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李路路等 | 阶层结构变革与国家治理体系创新
The following article is from 社会学视野 Author 李路路等
全文转载自微信公众平台“社会学视野”，《社会学评论》| 李路路等：阶层结构变革与国家治理体系创新，原文刊于《社会学评论》2020年第3期。
李路路，社会学博士，中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授。
冯泽鲲，中国人民大学社会学系博士研究生。
唐丽娜，通讯作者，中国人民大学社会与人口学院讲师。
李路路教授
（图片来源于中国人民大学社会与人口学院官网）
【摘要】国家治理可以被归结为国家通过建立、引导、支持一系列制度-规范，使得具有不同利益的社会群体(社会阶层)能够被整合起来，而这种利益整合一般都是以某种组织化的形式实现的，这种组织化模式在深层次上取决于一个社会的基本制度和社会结构。中国体制转型过程中的阶层结构分化和市场化导致原有的以“单位-公社”体制为核心的组织化体系解体。包括社区建设在内，自上而下的国家治理的组织化体系愈来愈难以覆盖整个社会。因此，国家治理的组织化体系的创新应该由过去主要以自上而下的行政化机制为主转变为自上而下的组织化与新社会阶层(包括民间社会)的“自组织”相结合。
【关键词】国家治理的组织化体系；“单位-公社体制”；市场化；阶层分化；自组织
二、改革开放前中国国家治理体制组织化模式的形成与演变三、改革开放以来发生的深刻变化四、“适应性应对”五、创新性的应对
改革开放以来，中国社会的体制转型和阶层结构的变革，使得中国国家治理的组织化体系面临新的挑战，成为国家治理体制机制创新的重大问题。
一、国家治理的组织化体系
国家治理的核心目标之一是:既维持社会秩序，又保持社会活力。从社会学的角度看，社会秩序与活力的问题，在某种程度上就是一个社会通过什么样的制度-规范体系将具有不同利益的群体整合在一起并保持激励的问题。因此也可以说，秩序和活力的问题就是整合和激励或活力的问题。
当我们从社会学的这一视角返回去再看国家治理问题时，国家治理就可以被归结为国家通过建立、引导、支持一系列制度-规范，使得具有不同利益的社会群体能够在特定的制度-规范体系下表达、追求和协调自己的利益。有学者提出，国家治理存在两条脉络，一是中央权威与地方政府之间的关系，二是国家与民众之间的关系，这体现在国家与社会群体的相互影响上。本文讨论的国家治理仅指国家与社会群体的关系。
现代社会中的任何治理主要是以制度化的或组织化的形式实现的，也就是说，不同利益群体的整合都是按照特定的制度-规范、以特定的形式“组织起来”(organized)的，无论这些特定的制度-规范是国家直接建立的，还是得到国家支持的。需要强调的是，这里所谓“组织化”或“组织起来”并非一定是指特定的组织，而是既包括特定的具体组织，又是指各种群体如何相互适应、协调的体制机制。
国家治理的组织化模式在深层次上取决于一个社会的基本制度和社会结构;同时，由于多种因素的作用，即使在同样的基本制度和社会结构基础上也有可能形成不同的组织化模式，例如，同样是社会主义国家，但会形成不同的国家治理的组织化体系。
朱英：《近代中国商会、行会及商团新论》
中国人民大学出版社，2008年版
（图片来源于豆瓣网）
利益群体也存在不同形式，例如，功能性群体，意识形态群体(如女权主义者)，价值观群体(如环境保护运动)等。在这个意义上，完善和创新国家治理体制的问题的提出，是因为自改革开放以来，中国社会的现代化发展和体制转型导致了阶层结构的深刻变革，使得中国国家治理，特别是国家治理的组织化体系面临变革的挑战。要理解这一挑战，必须从改革开放前中国社会的国家治理体制的组织化体系的形成和演变开始。
形成与演变
