法中端是城管执法人员对具体城市管理问题进行处理的过程，比如采取处罚措施等活动。其中城管执法人员与执法对象面对面接触，主要做的就是对摊贩实施约束或限制，因此如果处理不当，就会引发矛盾冲突。这就意味着执法技术将会很大程度上决定着城管执法的过程及其效果。而从过去的情况来看，城管执法的过程性技术是粗糙的，具体表现为执法程序不规范、执法策略单一以及执法态度恶劣等，是城管执法冲突的重要诱因。这也就提出了技术改良的要求。
1.扩充执法主体
城管执法包括住房城乡建设、环境保护、工商管理、食品药品监管等多个领域，执法事项动辄数十数百项。由于城管队伍人手有限，执法力量不足，尤其是城管执法缺乏合法性，因此单纯依靠城管队伍很难开展执法活动，保证执法效果。为此各地城管队伍首先要做的就是扩充执法主体，增强执法力量，其中最重要的就是联合公安和工商等部门开展联合执法，特别是各地普遍创设“城管+公安”的执法模式，利用公安机关的强制性力量，增强了城管执法的威慑力，提高执法的权威性，提升执法的效果，这也有利于避免执法冲突，保障执法队伍的人身安全。此外，扩大城管执法人员规模、建立律师驻队制度以及引导公民参与管理摊贩事务，也都具有增强执法力量的意义。
2.完善执法流程
执法流程改良的重点是罚缴分离制度和执法告知程序等。罚缴分离制度是指城管可以现场做出罚款决定，但罚款收缴则由另外的机构(银行)来执行，由此城管执法人员不与现金和票据打交道，以杜绝人情案和关系案，尤其是可以避免执法对象对于乱罚款、乱收费以及城管执法队员中饱私囊的质疑，比如重庆市从2011年就开始推行城管罚缴分离的制度，超过20元的罚款不得现场处理。执法告知程序是指城管向相对人发出违法通知单，要告知相对人执法的依据，要求其改正违法行为，对于初犯并愿意及时改正的相对人，进行口头教育或要求其通过自愿申请参与志愿服务来代替处罚，对于拒不改正或屡教不改的相对人，则根据事实情节给予相应的处罚，如查封场所设施和扣押财物等。
李晓明：《非强制行政论》
吉林人民出版社，2005年版
（图片来源于全国图书馆参考咨询联盟）
3.优化执法策略
执法策略的改良主要体现为从强硬执法转向为柔性执法。柔性执法，也叫非强制行政，是指不带有命令性或强制性的执法行为。城管执法中的柔性执法通常是指各地城管探索的诸如“眼神执法”“鲜花执法”“卖萌执法”等委婉而温情的执法行为。这些做法体现了城管执法的苦衷和无奈，也显示出公共权力的退让和收缩，直接避免了针锋相对的矛盾冲突。2016年，住建部开始倡导“721工作法”，即70%的问题用服务手段解决，20%的问题用管理手段解决，10%的问题用执法手段解决，得到广泛的推广。这也引导和启发了各地推行更加人性和温和的执法，而不是简单使用强硬方式进行执法。
4.严格执法记录
相对于过去手写笔画的记录方式，信息化时代的执法记录有了新的技术和方法，即可以实现对执法过程的全程记录，完整地保存执法过程的所有信息。2014年，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了“建立执法全过程记录制度”。2016年，住建部城市管理监督局下发通知，决定在县级以上城市管理部门推行城市管理执法全过程记录工作。其后出台的《城市管理执法办法》与《城市管理执法行为规范》均对此进行了规定。执法过程全记录迅速在全国范围内得到推行，实现了全过程留痕和可回溯管理，提高了城管执法的规范化、精细化和文明化程度。
实际上，执法过程中的技术改良非常多，有关城管执法过程的制度规范，也都具有技术改良的含义，比如严禁工作期间饮酒、严禁打骂体罚相对人以及着装得体等规定。这些方面的改良和进步具有非常丰富的含义，比如可树立城管执法队伍的社会形象，其中特别是有利于形成规范有序的执法情境，实现城管与摊贩之间和平互动，弱化双边之间的矛盾冲突。
(三)执法末端
作为执法链条不可或缺的环节，执法末端对应于现场执法结束后的情形，主要解决的问题是对处罚结果的落实以及对城管执法事件的舆情响应等。处罚结果的落实关系到法律的尊严以及执法的权威性，最终影响着执法目标是否能顺利实现。对城管执法事件(往往是负面事件)的舆情响应，是城管执法工作的有机组成部分，直接影响着城管部门的社会形象。做好执法末端环节的工作，形成城管执法流程的完整闭环，也是城管执法服务和管理的基本要求。长期以来，城管部门忙于街面清理或现场执法，马不停蹄地在不同的任务之间切换，对执法末端缺乏应有的重视，执法过程缺乏强制性手段，处理的结果得不到落实，执法的合理性也经不起检验，甚至执法主体的权威性和公信力都备受质疑。在诸多“城管打人事件”等负面报道中，无论有理无理，不管有为无为，城管都毫无例外被推向舆论的漩涡之中，引来集体围观以及如潮水般的批判。城管陷入“塔西佗陷阱”已经成为不争的事实，干了要受到批评，不干和干不好更要受批评。
