杨洪斌 ｜ 屠宰场案新论——重建政治下的美国联邦最高法院

屠宰场案新论

——重建政治下的美国联邦最高法院

本文全文刊载于《法律和政治科学》2021年第1辑，第119-151页。为方便读者阅读，本文省略了原文的注释。

作者：杨洪斌，郑州大学法学院讲师，法学博士。

杨洪斌

（图片源自作者提供）

 目  录 

一、第十四修正案第一案：屠宰场案

（一）屠宰场案的案情和判决

（二）对屠宰场案的两种批评

二、十九世纪美国的州治安权力传统

（一）州治安权力的概念

（二）内战前司法机关对州治安权力的界定

1.联邦最高法院的代表性判决

2.州法院的代表性判决

（三）小结

三、重新理解屠宰场案：从联邦主义和州治安权力的视角

（一）屠宰场案坚持了一个中道的立场

（二）重建政治、州权的复归以及“革命的反革命”

四、结语

摘  要

1872年的屠宰场案是美国联邦最高法院运用第十四修正案审查州治安类立法的首次试水。虽然一直以来都备受诟病，但屠宰场案并不是一个错案，它只是表明内战前的二元联邦主义和尊重各州治安权力的传统在当时人们的观念里仍然占据优势而已。面对早期共和国和中期共和国之间的代际综合难题，联邦最高法院在屠宰场案中坚持中道的立场，顺应了当时的情势，是美国重建政治中“革命的反革命”之一部分，表现出了审慎的政治智慧。

关键词：屠宰场案；特权或豁免权条款；二元联邦主义；州治安权力。

美国宪法原稿

（图片源自百度）

“凡出生或归化于合众国并受合众国管辖之人，皆为合众国及其居住州之公民。无论何州，均不得制定或实施剥夺合众国公民之特权或豁免权之任何法律；无论何州，未经正当法律程序，不得剥夺任何人之生命、自由或财产；亦不得拒绝给予在其管辖下之任何人以法律上之平等保护。”

——美国宪法第十四修正案第一款

作为涉及第十四修正案的第一个重大案件，1872年的屠宰场案在后世（尤其是当代）的声誉可谓“糟糕”。主流的观点都对该案对第十四修正案的解释持批评的态度，其中最关键的指责是认为，该案架空了“特权或豁免权”条款，导致它无法在个人权利的保护方面发挥任何意义。国内学者也大多沿袭了美国宪法学的主流说法。不过，虽然饱受批评，但屠宰场案却很难说是个错案，而且在后世还经常被引用。

屠宰场案涉及到的是路易斯安那州的一部制定法：“1869年，路易斯安那州政府以改善城市的卫生条件为名，决定对新奥尔良市的屠宰行业实施统一管理。当时州政府没有资金建立统一的屠宰场，便先将两个私人屠宰场改为由州政府管理的屠宰场，同时要求新奥尔良市所有的屠宰场主必须到指定的屠宰场去开业。许多个体屠宰场主对这项法律十分不满。这些人中有的原来有自己的屠宰场，有的有合股的屠宰场，但现在被强行迁移到统一的地方去开业，他们感到非常不便，况且，在新地方开业还必须缴纳摊位和场地费用，对他们来说也是一种额外的经济损失。”这一做法受到了强烈的质疑。屠户们认为，州法授予新屠宰场的这种专营权是一种垄断，侵犯了他们的经营自由。于是他们把目光转向了刚刚通过的联邦宪法第十四修正案，尤其是其中的特权或豁免权条款：“无论何州，均不得制定或实施剥夺合众国公民之特权或豁免权之任何法律。”

一、第十四修正案第一案：屠宰场案

（一）屠宰场案的案情和判决

美国联邦最高法院外景

（图片源自百度）

屠宰场案是最高法院首次对第十四修正案作出解释，争议异常激烈。在1872年1月进行了第一轮口头辩论之后，由于尼尔森（Samuel Nelson）大法官缺席了此次辩论，加上大法官之间出现了很大的意见分歧，因此最高法院又决定于1873年2月的3—5日进行了第二轮口头辩论——此时尼尔森大法官已于上年11月份退休，继任的是原纽约州上诉法院首席大法官沃德·亨特（Ward Hunt），他于1873年1月9日履新。

代表新奥尔良屠户的是前联邦最高法院大法官约翰·坎贝尔（John A. Campbell），在法律界享有极高的威望。坎贝尔从一开始就意识到了这一案件的重要性——甚至可以说正是他促成了这一案件能够最终上诉至最高法院——在他看来，最高法院从未遇到过比该案关系更加重大的案件。他同时援引了第十三和十四修正案来论证其主张。就第十三修正案来说，坎贝尔认为，“一部法律，只要它……对不同的阶层存在有歧视，也就是说，剥夺了某个阶层的自由或财产[用于为另一些人的利益服务]”，那就是施加了一种强制性的劳役（involuntary servitude）。“每个人作为个体（以及公众作为集体），都有权利要求交易过程（the course of trade）免受不合理的阻碍，这是法律的一般原则。”就第十四修正案来说，坎贝尔将它视为是“对那些构成了第十三修正案的根基的原则更为全面的表述。”他宣称，其中对公民身份的规定使州公民身份和合众国公民身份这两者的相对重要性发生了倒转，后者已成为美国人主要的身份资格；而“特权或豁免权”条款则与普通法中的契约权利和财产权利有着重大的关联性，它把普通法中的经济权利和自由（包括职业上的自由）联邦化、宪法化了，从而使之免受各州侵犯。坎贝尔指出，这些权利“活在人民的意识里，被称为人民的权利（普通权利，common right）、普通法，它们是人们的普遍观念的产物，就像个人那样活着、运转着……所有这些权利都来自于这两条修正案，并受到国家的保护。”因此，坎贝尔认定，路易斯安那州的屠宰场法同时违反了第十三和十四条修正案。

