王岩泽 | 约束与塑造：国家治理现代化中的“政治学习”

约束与塑造：

国家治理现代化中的“政治学习”

本文全文刊载于《法律和政治科学》2021年第2辑，第133—155页。为方便读者阅读，本文省略了原文的注释。

作者：王岩泽，北京大学法学院硕士研究生。

王岩泽

（图片由作者提供）

 目  录

一、问题的提出

二、党、干部与人民：“政治学习”的隐性结构

（一）执政基础与群众基础：党与人民

（二）先锋队的职责与新的伟大复兴：党与干部

（三）党群关系的现实表达：干部与人民

三、“政治学习”的逻辑起点：党中央权威的强化和推进

（一）训诫干部的核心：党中央对政治伦理的代表和阐发

（二）“喊看齐”与央地关系的变动

四、官僚的整顿和教育：党群关系的重塑

（一）官僚体制的强化与干部伦理的远离

（二）“把对上负责与对下负责统一起来”

五、平衡与调试：政治伦理与现代法治的协同

六、余论：迈向社会主义共和国的现代化

【摘要】“政治学习”的运转涉及到双重结构的互动:隐性结构能够表达为党、干部、人民三者之间的关系，其中党群关系暗含着党的政治伦理，是党取得执政地位的依据，而干群关系则构成党群关系的直接反映，这一结构中的“党”主要是宣教性的，象征性的；与之相对应的，各级党委内嵌于整个官僚体制当中，党的干部以国家官员的面目出现，受到官僚制逻辑的支配，官员的权力边界与公民权利的行使均依赖于法律的接受、承认和保护，党、官员和公民的范畴构成政制运作的显性结构，这一结构中的“党”对应于实体性的机构。党中央连接着党的象征层面和实体层面，掌握着解释和代表党的应然性象征内涵的权力，能够以党的伦理作为资源，发动对于干部在实际层面的整顿和纠偏。在中国现代化的进程中，隐性结构对应的政治伦理和显性结构对应的现代法治之间存在着紧张关系，双重结构的内在张力构成了“政治学习”得以推进和演化的动力。但政治伦理需要通过现代法治予以保障，现代法治的推进又需要以政治塑造作为前提。这同时表明，我们所意图实现的现代化绝不仅仅是现代法治的移植和技术治理的迭代，而是重新呼唤政治伦理的回归，以此来面对现代性对所提出的诸多挑战，在这个意义上，社会主义共和国重新规定了现代化的正当性。

【关键词】政治学习；“不忘初心、牢记使命”；党群关系；官僚制；现代化

   一、问题的提出

党的十九届四中全会提出，要建立“不忘初心，牢记使命的制度”，这一项制度列在“坚持和完善党的领导制度体系”项下，是“推进国家治理体系和治理能力现代化”总目标之下的第一项具体制度。这意味着在经历了党的十八大以来的“党的群众路线教育实践活动”、“三严三实”专题教育活动、“两学一做”学习教育活动以及“不忘初心、牢记使命”主题教育活动等历次在时间上前后相继、逻辑上贯穿始终的主题教育活动之后，党的十九届四中全会终于将党的以思想政治教育为主题的政治运动转变成为一项“制度”，并将在嗣后的政治实践中贯彻于各级政府的日常活动中，成为政府进行公共管理之外的常规化、常态化的行为。

事实上，执政党向来强调“学习”和“教育”。这一方面延续了传统帝国中日常性的政治教化，另一方面又接续起党的革命传统。传统中国中，礼教制度作为一项观念性制度，为超大国家的一统实践提供着思想上的资源；而礼教传统经由革命传统的改造，逐渐成为了统摄社会主义新中国，造就革命新人的话语叙事。伴随着执政党体系的完善和控制力的强化，社会中的所有成员都围绕着浪漫的政治理想被强有力地组织和动员起来，思想教育、思想改造伴随着“学习”活动，成为了人民日常生活的一项主题，“学习”作为一项制度，隐含在执政党建立政权的合法性叙事之中。

改革开放之后，国家对社会的控制逐渐松动，但体制内“学习”的基因很大程度上通过领导集体代际变革的方式得到传承。作为“中国特色社会主义事业的领导核心”，执政党必须推行和贯彻其意志。因而“学习”成为了一项独特的、重要的机制，经由不断的叙说，完成了观念的自我再生产。

