徐畅 | 何以善治：唐代京畿县乡的权力结构与社会治理
何以善治：唐代京畿县乡的
权力结构与社会治理
全文转载自微信公众号“文史哲杂志”，唐代的京畿地区是如何治理的？，原文载于《文史哲》2021年第4期。
徐畅，北京师范大学历史学院副教授、硕士生导师，中国魏晋南北朝史学会理事。
徐畅副教授
（图源“文史哲杂志”公众号）
Abstract
摘 要
中国广土众民，对不同区域及基层社会实施有效管理，是历代王朝的统治目标。就大一统的唐代在县以下的行政统治与社会治理而言，以首都长安所在京畿地区为例，唐代国家在此建立起府、县、乡行政层级，通过垂直行政实现皇权下乡与下情上达的同时，越级沟通也时时存在；除各级行政官僚外，影响京畿县乡社会秩序的还有扎根乡土的乡里强干者，以及由长安溢出、在畿内角逐资源的外来强干者；各种势力相互牵制，形成复杂的权力格局。处于权力顶端的皇帝，与官僚制、律令制所代表的行政理性共生，随时关注京畿地方事务，及时遏制不良势力，从而达成善治之局。京畿善治的行政成本巨大，统治者在全国推行简约化分级行政，逐级委任责成；在县以下基层治理中，更多地依赖县级僚佐及地方力量。
中国幅员辽阔，广土众民。大一统中央集权的汉唐时代，最高统治者通过自上而下建立州（郡）县—乡里体制，并填充以官（吏），以实现对辖境内不同区域的治理。具体到唐代，传世文献较为全面记载了州县行政实体的组织形态、僚佐设置及职掌，学界藉此复原了地方的政务机制及其实践；而伴随着对出土文献、诗文小说等资料中“基层”信息的再发掘，唐代国家在县以下的制度安排与治理情境，亦浮出水面。
有关隋唐乡里社会的研究成果众多，概言之，主要围绕几个议题展开：1.乡正的设置与废止，2.乡的性质、职权与地位，3.在乡里执役者的身份、职掌、选任、待遇，4.有唐基层治理模式的演变。经过讨论，有些问题业已解决，如乡的真正管理者（里正）及其身份（杂任）；有些问题仍在胶着，如乡一级单位的性质。不过，这些既有研究倾向于将乡里、村坊作为律令制下的一统制度来讨论，把相关资料抽离出了具体的历史情境。实际上，唐代国家并非一个均质的统治实体，而是由政治、经济发展不均衡，族群、社会结构千差万别的各区域互动、整合而成的一个有机体；关注唐代县以下基层社会的治理，需得打破大一统的思维模式，将时间及地域因素嵌入，分区域进行细部观察。
近年来，在敦煌吐鲁番学领域，学者提倡研究视角从以中原王朝为中心转回到以本地历史为中心，通过对基层社会、居民结构，民众生活、生计、结社、信仰等微观话题的探索，重构了唐沙州、西州的区域社会图景。
敦煌、吐鲁番代表的区域在唐属边地，而借助20世纪后半叶长安碑志的爆炸式刊布，以长安为中心的唐代国家核心区——京畿的区域社会与地方情境，逐渐浮出水面。例如，唐代重要文官迁转中，京畿府县官几乎是必经环节，而围绕官员京畿履职诞生的石刻文本，如德政碑、遗爱碑、墓志等，高频率地强调京畿权豪萃聚、民情浮薄、地狭役重等社会特质，揭示出京畿区域治理的困境。如《京兆尹张公德政碑》记“夫京兆号为难理。清净病于不给，刀笔拘于守文”，而张去奢开元中为京兆尹，协调地方治理，“我则异于是。大道难名，大理无法”，“百司之务，总以奇而得正；五方之人，杂异教而同理”。《韦公神道碑》记会昌、大中（846）之际“京师称难治者，日有生事，随时抵巇，间不容发，未易以绳墨一面律也。阔狭小失其机，则见立败，虽有神明之用无及已”，而京兆尹韦正贯为政简易，“勺药其间，安然无一事，如弄小方州云。奉南郊，备赦令，上下百役，抑扬豪弱，无不得其平”。《韦顼墓志》记畿县三原“豪有五陵之旧，政为百里之难”，县令韦顼“刑之以秋霜，德之以春雨，茂陵惭于有让，谷口愧其无言”。此类文本除强调京畿治理之难外，多有经过某官某任料理，府县区域内最终达成良好治理局面的情节。这虽可归为一类书写程式，但从大概率的类似表述中可推知，有唐一代大部分时间，京畿应处于一种接近善治的状态。我们感兴趣的恰恰不是这个结果，而是本区如何从难理走向善治的过程。
徐畅：《长安未远：唐代京畿的乡村社会》
生活·读书·新知三联书店，2021年版
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京畿既是首都所在，最高统治者及中央官署驻地，具有中央立场；同时又地处关中，是国家疆域中的一个区块，具有地方性格。这片区域是国家在开展地方治理时所首先触及的，最高统治者反复强调“京师者，四方之腹心，国家之根本”，“京兆为辇毂师表”，希望以京畿的治理为外州县树立准则。职此之故，本文拟以京畿县乡为代表，考察唐代国家在地方的治理问题。具体而言，将借传世文献、长安石刻资料之助，对京畿县乡的行政统治、权力阶层和社会网络进行梳理；分析各权力阶层对京畿社会秩序所施加的影响，相互之间的关系，以及与皇权的关系；进一步追问在多种权力共生的情况下，本区何以达成善治的局面；在此基础上，将京畿的个案与其他区域的地方治理进行比较，思考区域的个性与共性，或许可为理解唐代国家的基层社会治理逻辑，打开一扇视窗。