代表路易斯安那州的首席律师是托马斯·J·杜兰特（Thomas J. Durant），他的论辩主要着眼于州固有的治安权力，认为州法对屠宰场的规制完全是州治安权力的正当行使。至于第十四修正案，他认为只是为了确保黑人和白人政治和民事上（civil）的平等。路州的另一位律师，查尔斯·艾伦（Charles Allen），则更直接地就第十四修正案的解释问题对坎贝尔的论辩作出了回应。他没有参与口头辩论，但是在案情摘要（brief）中指出：“根据公众[在第十四修正案的批准过程中]就该议题的讨论情况来看，他们从来都没有考虑过[像坎贝尔]这样的解读。难道说国会和整个国家都被骗了，被误导了？难不成他们做了他们无意去做的事？”艾伦指出，如果接受坎贝尔对第十四修正案的解读，那么大量州法的实施都会受到严重的阻碍——包括对雇佣关系和劳动时间进行规制的法律，禁止童工的法律，限制博彩业和酒类贸易的法律——这将会“剥夺州立法机关和州法院管理和解决内部事务的权利。”

张千帆：《西方宪政体系（上册·美国宪法）》

中国政法大学出版社，2000年版

（图片源自孔夫子旧书网）

最终，最高法院以5:4的微弱多数维持了路易斯安那州最高法院的判决，驳回了复审原告（the plaintiffs in error）对州法的挑战。米勒大法官撰写的多数意见区分了“州公民”和“合众国公民”这两种身份并进而指出，本案复审原告所主张的权利属于“州公民”的特权或豁免权，而不是第十四修正案第一款所保护的“合众国公民”的特权或豁免权，应留由各州决定是否以及如何保护，因此路州的规制立法并不违宪。

（二）对屠宰场案的两种批评

后世对屠宰场案的批评主要有两个方面。主要的一种批评，正如上文已经提到的，是认为本案导致“特权或豁免权”这个被原本寄予厚望的条款被彻底架空了，无法在个人权利的保护方面发挥任何作用。在批评者看来，多数意见对“州公民”和“合众国公民”这两种身份（以及它们各自相应而来的权利）的区分十分勉强，它导致第十四修正案的特权或豁免权条款只能用来保护“合众国公民的特权或豁免权”，而合众国公民的特权或豁免权又被限定在极其狭窄的范围，因此该条款就被架空了。对此，米勒大法官在多数意见中其实已经作出了回应。

米勒对合众国公民和州公民身份的区分是非常严密的。他指出：“[第十四修正案的第一款]以对公民身份的定义作为开头——不仅是合众国公民身份，而且还有州公民身份。之前的宪法里没有像这样的定义，国会也从未试图通过立法对它作出界定……[第十四修正案第一款第一句]为公民身份下了一个明确全面的定义，从而说明什么可以构成合众国公民以及州公民的身份……[这一条款]很明显承认并且确立了联邦和州公民身份的区分……我们认为，[这两种公民身份]的区分以及该修正案对它的明确承认，[对本案]是十分重要的，因为这同一款的下一部分——复审原告主要依赖的就是它——只提到了合众国公民的特权或豁免权，而没有提到各州公民的特权或豁免权。但原告的论辩却完全是建立在这样一个假定之上的，即这两种公民身份是一样的，而该条款所保障的特权或豁免权也是一样的。[第十四修正案中的]原文是：‘无论何州均不得制定或实施任何剥夺合众国公民之特权或豁免权的法律。’如果这个条款是为了保护某个州的公民防止本州立法权的侵犯，那么在这一句的措辞里完全没有提到‘州公民’就有点儿不可思议了——相比之下，这一句前面的那一句就非常仔细地用到了‘州公民’这一提法，而且是和合众国公民对比使用的。用词上的变化显然是有意的。” 

至于说哪些权利才属于第十四修正案所保护的“合众国公民的特权或豁免权”？由于这和屠宰场案本身并没有什么关系，因此无需作答，“等到将来出现了涉及到这些特权的案件时”再着手处理也不迟，眼下则只需要指出复审原告所主张的那些权利并不属于就足够了。虽说如此，为了避免以下这种指责，即“如果我们刚才考虑的那些权利都被排除在[合众国公民的特权或豁免权]之外的话，那么[这个条款]就没有任何内容了”，米勒还是“画蛇添足”地列举了一些权利，作为对“合众国公民”的特权或豁免权的说明。他谈到了许多权利，并指出这些权利“就其存在本身来说，源自于联邦政府、或者它本身的联邦性质、或者联邦宪法和法律”（owe their existence to the Federal government, its national character, its Constitution, or its laws.），因此它们属于“合众国公民”的特权或豁免权。按照这个模糊的界定，“合众国公民”的特权或豁免权完全可以有十分丰富的内容。被米勒作为例证的这些权利，有的很琐碎，但有的却也十分重大，比如他谈到“和平集会和向政府请愿申冤的权利，[获得]人身保护令状的特权，是受到联邦宪法保障的公民权利。”众所周知，集会和请愿权是第一修正案中的权利，人身保护令状则出现在宪法第一条第九项，如果它们属于第十四修正案“特权或豁免权”的保护范围，那就意味着，屠宰场案的多数意见完全可以构成后来的“并入理论”的基础，从而对各州产生重大限制。至于说为什么“特权或豁免权”条款后来的确成了一个无关紧要的条款，而并入理论则是经过正当程序条款而不是特权或豁免权条款来完成的，那与本文无关。在这里我们只需要确定一点就够了，即屠宰场案本身和“特权或豁免权条款”后来“被架空”之间，并不存在必然联系。

（图片源自百度）

至于另一种指责，即屠宰场案导致“重建修正案”（即第13、14、15条修正案）的保护范围被限定在了保护黑人这一狭小的领域之内，就更是无稽之谈了。米勒的确在判决书中追溯了重建修正案的制定历史并强调指出，制定这三条修正案最初的“起因”都是为了保护刚解放的黑奴，但他同时也明确指出，这并不是说“除了黑人之外，其他人就不能得到这些修正案的保护……如果其他一些的确属于这些条款保护范围的权利遭到了州[政府]的侵犯，那么，即便所涉及的当事人不是非洲后裔，我们也同样会适用[这些修正案]为其提供保护。”更何况，在屠宰场案之后，与黑人保护无关的第十四修正案类案件反倒越来越多、势不可挡，这一事实本身就表明这第二种指责是不能成立的。