党的十八大以来，“学习”的重要性被空前拔高。在党的领导不断被强化的过程中，“学习”作为一项配套性措施，伴随着永葆执政党“先进性”和“纯洁性”的要求不断被渗透和压实。然而如果仅仅将“学习”和“教育”视作执政党内部进行组织建设的一种方式，显然矮化了真正的问题。如果说“初心”和“使命”都指向20世纪党成立的那个特殊语境，那么必须追问的是，在完全不同于20世纪的当下，重提“初心”和“使命”的含义究竟是什么？如果说党中央要将其作为推进“国家治理能力和治理体系现代化”的第一项制度举措，那么这项制度可能的治理意义究竟是什么？或者说，在迈向现代化的进程之中，对过去的叩访本身是否意味着它不仅与对当下政治主体的重塑和锻造相关，更与未来的指向相关？

（图片来源于百度）

上述追问实际上隐含了这样一条逻辑假设：制度的建立和存在必然是为了回应现实中所存在的问题。特别是如果将“不忘初心、牢记使命的制度”放在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的框架之下，则至少应该表明，该项制度在中国的国家治理中能够起到独特的作用，或者说，党中央意图使其起到相当的作用。这样说并不是为了追问制度发生的原因，而仅仅是为了指出这样一种可能性：将指向“初心”和“使命”的“学习”作为一条线索放在当代中国政治实践的背景下加以考察，也许能够帮助我们重新理解当代中国政治现代化演进的方向。

本文试图重新讨论和理解上述问题。需要说明的是，尽管党中央使用了“不忘初心、牢记使命的制度”这样的表达，但这一制度实际上脱胎于“不忘初心、牢记使命”主题教育活动。而且这一主题教育活动虽然与党的十八大以来的其他教育活动各有侧重，但其在精神实质上并无大的差别。如果从中共中央党史和文献研究院与中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组办公室编发的《习近平关于“不忘初心、牢记使命”论述摘编》来看，大多数内容实际上恰恰是关于其他主题教育活动的总结讲话。因而实质上“不忘初心、牢记使命”只是一个大的“帽子”，是党的十九届四中全会定下来的一个总括性表达。

就此而言，本文将党的十八大以来关于党员“理想信念”的历次主题教育活动统称为“政治学习”。这一方面是因为党的“教育”和党员的“学习”一体两面，视角的转换意味着我们能够更为方便地讨论“学习”的主体，也即“党员领导干部”；另一方面这一概念的使用能够直接和政府内公务员所经常使用的“学习”的表述对应起来。

本文尝试做出一个不成熟的、总体性的讨论。本文认为，“政治学习”的运转涉及到双重结构的互动：隐性结构能够表达为党（象征）、干部、人民三者之间的关系，而党（实体）、官员和公民的范畴则构成政制运作的显性结构。隐形结构中党处于核心的地位，党与人民的关系是党取得领导地位的理据，而干部与人民关系则是党与人民关系的现实反映和表达。与之相对应的，显性结构中各级党委内嵌于整个官僚体制当中，党的干部以国家官员的面目出现，受到官僚制逻辑的支配，在实际运作中完全可能戕害党群关系。因而党必须确保干部践行党的宗旨和理想，从群众路线的传统中克服和整顿官僚化的倾向，纠正现代化进程中的种种失范现象，对党群关系进行重新塑造。在这一过程中，党中央权威不断得到强化，央地关系发生了一系列变动。不难发现，隐性结构所代表的党的政治伦理与显性结构所代表的现代法治之间存在固有的冲突和张力。如果重新将“政治学习”放在“国家治理现代化”的目标下来理解，也许能够说我们所欲求的现代化超越了仅仅“添附”些许现代治理手段的意涵，也超越了将问题公共管理化，用技术上的调整提供解决方案的选项，而是重新拣拾起党群关系的传统，这一努力表明我们所力图实现的并不仅仅是“国家治理的现代化”，而是社会主义共和国的“国家治理现代化”，并以此重新规定起现代化的正当性。

二、党、干部与人民：“政治学习”的隐性结构

“不忘初心、牢记使命”主题教育活动肇始于2019年5月13日。当日召开的中共中央政治局会议决定，自6月开始，在全党自上而下分两批开展“不忘初心、牢记使命”主题教育。“会议强调，开展这次主题教育，要坚持思想建党、理论强党，推动全党深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想；要贯彻新时代党的建设总要求，同一切影响党的先进性、弱化党的纯洁性的问题作坚决斗争，努力把我们党建设得更加坚强有力；要坚持以人民为中心，把群众观点和群众路线深深植根于思想中、具体落实到行动上，不断巩固党执政的阶级基础和群众基础；要引导全党同志勇担职责使命，焕发干事创业的精气神，把党的十九大精神和党中央决策部署特别是全面建成小康社会各项任务落实到位。”如果从文本出发，我们或许能够发现，“政治学习”的内容主要涉及到三方面的主体：党、干部与人民。其中，“思想建党、理论强党”和“党的建设”直接指向党，而“以人民为中心”彰显了人民的地位，“全党同志”作为党的干部，要勇担“职责使命”，“焕发干事创业创业的精气神”，完成各项党的任务部署，实践党的群众观点和群众路线，并实现党的一系列目标。