一、京畿区的行政统治及其特点
（一）行政统治层级
唐代国家对京畿的行政统治，遵循州—县—乡—里、邻保的统一管理层级。由朝廷而下，设京兆府（开元元年（713）之前为雍州），府下领县，作为中央设官任职之基层机构。首都长安及其近郊为长安、万年二京县；畿内划为畿县，数目不断变化，大多数时候维持在20上下；京兆府辖县数量远逾外州，这是唐前期的情况。安史之乱后，随着节度使之设，道成为事实上的行政区，京畿由道统领；中唐以后，神策军在畿内列镇，派镇遏使驻于各县，一定程度上侵夺了地方的行政权。
县下，官方以百户为里、五里为乡的标准对京畿民予以户口编组，乡里作为国家行政与社会力量的接合点，实际上承担了本区繁重的日常行政工作。京畿人口密度大，据《天宝十道录》记载，盛唐时长安县辖户编为79乡，万年县编为62乡，而京、畿县均辖27乡，这一数目远超其他唐县。
唐代长安城地图
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唐代长安郊区万年、长安县乡里位置示意图
（图片源自百度）
关于京畿区的长官及僚佐配置，在京兆府层面，唐初以亲王出任京兆牧，后不常置，京兆尹实为京畿区最高行政长官；尹之下置少尹，司录、录事及诸曹参军，经学、医学博士等，皆为品官。司录及诸判司配有若干名府、史，无品，身份为杂任，另天宝之前配有白直；在府内执役，供官司驱使的还有执刀、典狱、问事、白直等吏人，无品，身份为杂职。详参表1。
京兆尹具有中央、地方官双重性格，向上可直承帝命，除完成皇帝、宰执及中央政府交办的事务，如护陵、护丧、供食、访后、京城营修外，工作重心仍在于本区之基层事务。张荣芳曾梳理唐京兆尹的一般职掌，包括民政（劝课农桑、户口、赋税、水利、风俗、救恤贫困），治安与司法（缉捕盗贼、烽燧军务，审判、监狱，代中央执行系囚、决死），人事与考课（对府、县属官有举荐及有限人事权，负责府、县僚属考课）。京兆尹官从三品（有唐大部分时间），属于制授范围，唐廷对这一肱骨重臣的选任非常重视，其具体迁入途径，学界有专论，此处补充京兆尹的选任标准。
京兆尹通常情况下选自“丞郎给舍有才之人（中央官），或藩方善政之师（方镇长官）”，而辖区政务繁剧、利益结构复杂，长吏的执政能力面临较大挑战，为此，皇帝常亲自思考并与宰执讨论京兆尹的选任。能治剧的强干之臣，成为首选，如武周长安三年（703），武太后召群臣议掌雍州者人选，魏元忠驳回武后所荐处理岐州户口不效的张昌期，“雍州帝京，事任繁剧，不若（薛）季昶强干习事”；大历四年（769），代宗有感京畿之不治，遵汉以郡国二千石高第入守三辅之制，选用辨理之臣孟皞为尹。在迁贾至为京兆尹的制文中，代宗君臣又提出了“经术”标准：“若独任辨吏，何以模楷？故前代尹京，多用经术之士，翟方进隽不疑，皆首参此选，称于毂下，今亦因其制而进用也。”认为作为治理京畿的人选，应熟读五经，具“经务大才”。“德行”亦是君臣认可的京兆尹应有资质，文宗时，驸马都尉韦让求为京兆尹，臣工周墀进言：“尹坐堂上，阶下拜二赤县令，属官将百人，悉可笞辱。非有德者，京兆不可为。”京兆尹虽为地方官，但在“善治”理想的裹挟下，成为有唐中央朝议的核心话题之一。
京兆府内其他官员，少尹从四品，亦为制授；而司录、判司及其他品官的选任，通常遵循京兆长吏举荐、尚书省吏部奏授的程序。如高宗时苏良嗣为雍州长史，荐乾封尉韦安石为雍州司兵；德宗朝韩皋为京兆尹，奏郑锋为府仓曹参军；文宗朝郑复任京兆尹，奏试秘书郎兼殿中侍御史知西川院事崔翚为京兆府司录等例。
[唐]李林甫等：《唐六典》
陈仲夫点校，中华书局2014年版
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县是京兆府之下的一级行政机构，是唐廷实现京畿管理、控制百姓的关键所在。据《唐六典》载唐前期制度，万年、长安两京县的流内品官有令、丞、主簿、尉、录事，依历代京城六部尉之制，县尉多达6名；而诸畿县品官仅令、丞、主簿、尉，员额亦较京县为少，尉仅2名（详表2）。与京兆府的情况对接，县下分曹（功、仓、兵、户、法等）置佐、史，佐、史无品，与市令等并为杂任；在县内执役者，尚有典狱、问事、白直若干名，身份为杂职。
县令为长官，《唐六典》记京畿县令之职，包括定户、造籍、授田、理讼、行乡饮酒礼等，都是涉及乡里民众切身利益的事务。张荣芳指出，与京兆尹类似，京畿县令常受临时差遣，奔走于奉陵、供顿等特殊事务。京县令官五品以上，属于制授的范围；而畿县令、丞、簿、尉品秩不高，可归为基层文官，依常规选任程序，应由京兆尹或使臣推荐，尚书省吏部奏授，即唐人所谓“尹正务重，自掾属已下，至于邦畿之长，往往选署以闻，从而可之，亦委任责成之义也”。选授实例如玄宗天宝十一载（752），京兆尹鲜于仲通举崔光远为长安令；德宗贞元中，刘晏为京兆尹，改奏江陵县令孙成为云阳尉；贞元末，侍御史王播获罪于京兆尹李实，李实奏其为三原令，等等。但畿县令长之选也存在特例，从元和中渭南、美原、华原等县令的授官制词看，唐中期部分畿县令系由敕授。