这样一种国家治理体系在1949年的社会主义革命后被彻底推翻重建。在中国传统的社会主义社会中，国家建立了社会主义公有制和中央计划经济体制，占有或控制了绝大部分的社会资源与机会分配，在此基础上，相应地构建了一系列的次级制度和组织化形式，将整个社会几乎所有的社会成员都纳入其中，以期实现国家高度的资源动员能力和对社会高度的控制。其中，两个最具代表性、也是最为著名的组织化体系，即我们熟知的城市社会中的“单位体制”和农村社会中的“人民公社体制”(这里将其统称为“单位-公社体制”)。它们既是国家自上而下通过行政化方式再分配资源和机会的组织化形式，也是社会成员获取资源和机会的最重要来源;它们既是国家进行社会控制的重要组织化形式，也是各种不同“单位-公社”成员利益表达的组织化渠道。因此，基于国家所有、国家分配和国家协调的单位-公社体制以及其他相关的所谓“身份制度”，型塑了中国传统社会主义社会中最重要的利益群体，构建了社会中最基本的利益结构。回到秩序与活力的概念:国家实现了对社会的高度控制，也由此拥有了高度的资源和社会动员能力。
1.阶层结构分化。一方面，体制内外的分化:无论是哪一个阶层，其越来越多的成员脱离了国家行政再分配体制，进入市场经济的领域。另一方面，从“一体化”到“阶层化”:无论是在体制外还是在体制内，原有所谓两个阶级、一个阶层的结构已经分化为不同的社会阶层，例如，管理人员，专业技术人员阶层等。因此，也许我们可以对“新的社会阶层”进行重要的补充完善:不仅是在国有体制外形成的新的阶层，而且还应该包括原有阶层内部的分化和相对地位的变化。
2.阶层形成机制或过程，从“再分配”到市场化。与上述两个方面的分化相比也许更为重要的变革是市场化，甚至可以说阶层结构分化的核心因素是市场化。所谓市场化，是指在经济增长和体制转型的过程中，社会成员社会地位的获得越来越多地是通过市场领域而不是通过国家行政再分配体制，原有的依托国家自上而下行政再分配形成的利益格局，已经越来越多的被基于市场状况所形成的利益格局所取代。因此，阶层结构的分化和这种新的社会阶层的形成，已经完全不同于在传统体制时期发生的分化，例如，“官僚阶层”，特权化，等等，它们的出现往往是和当时的国家治理体制的不完善相关。
当然，需要说明的是，利益结构的变化不仅仅表现为阶层结构的分化，体制转型也不仅仅是市场化，但是这两个变革都具有标志性。
陆学艺：《当代中国社会阶层研究报告》
社会科学文献出版社，2002年版
（图片来源于豆瓣网）
本文想要强调指出的是:就是在这种变革过程中，原有的国家治理的组织化体系——“单位-公社体制”基本解体，相关其他的身份制度有的也基本解体，有的仅存部分且大大降低了效能。日益分化且市场化的新的社会阶层，逐渐超出了原有的国家治理体系、特别是组织化体系的效力范围，带来了一系列的问题。
例如，在农村，当人民公社解体之后，大量农民由公社社员变成了以家庭为单位的农户，一方面，农民已不再是一个组织起来的群体，除了村庄之外，也基本上不再有其他的国家治理的组织化形式，每一个农户都直接面对国家(乡镇政府);另一方面，原有的农民迅速分化成不同的阶层。在国家治理的组织化体系中如何整合个体的农户，如何整合农民中的不同阶层成为问题。
在城市，伴随市场化改革的进程，单位制存在的范围迅速缩小并走向衰落，非国有部门不断扩大。此时，对于大量在非国有部门工作的人来说，非国有的工作组织几乎是他们唯一的“组织起来”的形式，除此之外，基本别无其他。在某些情况下，新的社会阶层本身就被定义在非国有部门，且无论是非国有部门还是国有部门，其成员的阶层化已经是不争的事实。和非国有部门的工作组织一样，所有新的社会阶层都因为脱离了原有的组织化体系呈现为“原子化”或“碎片化”的状况。此时，国家如何整合城市居民，如何整合在非国有工作组织中工作的各个阶层，特别是所谓“新社会阶层”?甚至包括，如何整合同样发生在国有部门中的阶层分化?