1.司法介入
各地城管执法经常面临的难题是，城管部门执法无力，程序冗长，行政效率难以提升；法院则案多人少，审执艰难，司法效率不尽如人意，以至于城市管理领域的违法问题很难得到及时处理。2009年，西安市莲湖区率先设立了“城管执法巡回法庭”，引发其他地区的仿效。根据《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，要建立公安部门、监察机关、审判机关信息共享、案情通报以及案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝衔接。各地城管部门建立执法公证服务室、法律援助服务室、行政调解室和城管巡回法庭等，提高了城管执法与司法强制的对接效率，强化了城管执法的法治保障，也倒逼城管执法提高规范化和法治化水平。
2.联合惩戒
2016年发布的《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，提出要构建政府、社会共同参与的跨地区、跨部门和跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒机制。城管执法领域综合了多个行业部门的行政执法事项，因此对于城市管理中多发、疑难、久拖不决和难以根治的问题，多地城管执法部门相继探索建立和引入失信联合惩戒机制，将失信行为分为一般和严重等多个等级，通过发函和约谈等方式给予提醒和督促，联合公安、民政、工商和教育等数十个部门单位开展联合惩戒，比如将流动摊贩失信行为记录在公共信用信息平台上，对外来流动摊贩的积分落户和积分入学问题给予评估。这些做法提高了城管执法的惩戒力，取得了积极的执法效果。
3.舆情响应
很长一段时间内，城管就像是“过街老鼠”，是社会负面舆情的“重灾区”。无论是在网络上，还是在现实中，城管经常被骂得“狗血喷头”，毫无还手之力。其中即便是城管没有过错，是受委屈或受刁难的一方，但也只能被动挨打，忍受舆论的鞭挞。这就提出了舆情监测、引导和应对的现实问题。为此，各地城管部门纷纷注册官方微博和微信，及时向公众发布和公开消息；成立专门的舆情监管办公室，配备专职舆情监督员，积极监测网络热点问题；及时澄清争议性事件，避免负面舆论的扩大传播，处理网络谣言；对城管执法人员进行舆情或宣传方面的培训，提高舆情应对的能力。个别城管执法人员也通过微博、知乎、天涯等网络社交平台，发出城管的声音，吸收和化解公众的不满和抱怨。这些最终都有助于树立城管队伍的良好形象。作为通常被忽视的环节，执法末端的技术改良主要对应于如何解决和处理现场执法之后的问题，这些问题归结到底都是要维护城管执法的有效性和权威性。如果这个环节做好了，就能形成完整的和良性的闭环，否则就会产生功亏一篑的效果，导致城管执法的失灵尤其是执法环境的恶化。
技术改良建构合作关系的中介逻辑
学者们通常认为，合作源自人的本性，比如人有着群体性存在的本性，但对于合作缘何得以发生，合作的动机是什么，却难有定论，比如研究者指出，个体在演化路径上通过“信念学习”进行“信念更新”，使具有异质性预期的个体跟从集体中大多数人采用的战略，从而形成合作演化；关系密切的社会群体成员会相互鼓励发生在他们中间的合作性行为；合理的利益和权利分配秩序有利于促使民众选择合作策略。博弈次数是推动合作发展的重要因素。其他学者还从合作文化、互惠关系、信任等角度探讨了合作关系的生成机理。
丁社教：《法治博弈分析导论》
西北工业大学出版社，2007年版
（图片来源于豆瓣网）
有关合作的理论研究成果非常丰富。上述这些理论也能部分解释城管与摊贩之间合作关系的生成，比如相互认可和接纳的观念更新、两者之间重复博弈的持续演进、互惠与信任关系的改进等。但更需要看到的是，在城管与摊贩互动的具体情境中，城管与摊贩之间很多都是陌生的关系，两者的合作实际上源自于互动过程中彼此相互对待的方式，尤其是城管执法的方式和手段，包括非常个性化的言行举止等。纵观城管执法的历史可以看到，城管执法过程中的技术改良推动了城管执法的规范化，也建构了城管与摊贩之间的合作关系。那么，这些技术及其改良究竟是如何建构合作关系的呢?形成合作关系的中介逻辑是什么呢?