综上所述，后世对屠宰场案的这两种指责显然都是站不住脚的。但屠宰场案又毫无疑问是个疑难案件，那它究竟难在哪里？多数意见和反对意见争议的焦点到底是什么？仅仅驳斥上述两种批评还远不足以使我们了解全部的真相。后世的这两种批评意见之所以不得要领，是因为他们遗忘、忽略了1870年代的时空条件。表面看来，该案涉及到的只是“特权或豁免权”条款的解释问题，即屠户们生产经营权利是否属于该条款的保护范围，是个权利属性问题，似乎通过文义解释即可解决。但事实上，该案背后的关键在于联邦制的结构。只有回到当时那个时空里，基于联邦主义的视角，才能真正理解屠宰场案面临的难题以及多数意见中的法理学。

二、19世纪美国的州治安权力传统

屠宰场案的真正关键在于联邦主义的结构平衡——具体则表现为美国联邦主义之下的一个关键概念，州治安权力（police power）。当代读者对“州治安权力”可能会感到陌生，但在19世纪的美国，它是关系到州权和联邦主义之结构根基的核心概念，可谓兹事体大。不了解19世纪美国的州治安权力传统，便不可能真正理解屠宰场案中面临的两难处境以及多数意见的高明之处，甚至也不可能理解此后半个多世纪里第十四修正案在司法应用中的演进逻辑。

（一）州治安权力的概念

“州治安权力”一语的关键在于“治安”，这是个非常模糊的概念：“它同时意味着一种权力和政府的一种职能、一套规则、以及一种行政组织和力量（administrative organisation and force）”。布莱克斯通将公共治安和经济事务并做一处，把它们界定为：“正当的规制和王国内的秩序”，由此即可见其宽泛、含糊。在布莱克斯通的影响下，美国建国后，各州也将治安作为政府立法的主要部分之一。

不过，虽然“治安”到19世纪初期已经是立法中普遍使用的概念，但要想概括出某种原则，从而使治安类事项有一个较清晰的门类并和其他事项区分开来，则似乎根本是不可能的，它究竟具有何种法律意义在当时还很不清楚。从19世纪上半期的司法案例来看，治安这一术语总是和一州内部的商业贸易混在一起使用，此外，公共健康和安全措施通常也会被归入治安的范围。一般的倾向是把治安等同于整个内部统治和主权本身，并将其视为一种范围无法确定的庞大立法范围。正如米歇尔·福柯所说，“治安包括任何事情。”政府的任何职能，只要是为了“人民福利”，都可以归到“治安”的名下——比如增进人民财富、开垦农地、发展交通和贸易、改善人民生活水平等等，五花八门，不一而足。治安的目标是如此宽泛，那就意味着，州政府可以以“治安”的名义对经济和社会的种种进行广泛的规制和监管，“在无论公共还是私人的生活领域中，到处都可以看到州治安权力的影响。”

正是由于这种含糊性，所以19世纪的法官和学者们，有许多干脆就认为州治安权力是无法做出准确界定的，有的甚至根本否认它的存在，把它视为一种像主权那样的拟制。在1903年出版的《治安权：公共政策与宪法权利》一书中，恩斯特·弗洛因德进行了大胆的尝试，试图对治安和治安权力的概念加以界定。他指出，人类之所以组建政府，是因为有三种职能非它不可，即维护国家的存在、维护权利（或者说正义）以及维护公共福利。治安大体上就对应于第三个领域，它关注的是公共的福利，或者说政治体内部的公共政策，其目的是为了改善那些对整个共同体具有影响的社会和经济状况，从而达到“最大多数人的最大善益”。简言之，由于治安被归入（甚至直接等同于）“公共福利”，因此就构成了多数人自我统治的首要和最重要的一部分，几乎无所不包。至于治安权力，弗洛因德把它界定为“通过对自由和财产的使用作出限制和规制而促进公共福利的权力。”与弗洛因德同时代的路易斯·霍克海默（Lewis Hockheimer）认为，“治安权力是一州固有的，而且是充分的（plenary）……[通过这种权力，州政府可以]制定规制措施，从而维护并促进公共安全、健康和道德，对于任何有害于社会安宁和福利的事项，都可加以禁止。”

将这些概念加在一起，我们大体上可以认为治安权力至少包含了以下三个基本要素：它是州政府固有的主权性权力；它主要通过立法的形式来进行规制；它的目的是为了人民的福利。一言以蔽之，它是州或地方政府为了共同善益（common good）——比如公共安全、公共福利、公共道德、公共健康等——而以立法的形式对私人权利、利益、自由或财产作出规制甚至彻底摧毁的权力。州治安权力既然被认为直接来自于政治共同体的“本性”，也就是说直接来自各州所保留的主权本身，那么基于联邦宪法中对联邦和各州的主权分割，凡是联邦宪法没有明确授予联邦政府的权力，就均由各州及其人民保留。各州的治安类立法的正当性直接来自于二元联邦主义下的主权分割。

治安权力既已成了州政府权力的中心和基础，那么不管它多么宽泛和模糊，在司法案件中，法院都不得不对它作出界定。事实上，在内战前已经出现了大量州治安权力类案件，这些先例为我们理解“治安权力”概念提供了最佳的指导，正如托马斯·M·库利所说，“就治安权力来说，一些著名的法官已经在一些由治安权力的行使而引发的重大案件中做出了界定，而且这些界定还[在随后的案件中]如此频繁地获得赞同和援引，可以说，没有谁能够给它提供更加全面或更令人满意的定义了。所以，除了原文引用这些判决之外的任何其他做法就很难说是明智的了。”下文同样将通过若干先例来对州对治安权力作出进一步的说明。