在这个意义上，原来的“国家所有”“国家分配”“国家协调”已经在很大程度上变为“私人所有”“市场分配”“自主协调和国家协调相结合”，基于市场化的新的利益群体和利益格局已经逐步形成。
面对市场化基础上阶层结构的分化，原有的国家治理体系，特别是组织化体系日益显示出日趋严重的不适应——迅速兴起的基于市场化改革而形成的新的社会阶层在原有的国家治理的组织化体系中实际上处于“空白”或“边缘化”的地位。一个也许不那么恰如其分的例子可以说明这种国家治理的“窘境”:评职称。简单说，非国有单位如何评职称，谁来给评?国家职能部门一方面提出，民营企业要完善以市场评价为导向的职称评审标准，注重市场认可和对企业的实际贡献，另一方面又要求各地人力资源社会保障部门担负起领导和组织的责任。庞大的职称体系是国家以国有部门为基础建立和控制的，但又要民营企业以市场评价为导向评审职称，这其中的张力也许不是完善国家职称及评审体系就能解决的。
四、“适应性应对”
从更为一般的意义上说，这里强调基于市场化而兴起的新的社会阶层，并非就是所有结构变革的全部，而是作为一个突出的标志或代表。新的利益群体和利益格局不仅仅是阶层及阶层结构，而且还包括其他众多的利益群体形式，如功能性组织(产业，行业，职业，部门，环保，女权，消费者......)。形成机制的变化也不仅仅是市场化，而且还包括了各种非国家化的社会或“民间化”的机制。在这个意义上，阶层和市场化不过是最为典型的个案。
面对阶层结构的变革，国家治理的组织化体系相应地作出了一定的应对，只是这种应对可以称之为“适应性应对”，即应对的方式是将原有的形式加以扩展和变形。
沈原：《市场阶级与社会——转型社会学的关键议题》
社会科学文献出版社，2007年版
（图片来源于豆瓣网）
第一，党组织建设。无论是在改革前还是改革后，党组织都是中国国家治理体系中最重要的一环，也是最重要的组织化形式，改革后因发生了包括上述变革的各种变革，其重要性更加得到重视。一是强化既存党组织的存在和作用，例如，注重从社会各个阶层和群体中吸收党员，常年进行的各种主题教育活动;二是加强在基层社区党组织的建设;三是在非国有单位中大力推进党组织的建设，包括外资或合资企业组织中，力争在一定程度上弥补社会分化带来的“空白”问题。但是，问题在于，中国共产党是一个政治和意识形态组织，是整个国家和全社会的领导者，不是一般的利益化组织，因而无法替代各个阶层、各种组织的特定利益。
第二，原有组织化形式。在改革开放前的社会中，构成国家治理组织化体系重要成分的，还有人大、政协、“群众团体(组织)”——共青团、工会、妇联等，民主党派、工商联和各种协会等。它们都多多少少的发挥着国家治理的组织化体系的功能。
它们中的多数在原有体制中，是依附着“单位-公社体制”渗入社会基层和社会成员中，发挥着从不同的角度整合“群众”的功能。问题在于，它们基本上同“单位-公社体制”一样，是按照自上而下的行政化方式组织起来的，这一性质决定了在“单位-公社体制”解体之后，它们曾经所具备的治理功能在市场化的环境中被极大地削弱。例如，工会组织。仅仅在非国有单位中建立工会组织，就成为一个紧迫和困难的问题，更何况我国的工会组织是按照产业、行业特征，而不是按照阶层形式建立起来的。
各级人民代表大会和政协本身就是整合不同利益群体的重要组织。但同样，人大和政协的基本组织形式仍然是来自自上而下的行政化体制。作为人大的常设机构，人大常委会成员是按照功能形式(即各种专委会)组织起来的，政协不同于人大常委会，是按照“界别”组织起来的，功能和界别设计的初衷应该是希冀能提供一个吸纳不同社会群体(包括阶级阶层)的形式。但是，功能性形式或“界别”都不是按照新阶层的特征组织起来的。归根结底，“功能制”和“界别制”仍然是一种自上而下进行整合的重要的组织化形式，它们和下面将要讨论的代表制结合起来，虽然在一定程度上扩大了代表性，但也遮蔽了功能和界别的缺陷，即不是基于阶层的差别组织起来的。