可以说，党、干部和人民三者之间的关系构成串联起“政治学习”的逻辑线索。“不忘初心、牢记使命”所省略的主语就是“政治学习”的主体，也即党的领导干部；“初心”和“使命”省略的代词指向党，而“初心”和“使命”的对象则直接指向人民。如果我们将这个词组予以扩展，则应当表达为：党的干部要牢记党的初心和使命，党的初心和使命就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴；党要求党的干部保持同人民的血肉联系，而党的干部受到党的伦理的召唤，要在具体的工作中加以践行并努力实现，投入“为人民服务”的事业当中。这其中涉及三组关系，也即党与党的干部的关系，党与人民的关系，以及干部与人民的关系。这样三组关系中党处于核心的地位，而党与人民的关系则统帅着另外两组关系。因而归根结底，“政治学习”的目标就是党与人民关系在实践中的重塑。

（一）执政基础与群众基础：党与人民

按照党的理论，中国共产党是“中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队”。党之所以是工人阶级的先锋队，原因在于无产阶级的独立阶级意识并不是自发产生的，必须从外界灌输，而先锋队恰恰承担了这样的作用。只有少数先进分子才能掌握社会发展规律，掌握“真理”，并依其对于真理的掌握和揭示以动员无产阶级群众。如《共产党宣言》所说，“在实践方面，共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终推动运动前进的部分；在理论方面，他们比其余的无产阶级群众优越的地方在于他们了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果。”基于此，便有了列宁的“领袖、政党、阶级、群众”的理论。而党又不仅仅只代表工人阶级，是无产阶级革命的领导核心；党同时也是中国人民和中华民族的先锋队，代表最广大人民群众的根本利益。在这个意义上，党所意欲实现的革命并不仅仅意味着阶级革命，而更意味着民族革命。这一革命是历史性的，同时也是连续性的。革命的最终目标是实现共产主义，而共产主义不过是饱含着人民所能想象的全部美好生活的最高级形式。因而革命的指向实际是人民对于美好生活的欲求。

[德]卡尔·马克思；弗里德里希·恩格斯：《共产党宣言》

陈望道译，湖南人民出版社，2021年版

（图片来源于豆瓣）

一方面，党是无产阶级的先锋队，需要唤醒和带领群众；另一方面，人民群众才是历史的主人。这意味着党来自于群众，自身只是人民群众完成历史使命和革命任务的工具；同时群众又需要党的正确领导，在党的领导下实现解放。毛泽东同志对此有过这样的论述：“他们是人民的儿子，又是人民的教师，他们每时每刻地总是警戒着不要脱离群众，他们不论遇着何事，总是以群众的利益为考虑问题的出发点，因此他们就能获得广大人民群众的衷心拥护，这就是他们的事业必然获得胜利的依据。”党的执政地位来自于“历史的选择、人民的选择”，人民的选择是一种事实状态，其底层逻辑是党的伦理。“党的领导作为党和人民之间的一种关系状态, 是党代表人民的利益、密切联系群众、‘全心全意为人民服务’而赢得人民信赖的必然结果, 党权的崇高和党治的推行并不是靠强制和命令而是靠示范和献身精神取得的。”

（二）先锋队的职责与新的伟大复兴：党与干部

在这个意义上，党需要不断带领人民“从胜利走向胜利”。而要完成这一事业，需要依靠的恰恰是党的干部。政党作为先锋队的组织，是由阶级中的“先进分子”所组成的。《中国共产党党章》第一条便有这样的定性：唯有“年满十八岁的中国工人、农民、军人、知识分子和其他社会阶层的先进分子”，才可申请入党。而第二条也规定，“中国共产党党员是中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士。”其先进性的一个方面就是“不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身”，“不得谋求任何私利和特权”。如果说党是由先进分子组成的，那么党的先进性则应当由先进分子的先进性加以保证；反过来，党必须时时确保党员的先进性，要求这些先进分子为党的事业而奋斗。而党的干部作为“党的事业的骨干”、“人民的公仆”，则首先应当受到党的目标的号召，服从党的纪律的要求。

（图片来源于百度）

（三）党群关系的现实表达：干部与人民

党的任务必须依靠党的干部来完成，党的事业也需要党的干部来推动，因而党的一项相当重要的工作就是保证党的干部完全符合党的要求。一方面，党的干部要服从于党的伦理，不断贯彻党的群众路线，带领人民实现对于美好生活的期待；另一方面，党的干部要服从于党的纪律，接受党的安排和任务，努力实现党的既定目标。