（二）内战前司法机关对州治安权力的界定

对内战前的案例做一简单地考察之后就会发现，在二元联邦主义的框架下，司法机关对州治安权力一向都十分尊重，其态度和学说可以概括为：对于联邦政府来说，宪法无明确授权即不得为之；而对于州政府和地方政府来说，则是宪法无明确禁止即可为之。只要联邦宪法没有做出明确限制，那么州主权和直接来自于主权的治安权力就是不容侵犯的。以下分别以联邦最高法院和各州法院的典型判决为例来对19世纪美国的治安权力传统加以说明。

1.联邦最高法院的代表性判决

美国第四任首席大法官约翰·马歇尔

（图片源于百度）

在1824年的吉本斯诉奥格登案中，首席大法官马歇尔间接地谈到了治安权力的问题，这可能是联邦最高法院最早涉及治安权力的案件。马歇尔指出：“对于这些事务，国会并未被授予直接与普遍的权力，因而它们仍属于各州立法的议题。联邦立法权所能触及的领域，必须是为了全国性的目的，为某一特定目的而得到了明确的授权，或者明显是附随属（incidental）某种明确授权而来的权力……当某一个州在对那些被公认属于其控制范围内的事项进行立法时……[它的立法权]就不是来自于某种被[明确]授予的特定权力，而是来自于其他地方，[因为在这些领域，]各州仍然保留了这些权力。”三年后，在布朗诉马里兰州案中，马歇尔明确把这种“各州保留并且应该由各州保留的权力”称为“治安权力”，并引用了吉本斯诉奥格登案的判决作为说明。

如果说马歇尔法院整体上是倾向于亲联邦因此在涉及州治安权力的案件中的用语还比较具体、克制的话，那么到了坦尼法院时期，随着亲州权的杰克逊民主党人占领联邦最高法院，对州权和治安权力的支持就十分明显了，正是坦尼法院给我们提供了典范性的州治安权力案例和学说。在1837年的纽约市诉米尔恩案中，巴伯（Philip Barbour)大法官指出：“只要联邦宪法没有做出限制，那么一州在其领土范围内就对所有个人和所有事物享有不可否认的、无限的管辖权，就像任何一个[独立的]外国政府一样……对于[本案中]所有这些只涉及市政立法（municipal legislation）的权力（或者称之为内部治安更为恰当的这些权力），[联邦宪法中]并不存在这样的限制。因此，在涉及到这些事项时，州就享有完全的、无条件的、排他性的权威……[州在内部治安方面的权力]太多样了，五花八门。如果我们真的试图对它做出界定的话，那应该说，任何法律，只要牵涉到一州人民整体的或者在该州内的任何个人的福利，那都符合我们刚才的描述。”

[美]琳达·格林豪斯：《美国最高法院通识读本》

何帆译，译林出版社，2013年版

（图片源自豆瓣）

在1847年的许可证系列案中，核心议题是马萨诸塞、罗德岛、新罕布什尔等几个州对酒类销售的立法规制是否侵犯了国会对州际贸易的管理权，亦即州际贸易条款与州治安权力之间的关系问题。这个系列案件产生了多份判决，所有的立法都得到了支持，几位大法官撰写的判决意见也大同小异。首席大法官坦尼在他负责撰写判决意见的案件中指出：“什么是州的治安权力？它不多不少，正是任何政府在它的境内都依其主权而享有的固有权力。”治安权力是“主权权力”，“是在其领土界限内统治人和事的权力。正是依据这一权力，除了联邦宪法作出限制的之外，各州在管理贸易方面，享有着和在制定健康法律方面同样绝对的权威。”麦克莱恩（John Mclean）大法官则在另一个案件中指出：“一州[负责]管理它内部的贸易、合同、以及不动产和个人财产的交易，并且[可以]针对所有与该州[人民]道德和政治上的福利有关的内部事项进行立法。联邦政府无权对这些事项进行干涉。[上述这些事项]隶属于州的主权之下，而且和[宪法所授予的]那些隶属于全国政府的权力一样，都是排他性的……[马萨诸塞州的许可证法案]本质上是治安类的法律……[治安权力]是自我保存所必须的权力，在任何一个组织起来的共同体中都必然会存在。这确乎是自然的法则，每个人也都依其个人的能力而享有[这种自我保存的权力]。”伍德伯里（Levi Woodbury）大法官在他负责的一个案件中指出，各州在各自的范围内是至高无上。格里尔（Robert Grier）大法官则以一种更加强烈的语气指出：“所有那些为了抑制或惩罚犯罪、为了维护公共安宁、健康和道德的法律都必然地属于[州治安权力的]范围……控制这些事项的权利‘完全、无条件、排他性地’属于州立法机关……各州与和合众国之间并不存在任何权力或立法上的冲突；它们各自在各自的范围内行动，而且都是为了公共善益。”除了上述案例之外，诸如1849年的旅客系列案等也都对治安权力作出了类似的界定。

2.州法院的代表性判决

（图片源自百度）

将治安权力和各州固有的主权联系甚至等同起来的看法是内战前的通行范式，除了最高法院之外，各州法院也无不如此。以下仅举两例。1851年，马萨诸塞州最高法院首席大法官莱缪尔·萧（Lemuel Shaw）在共和国诉阿尔及尔案中指出：“[政府]可以对[私人]权利作出规制。这是从秩序良好的公民社会的本性中生发出来的原则。[共和国境内所有的财产]都要受制于[共和国的]共同善益和一般福利所必须的一般性规制……这些限制和规制是立法机关基于宪法授予它的统治和控制权力而认为必要、有益的（expedient）。”这些权力就是治安权力，“根据宪法所授予的这种权力，立法机关在不违宪的情况下可以制定任何形式的合理的制定法以及条例，可以规定刑罚，也可以不规定，只要它认为有助于共和国及其人民的善益和福利。”1855年，在索普诉拉特兰与柏林顿铁路公司案中，佛蒙特州最高法院首席大法官雷德菲尔德（Redfield）指出：“州[所享有]的这样一种治安权力，扩展到了对生命、身体（limbs）、健康、舒适、所有人的安宁的保护，以及对州内所有的财产的保护……经由州的这一普遍性的治安权力，个人和财产要受制于各种限制和负担，为的是保护人民整体的舒适、公众健康、以及本州的繁荣……州在这方面享有的权利从未受到过质疑，而且基于公认的普遍原则，[未来]也不可能对它提出任何质疑。”