(一)优化执法程序——从直接对立到有所缓冲
在早期阶段，城管执法主要通过日常巡逻来发现问题，通常在发现违法违规问题之后就立即开展现场执法。这种情境使得城管和摊贩双方都缺乏必要的准备，无法对将要采取的策略和行动进行充分的思考和设计，以至于双方都仓促上阵，口角争吵和肢体摩擦等接连不断，最终演化为激烈的矛盾冲突。其中，街头巷尾是城管执法的重要场所，空间上具有很好的可见性、可变性和可参与性，既容易诱发和酝酿矛盾冲突，也容易推动矛盾冲突的扩散和升级。
执法程序的合理化理顺了双方之间的关系，是建构合作的重要因素。诸如现场执法和罚款收缴相分离等程序，不仅可以从源头上减少执法腐败等问题，简化执法者的负担和压力，也有利于避免摊贩的现场抗议，减少了冲突的发生。在执法处罚前增加违法告知程序，表面上看只是增加了执法步骤，拉长了执法的流程，只是执法流程上的完善，实质上，步骤的增加形成了缓冲的时间，给各自都留下了弹性的空间，拉开了两者之间的距离，避免了剑拔弩张的紧张感和压迫性。
随着信息技术的应用，城管执法更多可以通过智慧城管等信息化手段来发现问题、分析问题以及锁定问题，实现比较精准的治理。由此，城管执法人员可以更多掌握摊贩的特点，梳理执法情境中的各种情况，提前对执法活动进行合理的设计和准备，选择恰当的执法时机和执法策略。 而对于摊贩来讲，对于执法者及其工作流程有更多的了解，就有了相应的心理预期以及心理建设，从而可以更好地安排自己的行动，避免非理性和应激性的反应，降低冲突发生的概率。
(二)转变执法策略——从刚性执法到柔性执法
摊贩群体大都是进城务工人员、郊区农民、城市下岗职工等弱势群体，文化程度较低，生存技能欠缺，社会资本稀薄，生活上大多比较困难，不得已靠摆摊设点来谋生，给城市带来了脏乱差等方面的问题。为了维护城市的整洁和美观以及秩序，早期的城管执法对摊贩主要采取的是驱赶、收缴以及罚没等方式，手段简单粗暴，态度蛮横无礼，甚至是提出了所谓“无摊城市”的目标，构建了城管与摊贩之间水火不容的形势，也埋下了矛盾冲突的“导火索”。
对于追求养家糊口过日子的摊贩来说，他们大多没有动力去关心城市的整洁和美观，刚性执法带来的不仅是生活和生存的“灭顶之灾”，而且也有情理上所无法理解和接受的成分。因此，刚性的执法策略及其强制思维内在地激发了摊贩的反对和抗议，形成了城管与摊贩之间势同水火的斗争逻辑，更导致了两败俱伤的后果:一方面，城管执法效果不好，社会形象越来越差；另一方面，摊贩强烈不满，依旧在城市四处打游击。这就迫使城管去反思强制性策略的合理性，转向较为柔性的执法策略。
柔性的执法策略包括了多方面的内容，比如使用文明用语、采用非强制的手段以及为摊贩寻找出路等。各地城管创新的所谓“眼神执法”“卖萌执法”“鲜花执法”等是其中的典范。柔性执法着眼于重塑城管队伍的形象，化解城管与摊贩之间的紧张关系，特别是通过警示或劝诫等非强制性手段来达到执法目的，以获得执法对象的认可和接受。虽然柔性执法也包含了许多无奈的成分，但这些做法至少是摒弃了强制和暴力，显现出城管执法的善意和诚意，从而可以更多地获得摊贩以及社会民众的理解与合作。
(三)约束执法过程——从任性而为到有所克制