一种在改革开放之前就存在、在改革开放后有了很大发展的整合形式——各种行业、专业协会也曾经被给予厚望，认为是削弱原子化、集中利益诉求、控制利益矛盾的重要形式，关于历史上商会的研究也曾经产生了很大影响，时至今日这些协会或相关组织都没有能够发展成为真正的利益代表组织。
第三，代表制。国家治理的组织化体系并非没有注意到阶层结构的深刻变化。党和国家很早就注意到了社会阶层的分化和新社会阶层的形成，但直接面对新社会阶层采取的整合方式主要可称之为“自上而下的代表制”，即选择他们中的所谓有代表性的人物，吸纳进各种权力不等的党和国家机构，例如，进入政协，人大，甚或入党。虽然代表人士在一定程度上代表了相应的群体，但有一个前提不应被忽略，即整个群体或阶层是“原子化”的，所以这些代表也大多是个体化的，其活动也多是个体化的，因而无法保证作为利益群体的代表的有效性。如前所述，在传统社会主义制度下，大众是高度组织化的，他们被组织到了单位-公社体制之中。单位-公社体制以一种相对更为严格的形式，重塑了社会的利益格局，造就了国家治理的全新的组织化形式。说转型社会中的新阶层是原子化的，是指它们存在的形式不在于工作组织，而在于具有相同的阶层特征，相对于纵向的单位-公社体制，他们的群体化在本质上是横向的。因为缺少这种横向的联系，所谓代表制实际上还是自上而下建构起来的，因而无法有效代表或有效的被整合。
第四，城乡社区建设。社区建设在形式上不同于上述各种原有形式。尽管社区(村居委会)很早就建立起来，但在改革前，因为单位-公社体制的存在，社区在很大程度上被忽视。城乡社区现在国家治理组织化体系中占据重要地位，可以说是这一体系的重大转变。虽然农村和城市社区的意义不尽相同，但社区建设被认为是弥补单位-公社体制解体，单位-公社人向社会人转变的重要举措，国家给予了全力的推进。但是，问题在于，至少在城市，社区在社会成员中的意义其实相对有限，特别是对于利益形成而言，人们的职业、阶层和工作组织对于利益的价值更为重要;即使在农村，社区的意义也大致如此，虽然看起来村庄社区在农民中具有更为明显的意义。因而，社区建设固然非常重要，甚至有时极为重要(例如面对某些公共问题)，但无法从根本上解决原有国家治理组织化体系面临的主要问题:在一个市场化的社会中，(新)社会阶层主要是基于个人的社会特征而非组织、部门和地域特征形成的。
有一种与此相关的认识值得商榷，即认为基层社会的主体就是城乡社区。因此，所谓基层社会治理，就是城乡社区治理。如上所述，这实际上是一种偏狭的认识。社区固然是基层社会的一部分，但它不是唯一的，更不是最重要的;在现代社会中，更为重要的基层社会主体是企业组织和各种各样的社会群体，因为它们是最基本的社会形式，是最基本的资源分配和社会分化的“场域”。
总而言之，现行的国家治理的组织化体系，是以自上而下纵向的行政化整合加上以社区为基础的地方性整合构成的，它具有一定的治理效能，也在努力适应社会的变革，但问题在于，它无法很好地回应以分化和市场化为标志的阶层结构的深刻变革。
五、创新性的应对
归根结底，现有的回应仍然基本上沿用了过去那种自上而下的行政化机制和体系。必须认识到，以单位-公社体制为标志的组织化体系，是建立在单一公有制和高度中央集中的计划经济体制基础上的，或者说，是与这些基本制度相适应的。不同的利益群体由此而生，利益关系由此而调节。以市场化为基础的阶层结构的分化则完全不同，它不是基于那种以纵向的国家再分配权力分配关系，而是基于市场状况的市场交换关系而形成的利益群体，所谓“新的社会阶层”就是这些新的利益群体的最直接表现，在严格的意义上，现存几乎所有的“阶层”都多多少少属于“新的”社会阶层。只不过有的新阶层是基于政治经济特征，例如，非国有部门的管理人员，有的是基于相对地位的分化，又例如，重归“个体”的农民，“新工人阶级”等。新社会阶层实际上应该是一个相对泛化的概念，主要是指那些在改革开放过程中形成的利益群体，包括那些被重新塑造的利益群体，例如，农民，直接生产工人等。现在，问题和挑战在于:尽管这些分化了的阶层已经成为阶层结构的新的主体和利益群体，在社会中占有越来越重要的地位，但他们基本上没有以阶层或群体的形式，以与他们的状况相适应的机制，被制度化地整合到国家治理的组织化体系中，而是在某种程度上处于边缘化地位。在这个意义上，开篇所说:中国社会阶层结构的深刻变革对国家治理的组织化体系和机制创新提出了新的挑战，即将分化的、且程度不同市场化的新社会阶层(或利益群体)整合起来，特别是整合到社会的核心结构之中。