（三）小结

在内战前，治安权力被认为是人类组成政治社会之后政府必须拥有的权力，对州治安权力的理解是和古典社会契约理论相互联系的。正如学者所指出的，按照洛克的国家理论，“个人之所以离开自然状态，就是为了获得和平与安全，免于邻人可能的侵犯，治安权这一术语本身就是这个意思。”而在美国当时的二元联邦主义体制下，治安权力又是和各州保留的主权相联系的。在这方面，除了正文中禁止溯及既往、禁止损害合同义务等一些具体的限制以及州际贸易条款中存在的一般性限制之外，联邦宪法对州治安权力几乎没有任何限制，各州在这方面享有的自主权是至高无上的。只要是为了保护和促进公共福利，州和地方政府即可对私人权利做出限制或强制。实际上，如果我们将“国家权力”分成对内权和对外权两部分的话，那么可以说，除了在1787年《宪法》中被明确授予联邦政府的之外，各州仍然保留了其他所有的“对内权”，治安权力则是其中最大的一支。这就是内战前对州治安权力的标准看法。正如弗洛因德所说，“治安权力并没有一个‘固定量’，而是社会、经济和政治状况的反映。只要这些状况继续变化，治安权力就必须继续保持弹性。”

张千帆：《美国联邦宪法》

法律出版社，2011年版

（图片源自豆瓣）

1868年，19世纪下半叶美国宪法学领域最具影响的法官和学者托马斯·库利出版了经典的《宪法限制》一书，他用了专门一章来处理州的治安权力问题。在这一章的开头，库利就点明了他要回答的问题：“就全国政府与州政府之间的权力冲突、以及某一个州在处理财产权时或者对个人的行为作出约束时是否超出了它正当的权限来说，为了回答这些问题，就必须考虑各州所享有的一项权力的程度以及它恰当的界限——这项权力，就像税收权一样，遍布在每一个行业、每一种利益以及每一个有关盈利或者[权利的]享用（profit or enjoyment）的主题之中。我们所指的，就是通常所说的‘治安权力’。”我们知道，库利在后世的声誉主要来自于他对私人财产权的热情拥护以及对政府规制的敌视，但他在1868年之时也不得不无奈地承认州治安权力近乎无限的范围——虽然州治安权力的行使不得与联邦宪法相冲突，不过“如果根据这一权力而对[私人]权利作出的规制是为了给所有人提供正当的保护以及生活的舒适，并且没有剥夺任何人正当地拥有的东西，”那联邦宪法就无法提供任何保护。库利探讨了几种在当时比较重要的治安类规制措施，最让他感到不可思议的是“合同义务条款”面对州治安权力的无力，他说：“私人公司根据特许状而受到保护的权利以及这些权利的行使方式，[竟然]要受制于州政府不时作出的新规制——无论是为了公共保障、公共健康和安全，还是为了给其他个人和公司的权利提供适当的保护。”库利显然对此很不以为然，可是他毕竟也未能在联邦宪法中发现更多有效的限制。

正是在这样一种州治安权力的制度和观念传统的背景下，美国迎来了第十四修正案和1870年代。虽然吵吵嚷嚷了半个世纪的脱离权（Secession）问题随着北方赢得内战的胜利而尘埃落定了，但二元联邦主义和主权分割的思维仍然保留了下来，上述的州治安权观念和法理学，作为一种有生命力的传统，也必然还会继续存在下去并发挥其影响。那时的美国，随着工业化和城市化的迅速展开，各州和地方政府的治安类立法急剧增加。这些新的规制立法的法理依据当然还是之前的治安权力传统，但规制内容和范围相比于内战前则呈现出大幅扩张的趋势。那么，第十四修正案已经生效，它显然对各州施加了新的限制，这对于各州古老的治安权力将会意味着什么？这就是屠宰场案发生时的情况。

三、重新理解屠宰场案：

从联邦主义和州治安权力的视角

当我们带着州治安权力传统的视角再来看屠宰场案时，就会理解它何以会是个疑难案件。众所周知，美国建国后的历史通常以内战和新政为节点分为三段，其中从内战后到1937年宪法革命之间这段时期，布鲁斯·阿克曼称之为“中期共和国”。这一阶段的美国宪法所面临问题的本质，阿克曼将之概括为“代际综合”难题，也就是说，由于共和党人在内战后通过重建修正案“推翻了建国者制定的宪法的某些而不是全部内容”，因此最高法院就需要去“辨别早期宪法中的哪些方面安然度过了共和党人的重建时期，在把这些存活下来的部分分离出来以后，再将它们综合到新的原则性整全里面。”简言之，也就是要把（18世纪联邦党人的）早期共和国宪法和（19世纪共和党人的）中期共和国宪法这两种截然不同的精神融合到一个协调的宪政整全之中。在这七十年的时间里，最能体现此一本质问题的线索，可以说非州治安权力和第十四修正案的冲突莫属。而作为“第十四修正案第一案”，屠宰场案已经把这一线索非常清楚地预演了出来，它表面上只是若干个屠户和路易斯安那州之间的一个小小冲突，但实际上却是两个共和国精神的较量，因此它当然会是个疑难案件。

（一）屠宰场案坚持了一个中道的立场

屠宰场案判决作出后，当时的人们大体是支持的。判决发布次日，一位记者写道：“虽然最高法院的大法官们将本案视为自斯科特案以来最重要的一个案件，但在法律圈之外，它并没有引起什么注意。大法官米勒先生的判决意见被法律界（the Bar）认为是非常有说服力的，其中某些段落之雄辩有力，简直让人惊讶。”