在城管发展的起步阶段，由于城管执法整体性的制度短缺，对执法过程的规范和约束机制很不健全，执法过程充满了混乱和无序，比如罚款处罚和扣押物品等都缺乏明确的规则，执法者有很大的裁量权，很容易导致纠缠不清的情况，诱发矛盾冲突。特别是，由于执法过程及其情境难以再现，一旦城管与摊贩发生矛盾冲突，双方各执一词，相互推卸责任，最后究竟是谁对谁错，就成了糊涂账。这种混乱而模糊的情境使得城管与摊贩都可能放任自己的言行，也肆意放纵矛盾冲突的升级和扩大。
随着城管执法制度逐步建立起来，有关城管执法的程序、步骤和规范更加健全，比如调查程序和下达整改通知程序等。其中程序或步骤都是前后延续、环环相扣的，对相关人员及其行动都具有管辖力。特别是，执法过程全记录作为执法过程中的重要技术进步，将执法的整个过程都清楚地记录下来，可对个人的是非和责任进行回溯分析，从而对参与者都施加了强有力的规范，督促他们约束和克制自己的言行。这其中既是指城管要严格依法执法，也是指摊贩应该认真遵守法律制度，还包括要求围观群众保持适度的行为。
制度规范具有约束、保障和维系等多方面的功能，比如各地城管部门出台行政处罚自由裁量权基准制度，细化和明确了自由裁量权的边界，形成了良好的规范效应。城管部门联合其他政府部门或社会力量开展执法，提高了执法的权威性和有效性。其中，城管固然是获得了其他部门的支持，但同时也要受到其他部门规范(比如公安机关的执法程序)的约束，接受其他社会力量(比如驻队律师等)的检查和监督。这些约束性力量的引入，有利于避免执法中的失当和偏差，也催生了合作因子的萌芽和成长。
(四)拓展执法力量——从单元执法到多元共治
1996年通过的《行政处罚法》第一次明确规定了相对集中处罚权制度，随后相对集中行政处罚权改革(也叫综合执法改革)自上而下逐步推开，自此之后，各地城管陆续承接了数十数百项其他政府部门管不好、管不了和不想管的职权，以至于有所谓“上管天，下管地，中间管空气”的戏言。面对快速城镇化过程中复杂的城市管理需求，城管执法队伍力量有限，素质参差不齐，又缺乏明确的法律依据，权威性不足，结果就是疲于奔命，左支右绌，又费力不讨好。
为了应对繁重的执法任务，城管队伍主要通过“内”“外”两种途径来拓展执法力量:“内”的途径是指公开选聘高素质人才，培训和提升城管队伍技能，包括大量雇用“临时工”，尤其是通过建设数字城管或智慧城管等来释放执法力量；“外”的途径主要是开展联合执法，联合公安、工商和法院以及街道和社区等机构的力量，正所谓是“借鸡下蛋”，借助其他机构的权威性、强制力以及资源来完成执法任务，特别是开辟公众参与和摊贩自治的渠道，从更宽广的范围扩充和强化城管的同盟军或支持性力量。
拓展城管执法力量的过程也是与其他社会主体协同合作的过程。相对于由城管队伍独力艰难执法的情况，城管将其他力量吸纳到执法过程中来，不仅填补了城管执法最为紧缺的权威性资源，提高了执法的有效性，也有利于梳理与其他社会主体的关系，建构多元共治的合作关系。当然，寻求合作是城管执法力量短缺而不得已的权宜做法，是城市管理及其执法复杂性的内在要求，也是城管实现执法目标最有效率的策略选择。正是在这个过程中，不同主体之间相互沟通和妥协，充实了城管执法的资源和力量，避免了可能的矛盾冲突。
(五)重塑队伍形象——从被动挨打到主动出击