停留在“适应性应对”上会导致新社会阶层的成长和边缘化地位之间的不平衡(或张力)，逐渐产生一系列负面后果。
张静：《利益组织化单位：企业职代会案例研究》
中国社会科学出版社，2001年版
（图片来源于豆瓣网）
一是压抑“活力”。新的社会阶层和利益群体的利益表达缺乏与自身特征相适应的制度化、组织化的形式和渠道，因而无法有效地参与到秩序的重建之中;成长和地位之间的张力会影响稳定预期的形成，且无法有效地维护自身的利益，而参与、预期(信心)、安全是形成激励的基础，是“共建共治共享”的具体体现。
二是缺乏制度化或组织化的利益表达，会导致社会矛盾与冲突的原子化、碎片化。社会矛盾与冲突的原子化曾经被认为是避免大规模、有组织行动的结构特征，也确实具有这一功能。但是，它还会带来另外一个后果:导致混乱。美国社会学家科塞曾经专门讨论过组织化的社会冲突的正功能。原子化的冲突固然很难形成强大的破坏性，但因为缺乏相对集中的利益认知和表达，冲突常常陷入混乱之中，冲突的焦点往往很模糊，但又带有很高的情绪化，冲突有可能转变成为冲突而冲突，丧失了有序解决冲突的可能。我国每年发生大量的群体性事件，由于缺乏相对的组织化，或者现有的组织化形式无法适应新的利益群体表达利益的需求，大多数表现为高度随机化的群体性事件，就如这个名词所表示的那样。
三是缺乏制度化或组织化的利益表达，有可能导致大量非正式的利益表达规则和行为，成为导致权力腐败的重要原因之一，最终导致基本社会秩序的“失范”，甚至崩溃。虽然在任何体制下腐败都有可能存在，但缺乏制度-规范的状况会令更多的人去尝试通过贿赂追求利益，令人震惊的辽宁省人大代表贿选案就是一个典型案例。
在整个国家开启迈向新时代的伟大征程的转型过程中，按照前述对国家治理体制实质和面临问题的阐释，国家治理体制的创新可理解为不同利益群体的“再整合”“再组织化”或“重新组织化和整合”。顺利实现这一过程需要从基本理念和体制设计上考虑如下方面。
首先应该面对的是阶层分化，特别是新的社会阶层的形成。所谓将不同利益群体整合在一起，题中应有之意就是将新的社会阶层纳入国家治理的组织化体系之中。
特别需要进一步强调的是，当代中国社会结构的变革一方面是现代化发展的一般性特征——功能性群体的分化。另一方面更为重要的是，它是以市场化为核心的政治经济特征的分化，即体制内外的分化，国有部门和非国有部门的分化。在这个意义上，阶层分化和新的社会阶层(新的利益群体)的形成，不仅仅是在群体形式“新”，更重要的在于他们的形成完全不同于传统体制内曾经发生过的分化。他们主要是基于市场化的机制，他们更多的是市场主体(社会主体)而非行政主体。因此，与传统体制内的分化不同，它是基于个人的经济-社会特征而非行政、部门和地域特征形成的，因而再组织化或组织起来的形式和机制也不同于原有的组织化形式和机制。
应该指出的是，在中国的体制转型过程中，与市场化并行的另一个重要过程是“民间化”，即相对于国家的“民间社会”的发育和成长。因此过程不在本文的关注之内，在此就不进行继续的讨论。
市场化主体(包括“民间化主体”)组织起来的基础之一是这些主体自身的“竞争性的自组织”，其形式上的特点之一是平行的而非垂直的，与之相对的行政化机制的特点是垂直而非平行的，因而也可以称之为“命令式”的。