（图片源自百度）

当然，也有反对和批评，甚至还不少。批评声音主要来自激进共和党人（Radical Republicans）——他们在第十四和第十五条修正案的制定过程中发挥了至关重要的作用。之所以被称为激进共和党人，一个重要的原因就在于他们“想要把所有的公民权利都加以联邦化；使联邦权力成为至高的；把每个公民的私人生活都置于国会的权力域之中。”这种主张在当时是相当有市场的，上文曾提到的坎贝尔在本案中对第十四修正案的解读就可以视为代表之一（颇为讽刺的是，在内战时曾担任南部联盟助理战争部长的坎贝尔，现在反倒成了激进共和党人主张的鼓吹者）。而且，这种激进的主张在最高法院的大法官中也不乏拥趸，比如菲尔德（Stephen Field）大法官在屠宰场案的异议中就表达了类似的倾向。菲尔德拒绝接受米勒在多数意见中有关“合众国公民的特权或豁免权”和“州公民的特权或豁免权”的区分，他以1866年《民权法案》为例，认为该法案中规定的权利大多都属于第十四修正案“特权或豁免权”的保护范围，比如“订立和实施合同，起诉，作证，继承、购买、出租、出售、持有以及出让不动产和个人财产，以及为了个人人身和财产的安全而受到所有法律和程序上的平等保护”等权利。和坎贝尔类似，菲尔德的意思似乎是说，第十四修正案对所有的公民权利（普通法上的权利乃是其主体部分）提供了一种免于各州侵犯的绝对保护，屠宰场案中的那些屠户们的“自由职业”权利当然也包括在内。从这样一种激进的立场出发的话，屠宰场案的判决意见当然不能令他们满意。

那么，米勒是如何应对反对意见的质疑和挑战呢？上文曾提到，多数意见花了很大力气来追溯重建修正案的制定过程，而重述这段刚刚过去数年、尽人皆知的“历史”的目的则是要提醒人们，制定这三条修正案的“起因”都“毫无疑问”是为了保护黑人。我们认为，在这番历史回顾中，米勒其实也还是在隐隐地对反对意见作出回应。首先，他或许是想对“特权或豁免权”条款的具体内涵作出进一步的说明和限定。上文已经指出，通过对两种公民身份和两种“特权或豁免权”的区分，多数意见已经否定了坎贝尔、菲尔德等人的激进主张，“特权或豁免权”条款的保护范围已经受到相当大的限定。而此处通过强调重建修正案与保护黑人权利之间的关联性，米勒或许是想表明，“特权或豁免权”条款（甚至整个第十四修正案）的目的只是为了确保黑人和白人“公民权利”的平等，而并不提供绝对意义上的保护。上文曾提到，这正是路易斯安那州的律师杜兰特的核心论点之一。我们之所以认为米勒也采取了这样一种解释进路，是因为他认为“特权或豁免权”条款与《邦联条款》以及《联邦宪法》中“特权与豁免权”条款的内涵都是一脉相承的，而后者的含义则十分清楚——他指出，宪法第四条“特权与豁免权”条款“唯一的目的就是向各州宣布：无论你授予你自己的公民何种权利，或者对这些权利的行使施加何种限制、设定何种条件，在你管辖范围内的其他州的公民也应不多不少地享有同样的待遇。”特权或豁免权条款也应照此理解。也就是说，凡是白人享有的合众国公民的特权或豁免权，黑人也都享有，只要州法没有基于种族因素而对黑人和白人作出区别对待，那么该条款就不能适用。这意味着，在对“特权或豁免权”条款的保护范围作出限定的同时，米勒还要进一步限定它的保护程度，这在当时也是一种很有影响的解释进路。

其次，由于“特权或豁免权”条款涉及到联邦主义的结构性变化而不只是简单的文义解释问题，因此通过回顾黑人权利与重建修正案的制定之间直接的关联性，米勒试图告诉人们的是，重建修正案并不是为了彻底颠覆联邦主义的结构。他清除无误地指出，“[重建修正案中并没有]任何意图想要彻底摧毁我国的一般体制的主要特……对于我们复杂的政府形式的完美运作来说，各州的存在以及对其内部和地方事务进行统治的权力，还是至关重要的。”相较之下，如果采纳坎贝尔和菲尔德等人的激进立场的话，“那引起的变动可就不止这些了”，后果将会“是如此之严重、深远而且普遍，偏离我们制度的结构和精神又是如此之远，”将会导致联邦主义结构的彻底颠倒：“它产生的效果将会是给各州政府戴上脚镣，使它们在行使那些迄今为止一直都属于它们的权力时完全臣服于国会的控制；它事实上将会彻底改变有关各州和联邦政府之间以及它们各自和人民之间关系的整个理论。[然而]在这条修正案的用语中，我们并不能清楚、无疑地看到这样的意图。”

通过对制宪史的回顾，米勒给激进派浇了一盆凉水，这是难能可贵的。须知，打从诞生那一刻起，联邦最高法院最重要的功能设定就是联邦与各州之间关系的调节器、控制器，甚至至今也还是如此。内战结束后，第十四修正案为联邦最高法院提供了一项新的可用于审查州法、约束各州的利器，屠宰场案是它在州治安权力方面的首次试水。应该说，最终的处理结果坚持了一个中道的立场，较好地平衡了两方的意见。一方面，多数意见拒绝了激进的立场，对州治安权力表现出了高度尊重，重申了内战前的学说：治安权力“是（而且就其性质来说也必然是）无法准确界定或者进行准确限制的。社会秩序的安全、公民的生命和健康、一个人口繁多的共同体的舒适、私人社会生活的享受、以及对自己财产的有利使用等等，都有赖于它……只要立法机关有权利实现某一特定的目的（result），同时如果通过[设立]公司的手段能够最好地实现这一目的，那它就有权利设立这样一家公司，并为了实现它想要的、合法的目的而赋予该公司[任何]必须的权力。对于这样的观点，几乎不存在什么争议……因此，除非能够证明这个特许状授予屠宰公司的排他性特权超出了路易斯安那州立法机关的权力范围，那该制定法的有效性就不存在任何问题……路易斯安那州立法机关有充分的权力来制定目前这项立法，这应该被认为是确定无疑的。”但另一方面，正如上文已经指出的，多数意见也并没有像后世所指责的那样彻底架空“特权或豁免权”条款，反倒是为它保留了发挥某种重大作用的可能性。