县级治理虽为亲民细务，然由于地处京畿，常受到京兆尹以上高层官员，甚至是皇帝的关注。玄宗曾诫勉京畿县令：“诸县令等：抚绥百姓，莫先于宰字；煦育黎人，须自于厥德。卿等日在京畿，各亲吏理，务在用心，以安疲瘵，庶期成政，以副朕怀。”代宗大历中、德宗贞元中，皇帝皆曾亲召京兆府诸县令，访问畿内民情疾苦。
京畿地区除长安城外，均实行了乡里制，据《天宝十道录》的记载计算，盛唐时京兆府各县辖乡总数592，县均辖乡数27。乡为京畿行政统治层级中之一环，承担了籍帐编制与申报、土地收授、催督赋税差科、调解民事纠纷、协理司法治安等具体事务；但这些事务并非由本级属吏，而是由里正、村正等办理。
唐令规定：“百户为里，五里为乡。……里及村、坊皆有正，以司督察（里正兼课植农桑，催驱赋役）。”里正、村正为“在官供事，无流外品”之杂任，由于施政成本所限，其选任由朝廷委托县司负责，担任此职需要一定的身份与条件，县司还要定期对其进行考课。从这个意义上说，里正、村正等具有县胥吏的身份。京畿的情况同全国制度安排，由于地狭人稠、赋役繁重，唐中后期又作为新税制的试验地，基层胥吏的工作尤为繁重，文献记载中常可见到活跃在赋役征发、催督等各环节的京畿里正。
《法苑珠林》记长安城外东南方向有灵泉乡（当属万年县），乡民多以薪炭采集与加工为业，不复农耕，有炭丁之户需每年向官府输炭或纳见钱，具体由里长程华负责，“时程华已取一炭丁钱足，此人家贫复不识文字，不取他抄。程华后时复从丁索炭，炭丁不伏，程华言：‘我若得你钱，将汝抄来。”显示里正收税讫，需向百姓出具“抄”以为纳税凭证；杜甫诗《兵车行》记述京郊西渭桥一带农民“或从十五北防河，便至四十西营田。去时里正与裹头，归来头白还戍边”，显示征派京畿民为防丁、屯丁的工作由里正承担；白居易《杜陵叟》“白麻纸上书德音，京畿尽放今年税。昨日里胥方到门，手持敕牒牓乡村”，显示唐廷对京畿地区的赋税蠲免，由府、县、乡逐级下宣，最终由里胥以“牓”的形式广告乡民。由于里正是行政体制之末梢，在政策执行中有很大的主动性，为私利计鱼肉人民的事件时有发生。灵泉乡里长程华以炭丁不识字为由，重复索要钱物；杜陵里胥在租税将征完时才公开蠲免之《德音》，以致“十家租税九家毕，虚受吾君蠲免恩”；而白居易贞元、元和中在长安还曾见到里胥擅违两税时限，强迫民户提前交纳布帛。
里正在乡里社会并非总是巧取豪夺的“横行者”形象，户口赋役是基层治理中最棘手的问题，里正不仅要受到唐律对其“不觉脱漏增减”户口等情况的严厉制裁，在履行职事过程中，不可避免受到刁民的为难。在京畿以西不远的岐州郿县，县尉在处理日常事务中，即遇到这样的案例：里正依规定差着百姓高元为防丁，竟遭到顽民郎光、郎隐的殴打；在征税中也遭遇类似情况，为了解决纠纷、震慑刁民，县尉判谕乡里征税者：“百姓之中解事者少，见温言则不知惭德，闻粗棒则庶事荒弛，如此倒看，何以从化？”令租税按期纳毕，“不毕，里正摄来，当与死棒”。里正在实际执行县尉判的过程中，必定又会遇到各种问题，强势者往往欺凌村民，而弱势者难以震慑豪强，这正是京畿乡治的困境。
据《通典》引大唐令：“在邑居者为坊，别置正一人，掌坊门管钥，督察奸非，并免其课役。在田野者为村，别置村正一人。其村满百家，增置一人，掌同坊正。”与里正相比，村正的职责主要是督察盗贼，但到唐中后期，乡村取代乡里成为行政机构，村正也开始直接出面催驱赋役，并代表乡与县对接。见诸文献，有近畿华阴县之村正：“华阴县七级赵村，村路因啮成谷，梁之以济往来。有村正常夜渡桥，见群小儿聚火为戏。村正知甚魅，射之……村正上县回，寻之，见破车轮六七片，有头杪尚衔其箭者。”可见村正亦需上县处理行政事务，甚至是夜间。
唐廷通过分级行政实现对基层社会的把控，问题的另一面是，皇帝、乡里民众分别处于行政金字塔顶端与底端，互动需要经由漫长的渠道。以刘禹锡《高陵令刘君遗爱碑》所记长庆至宝历中京兆泾阳、高陵两县水利纠纷的解决为例，因县内百姓请愿，高陵令刘师仁将本县水情上诉，先“白”于京兆府司录和判司（当指士曹参军），然而诉讼不效，后选择直接上言新任京兆尹，“距宝历元年，端士郑覃为京兆，秋九月，始具以闻。事下丞相、御史。御史属元谷实司察视，持诏书诣渠上，尽得利病，还奏青规中”。上诉的流程为高陵县百姓—高陵令—京兆府掾—京兆尹—丞相—御史—皇帝，纠纷很快得到处理，皇帝派出御史至白渠上调查渠堰及分水情况，得知泾阳确在上游阻渠水流出，导致下游的高陵无法灌溉，遂决定在白渠三限闸下修堰，使水涨流入高陵，而具体负责工程实施的是京兆府判司、高陵县主簿等，下达的流程可总结为皇帝—御史—京兆尹—京兆府司录、士曹参军—高陵县令、主簿。
（二）越级的沟通：下达与上诉