不难发现，这两个方面都在干部与人民的关系层面上展开，干部的工作对象就是群众，而干部与群众的关系又实质上就是党与群众关系的现实反映。如果说党与人民之间的关系实质上构成党的执政基础，那么党的干部与人民的关系就是党与人民关系的表达。如果这一关系在现实中严重背离党的伦理，那么就意味着在人民心目中，党的伦理不过是外在的宣传口号，这种事实偏差将不断戕害着党的执政基础。

而恰恰在这一组关系中，人民处于被动的地位，人民群众对于党的干部缺乏相当程度的制约机制。换言之，对于干部的约束更多是依靠党来完成的。革命时期党直接面对群众，而伴随着政权的建立，党与人民之间被官僚所区隔，官僚作为中间夹层，直接阻断了党与群众之间的联系。党员融入国家的官僚队伍，具有脱离群众的风险，这能够从毛泽东在建政之后对官僚的历次批判中看出。如果我们将毛泽东对于官僚作风的诸多批评看作是党的政治伦理意图实现的纠正与回归，那么似乎就能够说，党自身内嵌于政府的官僚体制中，而党的逻辑却是反官僚的。因而党对干部的制约、训诫和整顿很大程度上渗入党从革命到执政的全部历史时期，即便主题有所分别，内容各有侧重。这也导向我们对于主题的讨论，也即“政治学习”作为一项制度设施，首先指向的就是党对干部的约束强化。

三、“政治学习”的逻辑起点：党中央权威的强化和推进

（一）训诫干部的核心：党中央对政治伦理的代表和阐发

“初心”和“使命”意味着组织对组织成员的约束，而“初心”和使命又具有很强的时间意味：“初心”意味着在时间线的此处眺望彼处；而“使命”则意味着在现代化的线性脉络中一代一代地接续投入，目标的实现早已超越了此代人肉身的存在和消亡。如果在时间线索中重新审视，那么首要的问题就是何以使得约束超越时间。作为组织体的原则，这一约束“并不是以单只服从属于暂时性的、过眼烟云的赤裸裸的动物生存那类事物为目的的一种合伙关系”（柏克语），而是组织体承担历史责任的根据，是其得以存续的内在逻辑。换言之，“伟大而光荣的事业”不可能只靠一代人或几代人，它需要一代又一代人的前仆后继。因而“政治学习”的关键就是党对于干部的训诫，使时间的约束发挥效力，要时刻提醒干部牢记党的政治伦理，提防执政过程中的各项诱惑和危险，激励一代又一代组织成员接续奋斗。在这里，对于约束的认同实际上被置换为对于党中央的服从。如果说“初心”意味着某种历史性地回溯，那么革命遗产对于当下产生意义的前提就在于党中央对于历史和现实的连接。由于党内民主集中制的存在，党中央具有绝对的权威运用历史资源来实现对于干部的约束。因而“政治学习”得以推进的起点就在于党中央权威的强化。

张静：《基层政权：乡村制度诸问题》

社会科学文献出版社，2019年版

（图片来源于豆瓣）

不妨从“政治学习”的主体开始我们的讨论。“三严三实”专题教育所针对的对象就是县处级以上领导干部，而“不忘初心、牢记使命”主题教育也以县处级以上领导干部为重点。因而“政治学习”的主体就是领导干部。“领导干部”首先是党员，标记着党的烙印，其次其又身处政府内部，作为官僚体制内的一个“螺丝钉”和一个环节，参与和运作庞大国家的政治过程。正是“领导干部”本身所具有的双重身份，使得执政党需要不断地整顿官僚，防范自身的官僚化：“尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大力气解决。全党必须警醒起来。打铁还需自身硬。”“全党必须认识到，如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的突出矛盾和问题得不到及时解决，我们党执政的基础就会动摇和瓦解；同样，如果我们让已经初步解决的问题反弹回潮、故态复发，那就会失信于民，我们党就会面临更大的风险。”党并不是外在于官僚体制而整顿官僚，正是因为党员本身就是官僚体制的一部分，党才会有“自我革命”的问题。这就意味着我们不能将党与官僚当作两个独立的实体，将“政治学习”简单看作是党对于官僚的纠偏。其一，党的各项机构内嵌于整个官僚体制当中，必然需要服从于科层制的逻辑；其二，所有的党的干部都在官僚体制内任职，党的干部以国家官员的面目出现，并不因其在党的系统内还是在政府的系统内产生差别。在这个意义上，与其说“政治学习”是党政关系中党的方面在统摄政的方面，不如说是党的应然方面在纠偏政治运作的实然方面。正是实然运作中的偏差和背离成为了“政治学习”力图克服的对象。