总而言之，虽然屠宰场案在后世遭到了诸多批评，但它一直都没有被推翻，并且构成了一个强悍的先例。更为重要的是，本案传递出了一个信息，即内战前的二元联邦主义结构并未因为第十四修正案而发生大的改变，因为正如米勒大法官所说，若不是为了保护黑人的权利，原本就不会有任何新的宪法修正案。这一判断是审慎和稳健的，也是完全正当的。1908年，在川宁诉新泽西州案中，穆迪（William Moody）大法官充分肯定了米勒在屠宰场案中的这一立场：“相比于一些在第十四修正案的制定过程中十分活跃的公众人物所期望达到的效果来说，[屠宰场案]对第十四修正案的解释无疑是打了很大的折扣。但另一方面，假设该案中获胜的是少数派的意见，那就意味着各州所有的立法和司法活动都将受制于国会的纠正和联邦司法分支的审查，我们都很清楚，这将会在多大的程度上削弱各州的权威和独立。”

（二）重建政治、州权的复归以及“革命的反革命”

屠宰场案的多数意见虽然只取得了微弱多数，但这绝不意味着它的判决是偶然、侥幸的结果。相反，它的背后是有着深层次的原因的。屠宰场案判决之时，内战结束已经八年了，美国正处于艰难的“重建”时期（1863—1877）。时过境迁，激进共和党人的政治实力日益萎缩，南部也已经开始渐渐脱离共和党人的绝对控制。屠宰场案应时而出，象征着内战和早期重建所带来的“国家主义”激情的退潮以及州权的复兴。

[美]杰伊·赛库洛：《美国大法官的法理及信仰》

牛玥等译，中央编译出版社，2011年版

（图片源自豆瓣）

实际上，早在屠宰场案判决之前，最高法院已经渐渐开始不再像内战和重建早期那样对国会和共和党人亦步亦趋了。对于共和党国会的“国家主义”立场，最高法院开始表现出拒斥。查诸历史，从1789到1869年这八十年的时间里，总共只有四部国会立法被联邦最高法院推翻；相比之下，仅1870到1873年这三年间竟然就有六部之多——在这些案件里，我们已经可以感觉到内战前的州权和二元主权论的再次抬头。比如在1871年的Collector v. Day案中，对于国会在战时有没有权力从州司法人员（judicial officer）的工资中征收所得税这个问题，最高法院给出了否定的回答。尼尔森大法官撰写了判决意见，他指出：“全国政府和各州政府是各自独立的主权，在各自的范围内独立地行动。在某个恰当的范围内，前者是至高无上的；至于各州，在未授予[全国政府]的（或者用第十修正案的话来说，是各州‘保留’的）权力范围内，则是独立的，就像全国政府在它的权力范围内是独立于各州政府一样……各州政府为了正常运转、维持自身存在、并实施宪法赋予它们的崇高责任，必然需要运用一些手段。就这些手段来说，各州应该是自由且不受侵犯的，另一个政府的税收权力不能凌驾于它之上……这些手段是各州的主权以及它们保留的权利的造物……如果[州政府]没有这个权力或者不能行使它的话，我们可以毫不夸张的说，没有哪个州能按照宪法中规定的政府形式（指联邦宪法第四条第四款中的‘共和政府形式’条款——译注）而长时期地维持其存在。一个专制的政府倒是有可能……因此，这是属于各州的至高无上的权力，不得对其加以改变或侵犯……联邦政府和各州政府是平等的。”

二元联邦主义和州权论调的再次出现，可以理解为是一种针对内战和重建的“反革命”，一种“革命的反革命”。内战的爆发以及随之而来的“革命”，最初系因废奴运动而起，后来随着战争的进展又解放了所有黑奴，因此的确带有一层“道德理想主义”的色彩。但是，它最直接的目的一直都是为了维持联邦的统一，自始就没有“全盘改造”和“中央集权”的目标。当时的政治势力非常杂乱多元，即便在共和党内部，激进派和温和派的分歧也十分突出，仅仅只是内战的紧急形势才把他们团结在了一起。内战结束后，人民的道德激情逐渐退去，十余年来的理想主义显然已经无法延续。故此，激进共和党的主张便渐渐失去了号召力，而倡导州权的“反革命”主张就极易得到认同。当时间进入1870年代，结束联邦政府对南部的军管的要求以及“各州事务留给各州解决（let it alone）”的呼声越来越高。这是不可避免的。甚至从某种程度上来说，如果没有这种“反革命”，美国便无法过渡到日常政治状态。考虑到当时黑人处境之凶险，这么说或许有些冷血——因为州权复兴的“反革命”必然意味着黑人将再次落入前奴隶主们的压迫和掌控之中——但不得不承认的是，只要不是乌托邦式的全盘革命、不断革命，只要各派势力需要通过协商和妥协、通过竞争性选举来施政，那么革命的激情就必然、必须受到遏制。阿玛教授指出：“革命可以向外炸裂，但是到了某个时候，就轮到内缩和反革命（contraction and counterrevolution）的力量上场了。”革命必须适时退场。