高陵县例是京畿地区王权下达、民情上诉的一般渠道，其良好运作，有赖于其中每一个行政环节的畅通，每一级官员的及时跟进。然而，一旦某一环节出现问题，很有可能导致上下沟通的阻塞，发生像刘师仁诉讼初期那样“依违不决”的情况。与外州县相比，京畿在自上而下、自下而上两个渠道中，皆存在着跨越一般行政层级的沟通。
首先，皇权下行的路径，主要遵循中央、京兆府、县、乡的行政层级，但唐帝常越级过问本地官员的选任与基层治理。
京兆尹的任命，与一般的制授程序有所不同，多由皇帝亲自拣选，乃至面授。如贞元十四年（798）夏京畿“夏旱谷贵，人多流亡”，京兆尹韩皋治理无效，出为抚州刺史，德宗求人心切，“召右金吾卫大将军吴凑，面授京兆尹，即日令视事”，而任命之制经宿方下。元和十五年（820）穆宗方继位，即下敕：“朕日出而御便殿，召丞相已下计事，而大京兆得在其中，非常吏也。诚以为海内法式，自京师始，辇毂之下，盗贼为先，尹正非人，则贤不肖阿枉，奏覆隔塞，则上下不通。假之恩威，用詟豪右。”以少尹卢士玫权知京兆尹，据《卢士玫墓志》记载，而后又召卢入对，亲自审查其表现，方真拜为京兆尹。
京兆府及京畿县官虽主要由京兆尹推荐，但皇帝与宰执亦关注其选任。为保证京畿治理的公正性，避免中央重要官员干预施政，唐帝曾应京兆府之请，在京兆府司录、判司，京畿县官的选任中执行血亲回避。见代宗广德二年（764）三月敕，“中书门下及两省官五品已上、尚书省四品以上、诸司正员三品已上官、诸王、驸马等周已上亲及女婿、外甥等”，“不得任京兆府判司，及畿县令、两京县丞、簿、尉等者”。德宗贞元、穆宗长庆中，都曾重申禁断。
上文曾谈及畿县令应奏授而敕授问题，实际上，特殊时期还存在京畿县令由皇帝亲择的情况。贞元二年因蝗旱并至，畿内凋敝，德宗下诏优恤畿内百姓，并从中央官的郎官、御史中亲择能吏，出为京畿县令，对长安、奉先等十县的行政管理进行了重新布局。宰执柳浑以此举侵夺宰相、京兆尹职权，德宗虽深然之，在此后施政中，亦干预县令的选任，如《李宙墓志》记：“贞元十七年，德宗念其劳，与铜印墨绶，令治京兆好畤。”
皇权越级下行，最极端的案例是直接下乡。京畿县乡区域，有皇家禁苑、离宫别馆，有国家礼仪建筑、帝王陵墓等，最高统治者因郊祀、谒陵、巡行、狩猎、避暑等各种活动，皆有机会踏足乡村。如开元二年九月，唐玄宗幸新丰及同州等地，涉临灞、渭，“见彼耆耋，问其疾苦。察长吏之政，恤黎甿之冤，盖所以展义陈诗，观风问俗。始自畿甸，化于天下”，特令“朕此行之处，不得进奉，在路有称冤苦，州县不能疏决者，委御史金吾收状为进”，派出特使，处理地方冤狱。元和三年适逢秋收之际，宪宗关心农民收成，曾亲至长安周边禁苑附近“阅秋稼”。
御驾巡视过程中，除礼仪性检阅乡里民俗、郊县政情外，最高统治者确有机会与乡里社会的居民作直接接触。贞元三年十二月，史书载：“自兴元以来，至是岁最为丰稔，米斗直钱百五十、粟八十。”德宗自新店狩猎归，“入民赵光奇家”，满怀信心地询问“百姓乐乎”，得到的却是截然相反的答案：民家极诉两税外加税之多，和籴强取之苦，诏书优恤之空，言“恐圣主深居九重，皆未知之也”。通过与村民的对话，皇帝了解了两税在京畿乡村的实际执行情况。
再说下情上达的路径。京畿系帝王所居，紧密侧近于皇权周围还有皇宗亲戚、高官显贵、宦官、禁军、高僧等集团，他们不仅在长安城内活动，势力范围也延伸至环长安的县乡区域。相比外州县，京畿县乡的普通民众有相当多的机会接触位于帝国行政金字塔较高层的人物，而常选择越级表达诉求。
基层民众有冤狱，依唐代国家司法诉讼层级，应先由县级来处理，然而文献多见京畿民诣京兆府上诉的情况。《新唐书·苏珦传》载高宗时苏珦调鄠县尉，“时李义琰为雍州长史，鄠多讼，日至长史府，珦裁决明办，自是无诉者”。本区域内一小县，民众的狱讼就直接经过京畿大员雍州长史。而晚唐的情形亦同，北朝以来为便利引成国渠水灌溉长安以西诸县田地，在渠上修六门堰，至唐后期此堰“廞废百五十年”，“六门淤塞，缘渠之地，二十年不得水耕耨”，但县官仍向沿渠堰居民征收税钱；咸阳县民薄逵等诣京兆府控诉，请求以水税为资修堰以通灌溉，“京兆府为之奏，乃诏借内藏钱以充，命中使董其役事，又令本县官专之。既讫役，凡用钱万七千缗”。这次越级的沟通直接推动了咸通十三年（872）对六门堰的一次大修。
当对下情上达的阻碍出现在行政之中层时，京畿百姓亦有勇气越过中层，通过投诉皇权侧近层，以上达最高统治者。贞元十四年春夏京畿大旱，麦粟无收，依唐制地方官应将受灾情况向朝廷汇报，依受灾分数“损免”赋税，畿内百姓亦屡向京兆尹韩皋陈诉旱情，但皋“以府中仓库虚竭，忧迫惶惑，不敢实奏”，百姓上诉不效，直接投状宦官，“会唐安公主女出适右庶子李愬，内官中使于愬家往来，百姓遮道投状”，宦官为此上奏，果然收到了实效。德宗亲下诏贬韩皋为抚州司马，批评他在这场灾情中“奏报失实，处理无方，致令闾井不安，嚣然上诉”。