如果仔细考察“政治学习”的文本，就不难发现“我们党”的指称主要是意识形态性的，宣教性的，象征性的，而并不指向某个单一的实体。无论是追溯党的历史，回顾革命的叙事，还是直接提及党的伦理和宗旨，都必须将其作为象征来理解。典型如在动用党纪惩处干部时，往往称干部“党性丧失”、“缺失党的理想信念”。而恰恰是党中央完全掌握着解释和代表党的应然性象征内涵的权力，能够以党的伦理作为资源，发动对于党的干部的整顿和纠偏。换句话说，党中央能够看作是党的伦理的实际代表。党的象征在当下的历史时期就是由党中央表达和阐发的；而这种表达和阐发能够进一步强化党中央的权威，并以此来规训官僚，这其中的连接机制就是“政治学习”。

党中央就是现实中的党的政治伦理的继承者和传承者，也是党的应然性、象征性资源的阐发者、代表者。“政治学习”将时间的约束置换为对党中央的服从，并由此开始在国家治理的层面上发挥其功能：其一，“政治学习”试图强化官僚队伍对于领袖和党中央的政治忠诚；其二，该种强化在横向上直接导向了各级党的实体的地位的强化；其三，在纵向上，这种强化经由“维护党中央集中统一领导”维持了一统体制，重塑了央地关系，进而对于体制产生了深远的影响。

（二）“喊看齐”与央地关系的变动

如果进入各级政府部门内部进行观察，我们所能够看到的是“政治学习”在公务员日常工作中所占据的比重与日俱增，他们往往用“务虚的内容”加以指代。这不仅表现在随着对于“政治学习”的强调，各级政府和部门周期性、经常性地组织专题的学习会议上，而且表现在学习效果的呈现和展示上。对于公务员而言，其工作当中的重点任务就是摘抄学习笔记和起草学习材料。在政府部门的办公场所，我们往往能够看到巨大的宣传展板，上面印着政治学习的要点，而展板旁边往往还会粘贴上本单位的班子成员或工作人员的学习心得体会。在这个意义上，“政治学习”表现为一项展现“政治服从”和“政治忠诚”的仪式，正是这种形式上的服从与忠诚，经由各个地区和部门的传输和归纳，直接导向了对于党中央和领袖的政治忠诚与服从，也即所有学习的文本归结到最后，都能表现为“更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围”，要与中央“保持高度一致”，自觉向党中央“看齐”。

“毛主席在党的七大预备会议上讲过一段名言：‘要知道，一个队伍经常是不大整齐的，所以就要常常喊看齐，向左看齐，向右看齐，向中看齐。我们要向中央基准看齐，向大会基准看齐。看齐是原则，有偏差是实际生活，有了偏差，就喊看齐。’……经常喊看齐是我们党加强自身建设的规律和经验。只有经常喊看齐，只有各级党组织都经常喊看齐，才能时刻警醒，及时纠偏，使全党始终保持整齐昂扬的奋进状态。”从这个意义上理解，“政治学习”就是一个“喊看齐”的过程，正是因为“看齐是原则，有偏差是实际生活”，所以“喊看齐”才显得如此重要。“政治伦理”的约束就经由“喊看齐”来加以贯彻，与中央基准看齐，就是修正偏差。

[德]马克斯·韦伯：《韦伯作品集 III：支配社会学》

康乐、简惠美译，广西师范大学出版社，2004年版

（图片来源于豆瓣）

在“喊看齐”的过程中，党的实体在政治结构中的地位得到进一步的强化，一方面，各级党组织服从和忠诚于党中央的集中统一领导；另一方面，这种服从和忠诚则直接强化了各级党组织在其所在系统内的作用。换言之，在党政关系的层面上，党的方面开始发挥更大的作用，各级党委直接肩负着落实党中央决策部署的政治责任。这契合于我们对于十八大之后党政关系变动的观察。无论“条条”还是“块块”，各级党组织都是本部门内的决策核心，而且各级党组织都要落实来自党中央的决策部署。“中央委员会，中央政治局，中央政治局常委会，这是党的领导决策核心。党中央作出的决策部署，党的组织、宣传、统战、政法等部门要贯彻落实，人大、政府、政协、法院、检察院的党组织要贯彻落实，事业单位、人民团体等的党组织也要贯彻落实，党组织要发挥作用。各方面党组织应该对党委负责、向党委报告工作。” 