正是从这个角度，我们才认为，屠宰场案实际上传达出了当时美国人民情绪和态度上的转变，是顺应了当时的形势。当时的舆论对这一判决是很支持的。《国家》杂志评论说：“[屠宰场案的判决]表明最高法院正在从战争引起的狂热中恢复过来，并且在宪法解释方面，已经准备抛弃那些情绪化的信条。这一点很重要。”《纽约世界报》在评论屠宰场案判决时也指出，在联邦与各州的关系问题上，“公平地说，这些修正案维持了原样未变。”正如查尔斯·沃伦所说，屠宰场案“标志着一场伟大的集权式的、国家主义运动的结束。”在判决的结尾处，米勒大法官提醒人们不要被国家主义的激情冲昏头脑——他指出，自从联邦政府成立以来，关于联邦和各州之间的权力界限问题就争议不断，而内战的爆发和重建的进程无疑使原告一方的主张（亦即联邦的进一步集权）显得特别有吸引力，但无论如何，法院却“并未在这些修正案中发现任何意图想要彻底摧毁我国的一般体制的主要特征。尽管面对着战争产生的热烈情绪的巨大压力，政治家们仍然坚信，对于我们复杂的政府形式的完美运作来说，各州的存在以及[确保它们]对其内部和地方事务进行统治的权力（包括对公民权利——人身权利和财产权利——作出规制的权力），还是至关重要的。”而最高法院的职责和使命则正是要“坚定、公平地维持各州与联邦权力之间的平衡。”

在汹涌的政治潮流中，大法官们需要保持清醒和冷静。宪法审查对政制具有巨大的影响，这一点在二战后已经有了共识，法、德等国的宪法审查均由专门机构（往往都带有相当的政治性）而非普通法院操刀实施即是其明证。相比之下，由于美国采用附带性审查模式，因此，其司法审查的政治属性长期都被“掩盖”了起来。但是美国最高法院的大法官们大多都有很高的政治敏感性和自觉，米勒大法官也是如此，并以屠宰场案的判决展现出了卓越的政治智慧。二元主权和联邦主义的传统是如此深厚，以至于不可能认为内战和重建重建修正案已经彻底颠覆了它。从屠宰场案开始，中期共和国的最高法院开始着手处理阿克曼所谓的“代际综合”难题，尝试着在两个共和国和两种宪法精神之间加以协调，这显然绝非一时一地之功。不过就屠宰场案来说，它已经完成了它“应该”完成的任务。

四、结语

在内战之前，联邦宪法几乎没有对州治安权力施加任何限制，州治安权力内在于各州独立的主权之内，联邦不得加以干涉。内战的爆发彻底从政治上消除了二元主权论的威胁，割掉了宪法中奴隶制这一“毒瘤”，美国由此彻底完成了“建国”，成为了一个真正的民族国家。不过，借用施密特的术语来说，这只是绝对“宪法”的变迁，从宪法律的角度来说，虽然通过了三条修正案，但人们普遍认为联邦主义的结构并没有任何变化，州主权依然存在，甚至像内战前一样完整。二元联邦主义仍然统辖着人们的思想和观念，而州治安权力也就成了拦在第十四修正案适用过程中的一座大山。

王希：《原则与妥协：美国宪法的精神与实践》

北京大学出版社，2014年版

（图片源自豆瓣）

屠宰场案是联邦最高法院首次比较全面地处理这方面的问题。复审原告同时依据第十三和十四修正案对州法提出了挑战。米勒大法官在本案中对第十四修正案的解读，尤其是对“特权或豁免权”条款的解读，从文义解释的角度来说，堪称典范。而且，米勒试图用一种结构主义的方法将特权或豁免权条款整合到联邦宪法的整体结构之中。对联邦与各州之间的分权与平衡的关切，对屠宰场案中的多数派产生了决定性的影响。最终，最高法院仍然延续了内战前有关州治安权力问题的逻辑思路，强调指出，内战和重建并没有打断美国宪法法理学的连续性，第十四修正案或另外两条修正案也都并不是为了侵犯各州固有的治安权力，一切似乎都回到了内战前的状态。这种处理结果是可以理解的，在某种程度上也反映了司法权的保守本性。屠宰场案真正令人惊讶的地方在于，复审原告的诉求主张竟然能得到四位大法官的支持！要知道，蔡斯法院的大法官都是在内战前的传统中成长起来的（其中有六位是在第十四修正案通过之前上任的），这四位大法官何以会对如此激进的主张表示支持？这很让人感到惊讶和费解。不过，从这里也可以看出对第十四修正案的解释自始便分为两派，而这也就预示着由它所引发的关于州权的争议绝不会就此尘埃落定。屠宰场案拉开了一张大幕，但是其中涉及到的问题“实在是太过重大了，以至于不可能[在一个案件中]得到明智的解决。”尽管如此，核心的问题都已经在这个案件中呈现了出来，伏笔也都已经埋下。

屠宰场案是个“不祥”的预兆。米勒大法官表示，如果按照原告和异议大法官们对第十四修正案的看法，那么最高法院将不得不审查每一项州治安立法，而只要它认为州法与该修正案通过时已经存在的那些权利有矛盾，即可推翻之。对此，米勒忧心忡忡。后来的发展证实了这种忧虑——大量案件如潮般涌入最高法院，人们前仆后继地以第十四修正案为依据向州治安类立法提出挑战，最高法院也就不得不反复地处理这一问题。在19世纪最后四分之一的时间里，美国宪法司法的主题是——第十四修正案是否能够吸纳（像职业自由这样的）普通法权利（或者说“公民权利”），使之免于各州治安类立法的侵犯？这种挑战州权的势头不可阻挡，最终将会导致州治安权力的全面“危机”。总有一天，会出现这样的声音，“必须承认的是，州治安权力的正当行使是有限度的。对于这个一般性的主张并没有什么争议。不然的话，第十四修正案就没有任何效力，而州立法机关将会具有无限的权力，[这样一来，]不管什么样的立法，只要说是为了保护（conserve）人民的道德、健康或安全就足够了；无论它多么得缺乏根据，也都仍然有效。而治安权力这一话语就将仅仅变成一种借口——成为州所享有的不受宪法约束的至高主权的另一个欺骗性的变称。”而到了那时，二元联邦主义和州治安权力的丧钟也就敲响了。

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