综上，唐代国家为实现对京畿的治理，建立起府—县—乡—里的管理层级，依靠这一行政渠道，展开统治与教化；而由于本区的特殊性，在皇权下达与民情上诉的实践中，如行政层级中的某一中间层级被堵塞，该层级又可随时被跨越。越级沟通的存在，以及政令、信息传达的相对畅通，是京畿区行政统治的核心性特征。
二、京畿的“乡里强干者”及其社会功能
唐代国家为实现对基层社会的治理，除建立各级行政组织及选任相应的官吏外，也依赖秉持相对地方化立场，在乡里社会运转中发挥影响的乡族力量，由于唐人选“清平强干者”以为乡里管理者，本文拟以“乡里强干者”称呼这一阶层。京畿区存在严密的行政管控，皇权常亲自介入乡里事务，但官方不可能完全挤占本地势力的生存空间，在天子脚下，依然可以看到乡里强干之家的活动。综观有唐一代，京畿的乡里强干者阶层大概包括：1.耆老、乡老、乡望、望乡；2.散、勋等官，退职官员；3.有文化背景的士人（京兆府乡贡进士、明经一类的贡举人，尚未获得贡举资格的读书人）；4.宗族共同体；5.乡里豪强富民。下面逐一分析上述人群的特征，在乡里治理中所扮演的角色、发挥的社会功能。
赵璐璐：《唐代县级政务运行机制研究》
社会科学文献出版社，2017年版
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乡老、父老，开元天宝中所置望乡、耆寿，见于地方石刻中的“乡望”，都只是乡村中德高望重者，承担教化任务，宣扬道德；并作为地方势力代表，列席一些重大活动，如州县宣示王言的仪式、乡饮酒礼、使者覆灾等。正是由于父老职训导风化、掌控乡论，志在整变辇毂之下社会风气的皇帝对于京畿县乡的父老尤为敬重，常亲自召见或优赏。如开元二十四年千秋节，玄宗“召京兆父老宴，敕，并宣坐食，食讫，乐饮兼赐物”；奉天定难后德宗返京，为安抚民众发布大赦，言“京兆府耆寿、年八十已上，并与版授刺史”；等等。京畿县乡耆老也有通过朝廷近臣，向皇帝进言的资格，贞元十九年，京兆府长安等诸县耆老诣蓝田尉、监察御史柳宗元陈状，感沐德宗君恩，请复圣神文武之尊号。皇帝甚至会依据父老所传达的乡论，决定京畿官员之仕宦前途，《唐会要》卷六九载：“大中九年（855）二月，除醴泉县令李君奭为怀州刺史，非常例也。初，上校猎渭上，见近县父老于村寺设斋，为君奭祈福，恐秩满受代。上异之。踰年，宰相以怀州缺刺史上闻，御笔除之。”李君奭由畿县令超迁为州刺史，实得父老之助。
京畿县乡生活有相当数量的勋官、散官、卫官，秩满退休的官员，以及弃官归隐的处士等，他们往往依凭曾跻身官僚梯队的身份，积累的资财与声望，成为乡里社会中有影响力的人物。杜牧《唐故灞陵骆处士墓志铭》记载曾任扬州士曹参军，因母丧去职，以处士自居的骆峻，在灞陵东坡下经营产业，有“田三百亩”，“朝之名士，多造其庐”，并充当了乡里民事纠纷仲裁人的角色，“里百家斗诉凶吉，一来决之。凡三十六年，无一日不自得也”。武功县人元让，曾出仕，后退居乡里，亦颇有影响力，“乡人有所争讼，不诣州县，皆就让决焉”。不可否认，这些人物的努力与乡老的教化相配合，共同起到了净化京畿社会风气的作用，《魏成仁墓志》即记其以军功得勋官上骑都尉，后来回归故乡华原县宜川乡，在此“导仁义于乡闾，训淳风于后嗣”。
并非所有退休官员在乡里皆发挥正面的社会功能，也存在凭借官资为害地方社会的情况，如醴泉县东阳乡人杨师操，唐贞观中曾在盩厔司竹监及蓝田县为官，“身老还家躬耕为业”，在乡里“觅乡人事过，无问大小，常生恐吓，于自村社之内，无事横生整理，大小讥诃，是非浪作”，而“县司以操曾在朝流，亦与颜色”，“县令裴瞿昙用为烦碎，初二三回与理，后见事繁，不与理。操后经州，或上表闻彻，恶心日盛”。杨师操能将争讼打到府州，乃至“上表”以闻，足见其谙熟国家行政层级及办事程序。
京畿县乡临近首都长安，相对于喧嚣熙攘的坊市，清幽放旷，为求取仕进的读书人之首选；尤其终南山及渭北山原的村落中，文人聚集，必然会对当地的文化与风俗产生影响。从奉先县怀仁乡敬母村经幢的树立来看，当地读书人、前乡贡明经郭谓在县乡的集体奉佛活动中有所助力。而一些尚未取得贡举资格的读书人，会选择在乡村学校中执教以谋生，据《唐会要》载贞元三年右补阙宇文炫上言“请京畿诸县乡村废寺，并为乡学”，可推测京畿县乡村区域的乡学建设较为完备，应有大量的教员，扮演文化传播者的角色。
宗族在两汉魏晋是推助基层社会运转的主要力量。在隋唐之际，原籍乡里的大族，由于仕宦、生计及文化需求，大量迁入首都长安，实现在坊内的分散居住，家族中的精英人士仅在退职后回归旧乡里，且主要着力于经营自家产业，在乡村共同体中贡献有限。笔者曾对贯于京畿乡里的大族韦氏与杜氏进行过个案研究，二族从汉代以来即在城南郊鄠杜累世同居，以乡村为根据地；但在有唐一代大量迁入长安、洛阳城居；中唐以降，族人中的精英分子（出仕者）的生活重心慢慢转移到了城市。