一段时间以来，城管执法队伍主体混乱，管理上很不规范，执法方式粗暴简单，直接激发了大量的矛盾冲突，形成了城管“黑恶化”的负面形象，受到诸如“打手”“鹰犬”“杂牌军”和“黑社会”等指责。在当今互联网的时代，人们主要通过传媒提供的信息来认识世界，传媒对于城管媒介形象的构建起着重要作用。网络和新闻媒体上的城管执法冲突此起彼伏，城管置身于社会舆论的风暴之中，接受社会几乎是“一边倒”的质疑和非议，却几乎没有什么“还手之力”。这些就逐渐塑造了对于城管形象的“成见”和“定式”。
改进城管形象是城管执法正规化工作的重要组成部分，这其中主要包括“前”“后”两个方面的技术改良:“前”是指规范城管队伍，塑造城管形象，提高人员素质，特别是统一服装标识，提升城管执法的精神风貌，这些从“前端”环节改进了城管的社会形象；“后”是指城管部门建立舆情响应机制，开通官方微博和微信等，发挥自媒体的优势作用，加强舆情监测和预警，积极回应网络舆情，甚至是主动发声，引导舆情走向，特别是公开回应公众质疑，廓清事实真相，保障社会民众的知情权，维护城管队伍的正面形象。
近年来，为了改变城管部门形象差的问题，各级城管部门主动作为，除了从着装、言行和作风等方面树立城管队伍“正规军”的形象，还主动出击，积极利用网络技术，加强与社会各方面的信息交流，逐步改变了舆论上“被动挨打”的局面，也进一步提高了管理和服务水平。这些做法不仅提高了城管执法的专业性色彩，树立了城管执法人员的荣誉感和自豪感，也提升了摊贩以及其他社会民众对城管的信任，从而可以更好地支持和配合城管执法工作，提高城管执法过程的合作水平。
小结与进一步思考
在当代中国快速城市化的进程中，城管与摊贩的关系是理解城市管理问题的重要线索。在很长的一段时间里，城管与摊贩的矛盾冲突俨然是新闻媒体(包括网络舆情)的焦点话题，引起社会各个方面的关注和讨论。但伴随着城市管理体制的深入改革，尤其是城管执法体制的改革和进步，城管与摊贩之间的关系已经出现了多方面的合作性互动。这些合作对于城管与摊贩以及全社会都是弥足珍贵的“共赢”，也给城市创造了更加包容、和谐的生存和发展环境。
[美]罗伯特·艾克斯罗德：《合作的进化》（增订版）
吴坚忠 译，上海世纪出版集团，2007年版
（图片来源于豆瓣网）
随着城市发展的进一步提速，各个城市对于形象、环境和秩序的要求越来越高，城管执法的任务依然非常繁重。在城市治理的目标与任务没有变化的情况下，甚至是在城市治理的要求越来越高的趋势下，城管与摊贩从冲突到合作的转型具有转折性的意义，体现了城市治理水平的系统性提升，包括了价值观念、制度建设、实施机制和评估体系等多个方面的进步。城管与摊贩的合作主要是城管执法技术改良的结果。技术改良体现在城管执法的前端、中端和末端等不同环节，从城管执法队伍本身、执法手段和方法以及社会形象等方面改进了城管执法。
城管执法的技术改良包含了复杂的情形，具体的技术及其改进情况各有不同，但都从不同的角度建构了合作的可能性，其中或者是适当拉开了城管与摊贩的距离，或者是拓展了城管执法的支持性力量，或者是给予城管执法及其权力以更好的修饰，或者是给予城管与摊贩以实质性的约束，或者是对城管执法问题提供更好的辩护，从而减少矛盾冲突的发生，提高合作的概率。这样由技术的路径来解释城管与摊贩的合作关系及其治理效应，对于推进城管执法体制改革具有很好的启发意义，也对于深入探索治理技术的未来发展具有重要的借鉴价值。
排版：吴剑峰、杨洋
审核：宋维志
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