就方向而言，“政治学习”是自上而下的，“我们这么大一个党、一个国家，没有集中统一，没有党中央坚强领导，没有强有力的中央权威，是不行的、不可想象的。同志们都表示要自觉维护党中央权威，共同使中央政治局、中央政治局常委会成为一个团结一心、步调一致、一起实干的领导集体。同党中央保持高度一致，是我们党的一贯要求。”就中央对地方的统领和管控而言，“政治学习”直接渗透进入央地关系的范畴，所谓“中央”的权威实际上就等同于党中央的权威。“地方和部门的同志一定要认识到地方和部门的权威都来自于党中央权威，地方和部门的工作都是对党中央决策部署的具体落实，在地方和部门工作的同志都是党派去工作的，不是独立存在的，也不是孤立存在的，没有天马行空，为所欲为的权力。” 

因而各级官僚的“政治学习”成为了一项服从中央、在形式上宣扬政治忠诚的仪式，从而在观念上和原则上维持了中央的一统。这种观念机制的生成直接来自于党中央对于党的象征性资源的内涵的掌握和阐释，反过来又促进了党中央权威的强化。地方政策的执行一旦出现偏差，民众的意见和诉求将会直接诉诸中央，从而触动中央代表“政治伦理”的惩罚，而追责的后果则是中央权威的进一步强化。

就“政治学习”而言，这种机制运转的方式可以归纳为：党中央作为党的伦理的代表者发动“政治学习”，经由“政治学习”，党的实体较之过去更加直接地参与政治过程的运作，肩负起党作为治理机构中重要一极的责任，并发挥相应的功能。反过来，党的伦理的教育活动也不断依赖于党的实体的强化而加以完成。

四、官僚的整顿和教育：党群关系的重塑

如果说党中央权威的强化是“政治学习”的前提，那么对于官僚的整顿和教育则是学习活动力图达到的一个重要目标。执政党提防自身“官僚化”的倾向，用“四大风险”、“四大挑战”一再提醒和警示全党：“党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进；过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。”“保持党的先进性和纯洁性、巩固党的执政基础和执政地位靠什么？最重要的就是靠坚持党的群众路线、密切联系群众。”

一方面，官僚体制自身的惰性和科层制之下官僚的实践逻辑背离于党所要求的干部的内在品性；另一方面，当代中国官僚权力的日益膨胀作为中国现代化进程所取得的显著成绩的意外结果逐渐暴露出来。“政治学习”则在这两个层面上提供了党试图用自己的伦理驯化和约束官僚的途径。最为关键的是，在官僚体制“向上负责”的现实下，“政治学习”提供了一个转换机制，也即通过官僚的“学习”与“看齐”，重新焕发其对人民负责的伦理要求。

（一）官僚体制的强化与干部伦理的远离

我们在这一部分的讨论将始于这样的观察：即“干部”的话语与“公务员”、“官员”的话语指涉逐渐出现了区隔。如果以“公务员”和“官员”作为关键词在“人民日报”数据库中进行搜索，我们可以发现对于这二者的使用始终处在一个上升的趋势中。

图一：70年以来《人民日报》中“官员”、“公务员”词频统计

相对于干部而言，公务员、官员更加接近于一个价值无涉的“中立概念”。而在党的话语体系下出现的又恰恰是“干部”，而不是“公务员”或者“官员”。语词的使用及其变迁至少能够反映出某种价值取涉。在某种程度上，“公务员”和“官员”的背后是现代理性法制的塑造，其指向的是韦伯意义上的科层官僚制。在韦伯的意义上，官僚制是有着正式的科层等级和规章制度的组织形式，其成员受到专业训练，在组织中有着职业生涯。这一方面意味着，官僚制是即事主义的，服从于非人性的规则，其运作有着自身的逻辑，由此带来的是循规行为和文牍主义，从而导向官僚制本身的惰性；而另一方面则意味着，官僚体制走向自身创设的“铁牢”，成为一台自我驱动的机器，所带来的只能是价值与意义的摒弃。

现代的官僚制和现代的法制是统一的，正是中立理性的官僚制执行形式理性的法律，也正是法律统治着官僚组织的行为。因而“公务员”的塑造恰恰是我们在迈向现代化进程中的有意为之，是我们力图实现现代法治的必然结果。但当我们用“民主”、“法治”、“科学”的话语实现了“官员”的理性化塑造时，一个后果就是“干部”的逻辑开始远离了。正如我们在“信访条例”中所能够看到的那样，向党声讨“正义”的人民不见了，取而代之的是理性算计的“上访者”，反官僚的信访制度就在制度化的过程中被官僚化了。