京畿地区作为全国经济中心，豪强富民的数量相当可观，且其活动轨迹不局限于都城以内，也广泛分布在长安以外的畿内县乡。据文献记载，畿县三原“豪有五陵之旧”，始平“杂五方之豪俊，总三辅之轻薄”，奉先“奉陵之邑，半是豪家”，栎阳“豪户寒农之居，三分以计，而豪有二焉”。林文勋、谷更有在讨论唐宋时期乡村基层控制时曾提出唐代后半期基层社会中“富民”阶层崛起，并逐渐在地方社会扮演关键性角色。
京畿地区的富民除专心经营致富外，也能为基层社会的运转提供一些帮助，扮演正面角色。如《开元天宝遗事》记长安富民王元宝、杨崇义、郭万金等以钱财资助赴京应举的“四方多士”，并网罗其于门下，“每科场文士集于数家，时人目之为‘豪友’”。唐前期关中地区自然灾害多发，富民在赈灾中有贡献，史载，高宗咸亨二年（670），关中雍、同等州旱、饥，灾民往诸州逐食，雍州人梁金柱上奏，请出钱3000贯，赈济贫人。
但大部分的长安豪富在基层社会中是为恶乡里的负面人物。唐人文学作品中屡屡出现横行长安城乡，对近畿治安与法律构成威胁的豪族形象，如骆宾王《帝京篇》所谓“京华游侠盛轻肥”，卢照邻《长安古意》描述的豪侠：“挟弹飞鹰杜陵北，探丸借客渭桥西。俱邀侠客芙蓉剑，共宿娼家桃李蹊。”如果以诗歌辞尚夸饰，则历朝皇帝戒敕京畿官员时反复提及的“慎乃出令，以惩强猾”，“豪强勿恣”，则明晰地提示了豪富的负面角色。
豪强富民除了破坏京畿社会治安外，还通过寻求影庇、影占等，挂名中央诸司、诸军及相关机构，以获得免除课役的特权。这是对正常社会秩序的破坏，而在唐中后期尤为严重。有学者指出，以纳课为途径隶属于诸军、诸使、诸司的主要是长安城内的坊市百姓与商人，实际上，畿内乡村富户亦不乏占籍纳课的情况。元和十五年（820）二月、长庆四年（824）三月诏、敕中皆申斥“应属诸军、诸使、诸司人等，在村乡及坊市居铺经纪者，宜与百姓一例差科，不得妄有影占”，“应属诸军、诸司、诸使人等，于城市及畿内村乡店铺经纪。自今已后，宜与百姓一例差科，不得妄有影占”，同时指向在京畿的城市、乡村从事商业活动的富户。直到大和三年（829），文宗南郊赦中仍提及：“如闻近年以来，京城坊市及畿甸百姓等，多属诸军诸使诸司，占补之时，都无旨敕，差科之际，顿异编氓，或一丁有名，则一户合免。”大泽正昭曾条梳有关影占的史料，指出影占者的身份包括：1.邸店经营者，2.盐商（茶、油、盐商人），3.受委托经营官方资本的富民。京畿富民求影庇的不良影响很大，除了导致京畿及近辅州诸县户口凋敝，无民可领外，纳课户不向国家交纳两税，也加剧了京兆府的财政危机。
三、城市的“溢出”与县乡“外来强干者”
有着上百万人口的都城长安的正常运转，有赖于周边的县乡给予各项支持，由于这种互动，城市中的精英——强干者的利益自然而然会扩张至近畿，我们不妨将这种现象称之为城市的“溢出效应”。正是由于这种“溢出”，使得京畿县乡社会的权力结构呈现出与外州县乡不同的格局，“乡里强干者”之外，尚存在一个可称为“外来强干者”的群体。称“外来”，他们不属于世代扎根乡里的原住民，多数也不居住在畿县乡村；称“强干者”，虽不“在地”，在县乡区域却能发挥很大的影响力，也有着切身的利益。爬梳史料，可归为京畿县乡外来强干者的人群大概包括：1.皇宗亲戚（诸王、公主、驸马、其他宗室、外戚等），2.宠幸近臣，3.宦官（中使、内官、五坊等使），4.京职官员及在京诸司，5.禁军、神策军将，6.僧侣等宗教人士。如同豪强富民，上述群体在基层社会中扮演的主要是负面角色，大概体现在以下两方面：
李方：《唐西州行政体制考论》
黑龙江教育出版社，2002年版
（图片源自豆瓣）
一是对京畿县乡资源的侵夺。京畿地狭，长安城内更是寸土寸金，除了列宫城、皇城以迎帝王，布局官署、造坊里以安置官员、百姓之外，没有足够的耕地和园林苑囿用地，城内的达官权贵争相到畿内经营庄园别业。官人在近郊拥有别庄的情况，已有许多学者梳理，此不赘述。需要说明的是国家允许京畿士庶隐逸山林，乃至建庄宅、寺宇于村邑，因而城内官人通过合法途径（帝赐、他人赠予、出资购置、职田等）获得乡村的土地，并不构成“侵夺”。
但实际情况是城内的王公、贵族常依仗权势，在畿内大量强夺百姓耕作用地，如《朝野佥载》记中宗与韦后女安乐公主在长安南郊的经营：“夺百姓庄园，造定昆池四十九里，直抵南山，拟昆明池。累石为山，以象华岳，引水为涧，以象天津。飞阁步檐，斜桥磴道，衣以锦绣，画以丹青，饰以金银，莹以珠玉。又为九曲流杯池，作石莲花台，泉于台中流出，穷天下之壮丽。”定昆池从京城南一直延伸到终南山，把南郊的山水资源都扩入，极尽壮丽，后韦氏被翦，安乐公主“以悖逆之败，配入司农”，定昆池引得“士女游观，车马填噎”。