因此，国家治理的组织化体系应该由过去主要以自上而下的行政化机制为主转变为自上而下的组织化与新社会阶层(包括民间社会)的“自组织”结合起来，这也许可称之为“国家主导下的自组织”，适应已经变化了利益格局和新的利益表达的要求，形成新的秩序。“国家主导下的自组织”要求的是国家和新的社会阶层两个方面的创新。
中国作为一个社会主义的、发展中的大国，正在迈向现代化的关键阶段，“国家主导”是多方面约束条件的集合，对此其实不存在更多的争论。关键问题是，当中国从中等收入国家开始迈向高收入国家行列时，必然要经过一个巨大的转变，就如同四十年前从低收入国家迈向中等收入国家时那样:改革开放!在新的发展阶段和时期，国家的主导需要面对新的基础和形势、新的任务，面对市场机制在资源分配中将发挥决定性的作用，也许更多的要从直接组织和控制转向直接组织+引导、维持、间接控制、交易式控制的形式和机制转变。
在中国特色的社会主义背景下，新的社会阶层的自组织过程也显然不意味着一人一票的所谓“大民主”。新的社会阶层和利益群体的“自组织”应该是有控制、有约束、相对集中、同时又具有相当竞争性的自下而上的过程。两相结合，就是形成基于阶层、位于国家和阶层之间的新的“中介性组织”。
“法团”也许可以作为阐释这种中介性组织的“分析性工具”。“法团主义”强调的是，作为功能性单位或行业的利益集中和表达组织，法团是一种特定的介于国家和社会之间的利益表达组织或制度安排，得到国家一定程度的认可和控制，以使得利益表达具有一定的组织化形式。这里不对具体的“法团”组织做讨论，因为很多研究认为“法团”的形成具有一定的基础性条件，甚至有人认为法团主义的兴起在某种程度上是反阶级阶层的。这里只是想借助这个概念提出两个值得关注的现象。一是本文前面所提到的，以原子化的农户为例来看农民自组织的必要性，千百万个体农户既无法适应市场的变化，也无法面对强大的国家维护、表达自己的利益，但是我们需要农民的生产创业的积极性。二是“新瓶装旧酒”(汤恩比语)问题，即用新形式包装旧机制，与所谓“形同质异”类似。例如，党的十八大面对在家庭联产承包责任制改革中被去组织化的农户，提出了农民再组织化问题:建立合作社，至今全国农村已经建立了几百万个合作社，但它们中的相当一部分或是政绩工程，或是“空壳子”，或异化为富裕农户的附庸。上面提到的行业协会，也大多是原有行政机构的变形，无法起到利益的代表、表达、维护的作用。
[美]L·科塞：《社会冲突的功能》
孙立平 译，华夏出版社，1989年版
（图片来源于豆瓣网）
从更高的层次上看，不同利益群体必然会发生利益矛盾与冲突。这一陈述有两个方面的意思:一是在新的秩序和组织化的体系中，不可能将矛盾与冲突消灭在“萌芽状态”，甚至应该说，社会矛盾与冲突，特别是有组织的社会矛盾与冲突对于社会秩序的形成具有积极意义。二是与国家所有、国家分配、国家调节不同，市场经济背景下的利益矛盾与冲突是通过法律、契约、协商、谈判等方式，而不是命令、强制，甚至国家暴力的形式解决的。
从实践的角度说，如何在阶层分化和市场化的背景下，逐渐实现以阶层为基础(包括所有的阶层，而不仅仅是新的社会阶层)的利益诉求和保护的再组织化，实现可控的、低烈度的再组织化，避免无序的再组织化和原子化可能带来的混乱，是新时期国家治理的组织化体系创新的大问题。基层社会可能是最好的探索“场域”。可以考虑在一定的领域、行业、组织和地域内，从基层开始探索也许是一个选择。党的十九届四中全会关于完善国家治理体系的决定提出“着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化”，试验或探索在基层社会(不仅仅是社区)权力结构的形成置于某种程度的竞争中，这种竞争以不同利益群体的形式，包括阶层的形成为基础，相信党具有不惧任何竞争的地位和影响力，而适度的竞争一方面适应市场经济背景下的利益分化和利益诉求，另一方面也会成为某种激励机制。
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