如果说官僚服从于现代性，受到现代法治的规训，强调凡事讲程序，强调自我维护和尽力免责，那么党的伦理则恰恰要求党的干部必须担当起政治责任，“政治学习”反映出党的伦理对官僚体制弊病进行克服和纠正的努力，这两者之间构成紧张关系。例如习近平同志在一次讲话中指出，“有的工作拖沓敷衍，遇事推诿扯皮、回避矛盾和问题，一点点小事都要层层上报请示，看似讲规矩，实则不担当。”“有的对待上级部署囫囵吞枣、断章取义，执行上级决定照本宣科、等因奉此，或者照猫画虎、生搬硬套，以前怎么做就怎么做，别人怎么做就怎么做，完全不顾本地本部门实际情况。”拖沓敷衍，推诿扯皮，上报请示可能只是官僚体制依规办事，层层运转的一个侧面，但在党中央看来，其“不担当”的实质已经构成对于党的政治伦理的违反。同样地，群众路线要求党的干部“从群众中来，到群众中去”，但由于科层制的逻辑将官僚镶嵌在体制的一个层级上，干部不能下达群众，党与群众的血肉联系被割裂了。

与之相关的另一个问题是，现代化进程既由官僚体制的实践推动，又反过来造就了官僚权力的膨胀，产生了种种失范现象。已有的文献已经对中国自改革开放以来的政治实践进行了丰富的描述和解释，特别是在回应为何中国在短短的时间内在现代化进程中取得了突出的成绩时，官僚体制在其中发挥的作用就成为了一个重要的方面。官员们直接参与市场运作，进行招商引资，在“官场+市场”的框架下，积极追求属地的政绩，并展开同向竞争，利用“项目制”进行国家治理，官僚体制在这一过程中得到了突出强化，治理效率等同于经营效率，“量化管理使行政科层化在工具意义上背离了以人为本的治理理念”。与此相对应的是寻租、腐败以及社会不公问题。正是在这个意义上，“政治学习”对这两种趋势给予了回应，通过重提干部的伦理内涵，要对“思想堕落、物欲膨胀，灯红酒绿，纸醉金迷”的思想根源进行整治。“事实表明，经济发展了，人民生活水平提高了，不等于党同人民的联系就更加密切了、必然密切了，有时候反而是疏远了。我说的是不是事实？我们都有经历，我们都是过来人。现在，脱离群众的现象在某些方面比十年前、二十年前、三十年前更突出了。问题出在哪儿？不能不引起我们深思！我看主要是一些党员、干部宗旨意识淡薄了，对群众的感情变化了，作风问题突出了……但存在的问题也不谓不严重，必须花大气力加以解决。如果真的到了那一天，就会危及党的执政基础和执政地位。”

（二）“把对上负责与对下负责统一起来”

党的伦理要求的是保持与人民群众的血肉联系，党的执政归根结底是由于群众的认同和发自内心的服从。要维持和强化人民的认同，必须持续性地回馈群众、带领群众、服务群众，从而不断赢得群众。“我们讲宗旨，讲了很多话，说到底还是为人民服务这句话。为人民服务是共产党人的天职。我们要坚持党的群众路线，与人民心心相印、与人民同甘共苦、与人民团结奋斗，不断赢得群众信任和拥护、保持同人民群众的血肉联系。”正是“人心所向”构筑了党的执政基础，这种建构是自下而上的。

但官僚体制的逻辑却是自上而下的，对上负责的。只有不断提升自己辖区、部门内的治理绩效，官员才可能获得上级的认可，以获取升迁的资格。这同样成为了需警惕的一个方面：“有的习惯于以会议落实会议、以文件落实文件，热衷于造声势、出风头，把安排领导出场讲话、组织发新闻、上电视作为头等大事，最后工作却不了了之。有的抓工作不讲实效，不下功夫去解决存在的矛盾和问题，难以给领导留下印象的事不做，工作汇报或年终总结看上去不漂亮的事不做，仪式一场接着一场，总结一份接着一份，评奖一个接着一个，最后都是‘客里空’”。而“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，这是坚持立党为公、执政为民的本质要求，是党和人民事业不断发展的重要保证。”

因而，官员的逻辑是“唯上”的而非“唯下”的，其回馈民众的要求是要通过与党中央“看齐”、“保持高度一致”，实践“党的群众路线”的“政治学习”来加以贯彻，并通过党的约束加以落实。换句话说，官员的“关键诉求是增加自己任内的治理绩效，完成上级政府的各项指标任务和‘行政发包’。其与民众保持血肉联系的要求（‘唯下’）是在‘看齐’（‘唯上’）的过程中实现的。”在这个意义上，“政治学习”提供了转换机制，将“对上负责”最终转化为“对下负责”，最终将“对上负责与对下负责统一起来”，从而成为重新界定官员和民众之间关系的制度设施。