唐时关中平原农业、畜牧业发达，人口萃聚，号为天府。农田的灌溉，人、畜饮用等需要消耗大量水资源，环绕长安的河流为区域用水之源。但由于都城选址于龙首原，地势高昂，欲引外周河流供给中心之长安，是违反水流就下规律的，因此需要为周边河流修建渠道，在渠道上设拦水堰提高水位，以便引导水流灌溉农田，供给民生。然而，上述在畿内县乡拥有田庄的“外来强干者”，为解决本庄用水，常在渠道上私造碾硙，借助水力加工小麦等粮食，造成供水主渠道中水资源的严重流失，甚至水位下降，无法顺利下行。从唐初开始，这种现象就十分严重。高宗永徽六年（655），时任雍州长史长孙祥奏：“往日郑、白渠溉田四万余顷，今为富商大贾竞造碾硙，堰遏费水，渠流梗涩，止溉一万许顷。请修营此渠，以便百姓。”从《唐会要》卷八九“硙碾”条记载来看，长安城外东北方向的重要灌溉渠道郑白渠、三白渠上碾硙林立，其拥有者包括王公、郡主、寺观等。
京畿区域最核心的资源当属人力资源。依国家的行政统治理念，官员之外，划为民的社会阶层应被编入户籍，属京兆府县管辖，有为国家纳租税、服差科的义务；也就是说，这些人力资源是属于国家的，由行政机构代为统领。然而，在某一时段内享有极大权势的外来强干者可以私人之力动用国家资源。《旧唐书·李义府传》记高、武时权倾一时的重臣李义府为改葬其父于三原县太祖永康陵侧，兴师动众，“三原令李孝节私课丁夫车牛，为其载土筑坟，昼夜不息。于是高陵、栎阳、富平、云阳、华原、同官、泾阳等七县以孝节之故，惧不得已，悉课丁车赴役”。
唐中后期，京畿户口被强干者侵夺的情况更为严重，即上节提到的影占纳课。学界集中讨论过这一现象，大致以为其在安史之乱后出现，两税法以后尤重。概言之，就是正户民为军政部门影占，避开国家差遣，仅向挂籍的各该部门纳钱。这种现象之所以会泛滥，有两方面的原因：一是上节讲到的，京畿社会中的富民阶层财力充足，但不愿受国家差役，主动寻求挂籍诸军诸使诸司；另一方面，唐前期掌闲、彍骑、三卫、丁匠等诸色人纳资于国家，以特种色役的身份而不必服正役，而代宗大历十四年（779），国家将纳资权下放诸色人等服役之本司，这使得在京诸司影占富民有利可图，而诸军军将允许军外之人挂籍，不仅可收取其代役金（课），又可得到朝廷发给正额官健的衣粮。可谓影占的主体、客体两厢情愿。
影占京畿民户的主体包括：诸军（金吾、彍骑、左右龙武等六军，威远营，神策军），在京诸司（盐铁、度支、户部并所属仓、场、院，太常，中书门下，公主邑司等），诸使（中使、五坊等使），寺观，皆应归入京畿县乡的外来强干者。他们对人力资源的影占，导致京畿县乡乃至近辅州编户的大规模流失。晚唐文人孙樵经此区域时感叹：“今京兆二十四县，半为东西军所夺”，“居民百一系县”。
其次，外来强干者在畿内的活动对府县乡的行政秩序造成干扰。外来强干者与京畿县乡本地的豪强富民有着相似的负面性格，对区域治安和社会稳定构成破坏。如元和十三年（818），长安有商人负五坊利息，五坊使杨朝汶取负钱者私家簿记，将未偿债者囚捕拷打；宝历元年（825）春正月南郊、改元的关键时刻，中使属下的五坊人在鄠县境内殴打百姓，鄠县令崔发制之，反被囚禁于御史台。
泾师之变中，宦官领导的神策军成为平叛的主要力量之一，取代朔方军成为唐廷新嫡系部队。乱定后，德宗有意以神策亲兵出镇畿内诸县。神策军将作为兴元元从奉天定难功臣，恃恩骄横，在县乡滥行捉捕，影占人户，逋欠赋税，破坏了基层社会秩序；但朝廷不仅抚恤优厚，更诏令军将与县乡百姓争讼者须牒本军或奏闻，侵夺了府县长吏的理讼权，对京畿善治构成严重威胁。
值得一提的是，本文归为“外来强干者”群体中的少数，在京畿县乡扮演正面角色，如在终南山及畿内隐居修行的僧道高士。《续高僧传》载周武法难，京师高僧大德皆避地终南，“时楩梓一谷三十余僧”；唐后期会昌灭佛，亦有大量僧众由京城转移至山林。他们在乡野修行，必然与当地居民发生联系，以佛教的感应故事淳化乡村风俗，并以斋会、福会的名义组织公共活动。《释普安传》记载隋唐之际终南山中居民行盗窃，为害乡川者甚多，如索头陀、龛西魏村张晖等，普安以华严之力震慑之；山中居民多苦于病痛，普安致力于为贫民疗疾，使昆明池北白村失音百日之老母病愈如常，程郭村之程晖和起死回生，等等。这些善行都有利于基层社会善治的达成，但最终目的在于传播教义。
四、何以善治
以上诸节梳理了唐代国家在京畿区域的行政统治层级，也借助文献记载，对在本区发挥影响的社会力量进行了类型学剖析。概而言之，皇帝（皇权），中央及京畿地方行政系统及其官、吏，乡里强干者和外来强干者等，在京畿社会的日常运转中相互牵引，形成了复杂的权力结构，而皇权恰处于这一结构的核心结点上。
夏炎：《唐代州级官府与地域社会》
天津古籍出版社，2010年版
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清代苏州乡绅冯桂芬曾以“分治”说描述中央集权国家驾驭广土众民的过程：“天子不能独治天下，任之大吏；大吏不能独治一省，任之郡守；郡守不能独治一郡，任之县令；县令不能独治一县，任之令以下各官。”可以说深得传统中国基层治理之要旨。理论上讲，最高统治者通过郡县、乡里的行政体制，通过天子、大吏、郡守、县令、僚佐的逐级委任责成，不必直接“在场”，即可实现对国家不同区域的有效控制。但京畿具有极大的特殊性，既是国家的一个地方区块，又是皇帝及中央官日常布政、生活之域，在区域治理中，最高统治者是应依赖行政层级，拱手分治，还是倾向于由幕后走向前台，予以直达式控制？
从本文揭示的有唐一代的情况看，皇帝为了实现京畿善治、以为天下表率的理想，通过多种方式展开管理：在京畿建立府、县、乡、里的行政层级，委任府、县官僚及乡里胥吏，在基层社会代行统辖权；但又因处于行政金字塔顶端，与民众悬隔而时时感到焦虑。在这种情绪驱使下，一方面，皇帝时常跨越设计好的行政层级，对基层事务予以指导，把控各级行政代理人的选任；另一方面，绕开业已成熟的行政系统，允许皇宗亲戚、宦官、禁军等侧近皇权的群体作为代言人，在畿内开展相关活动，掌控资源，视同“皇权在场”。
统治者的过度干预，在基层带来的效果总是双面的。区域内政令、信息相对畅通，民众诉求可及时得到解决，是京畿基层统治的特色，而部分非官方力量对区域社会发展亦有所助力；但依附于皇权的各种社会力量的非理性膨胀，最终对区域社会秩序构成了威胁。如本文第二、三部分的梳理，乡里强干者与外来强干者侵夺县乡资源、干扰乡里秩序，在基层治理中扮演了负面角色；尤其是外来强干者，不仅破坏京畿行政秩序，还利用侧近皇权的优势，寻求最高统治者庇护，是社会网络中的不稳定成分。与外州县相比，所谓的京畿“难治”“难理”，主要是由于这些不稳定成分的存在，而终极原因，却是皇权的“在场”。
但有唐三百年的大部分时间里，京畿县乡社会运转平稳，大体上经历了由难理到善治的良性治理过程。那么，这其中积极的、正面的推助力主要来自哪里呢？与外州县不同，京畿治理的达成，不仅由于律令制和官僚团队的行政理性，更主要是“在场”之皇权与行政理性制衡共生的结果。
张玉兴：《唐代县官与地方社会研究》
天津古籍出版社，2009年版
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如何“制衡共生”，何以“善治”？我们可通过几则唐中期的京畿治理个案予以理解。至德二载（757），籍贯在富平县的禁军军将王去荣以私怨擅杀本县（富平）县令杜徽，当处死刑，肃宗惜之，以其善放抛石，能守城邑，特赦免死，以白衣于陕郡效力，敕未即行下，令百官议之。御史中丞崔器、太子太师韦见素、中书舍人贾至等高层官僚围绕王去荣杀人案展开了大讨论，崔器奏：“杀本部县令，而陛下宽之，王法不行，人伦道屈。臣等奉诏，不知所从。”贾至提示肃宗欲整治辇毂，应自约其法，“今之律令，太宗之律令也，陛下不可惜小才而废祖宗之法”。在官僚群体及律令制的规矩下，王去荣终得其罚，畿内司法得到维护。
为抑制王公、寺观等强干势力对基层水利资源的侵夺，唐代国家以行政力，通过颁布律令或行水规则进行规范（如《水部式》），但并未有效遏制京畿水资源径入豪家的境况；为此，如刘师仁这样的京畿县官选择诣宰执、皇帝控诉，收到了效果，朝廷屡令拆除渠道上私家碾硙，或归府县收管。大历年间在清理白渠上王公之家私立碾硙时，涉及到代宗最宠爱的女儿昇平公主的两轮硙，公主诉于上，乞留，“上曰：‘吾为苍生，尔识吾意，可为众率先。’遂即日毁之”。
上述事例中的禁军、公主等皆侧近皇权，与皇帝之间构筑了信—任型君臣关系，具体争端发生时，皇帝常易陷于私人感情，而一时无法给以公断；但经代表国家行政力的中央、府县官僚的提醒，律令的规矩，终能以“理性人”（rational people）的判断，在恩幸、私欲与国家公益之间作出抉择；最后由皇帝或其行政代理人出面，对膨大势力集团予以遏制；经过多轮的交锋与博弈，善治终得在京畿达成。
这种皇权与官僚权力制衡共生的模式（又称君主官僚制），肇始于秦汉，是支撑历代王朝行政体制有序运转的重要基石；而在唐成为区域社会治理的决定性动因，其前提当然是京畿社会中皇权的直接在场。皇帝是京畿区物质再生产、社会结构与舆论导向的全面控制者，而京畿渐成皇帝本人的直属领地。
需要说明的是，京畿善治的达成，耗费了皇帝及各级官僚的大量精力，也违背了郡县制以来分级而治的行政精神，在朝议中曾受到臣工的批评；从行政成本的角度考虑，治理京畿之例无法在幅员辽阔的唐帝国推行。皇帝仍将带有理性精神的逐级行政代理制推诸全国，即天子任宰执以治天下，宰执任刺史以治地方，刺史任县令以治基层；而在县以下，将乡里组织管理人员的选任、考课、管理承包给县司，实现对基层地域的间接控制。这种“行政发包”式的制度设计，以简约化治理确保了统治者对全境的把控能力，正是唐代国家基层治理逻辑的精髓。
唐代大明宫紫宸殿遗址
（摄于西安大明宫国家遗址公园）
回到本文开篇，有唐一代，统治者曾反复强调“京畿为四方政本”，始终致力于促成京畿的善治，以为外州县之准则，而实际情况却事与愿违，京畿善治始终是皇权强力维系的一种“非常”状态。这一吊诡现象的背后，依然是专制集权如何有效统治广土众民之问，值得我们在唐代京畿之外，结合其他时、地的历史情境，再作进一步的思考。
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