因而如果说官僚制要服从的是法理权威和正式程序的话，那么党的伦理则内在于法，后置于法，是以最终管控和最高约束的面目出现的。对于官员而言，最为重要和关键的并非凡事是否在程序上符合规章程序，即便这也相当重要，但最重要的是，官员需要不断回应、内省和实践党的伦理，而党的伦理恰恰是社会主义共和国的根基，是实证法的底层逻辑。

五、平衡与调试：政治伦理与现代法治的协同

如果说党、干部和人民的关系构成“政治学习”的“应然方面”，那么就有一条相对应的、实然的关系结构，两者分属信念中的和现实中的，话语中的和运作中的，隐性的和显性的。

图二：国家治理现代化进程中的两条线索

如图所示，党的象征的方面统摄干部和人民的范畴，党没有自己的利益，只代表最广大人民群众的根本利益，党性与人民性是统一的，而党的干部直接来自人民，并依靠人民，作为人民的先锋，需要在党的旗帜之下不断回馈和解放人民。党中央就是现实中党的象征方面的代表。与之相对应的，各级党委作为各级政府体制决策的核心，直接参与中国政治现实的运作，内嵌于整个官僚体制当中。在这一线索中，党的干部以国家官员的面目出现，受到官僚体制运转逻辑的支配。在官员与公民的关系上，均由国家的各项法律加以明确和规定，官员的权力边界与公民权利的行使均依赖于法律的接受、承认和保护。

这两种结构之间的冲突和张力造成了中国国家治理当中的紧张关系。其中隐含的冲突在于：各项成文化的制度努力将官僚打造成只服从文牍的国家机器，但党的政治伦理则要求国家的官员不仅要服从宪法和法律对于其从事“公职”的约束，更要自觉地服从党章的规定，肩负起党的伦理，主动站在“红旗下”，担当起党“全心全意为人民服务”的宗旨，努力承担起先锋队的责任，在“共产主义”的最高理想和“中华民族伟大复兴”的奋斗目标中，重新唤起自己的政治责任，回应、实践和完成实践党对于人民的政治承诺。而这恰恰要求力图冲破所有规则、制度的条条框框。党既要依赖于官僚实现治理，又要力图改造和驯化官僚。因而能够看到，共和国历史上所出现的历次整风运动，实际上都表达出国家通过间歇性的运动式治理的方式，将“行政”的转变为“政治”的，从而突破官僚体制，实现超常规运转的意图。

上述两种结构的隐没和浮现串联起共和国迈向现代治理的过程中的演变和发展。“政治学习”在某种程度上钩连起这两种结构，正如马的缰绳对马的牵引和把控一样，实现隐性结构对显性结构的把握和纠偏。然而这种纠偏和调试却因二者之间的固有张力而很难达到平衡。

第一，就党中央权威的强化而言，中央与地方的关系被置换为各地方和各部门服从党中央权威的关系。然而问题的关键可能并不是集权或是分权，而更可能是中国因其地域广大与各地区情况复杂所固有的硬性约束。在党中央看来，“在指导思想和路线方针政策以及关系全局的重大原则问题上，全党必须在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。各级党组织和领导干部要牢固树立大局观念和全局意识，正确处理保证中央政令畅通和立足实际创造性开展工作的关系，任何具有地方特点的工作部署都必须以贯彻中央精神为前提。”党中央力图将其政策在地方不折不扣地执行下去，现阶段所面临的主要问题在于政策的执行不力。但问题是，中国由于其疆域的辽阔和各地区的差别，中央的政策只可能是指导性的，原则性的。基层政府受制于其各项约束条件，在推行和实践中央统一部署中会遭遇各项困难，因而当两者相遇后，后果就表现为大量的非正式制度的存在和变通性执行。典型如近年来的“痕迹主义”、“形式主义”问题，在党中央的认识中，其中最根本的解决思路就是要“以党的政治建设为统领加强思想教育，着力解决党性不纯、政绩观错位的问题”，但问题的关键可能在于激励机制的诱发与受限于交易成本导致的约束无效。

第二，这两者之间的紧张关系某种程度上造成了官僚体制的日常治理与党的整顿运动或运动式治理之间的来回拉锯。体制难以给官僚提供稳定的激励，也即无法通过前置的细致的描述规定，明确官僚做到何种程度算作是完成了自己的职责，为了何种行为能够算作是尽到自己的义务从而免责，因为党的干部对于人民的责任来自于“誓约”，其对于党和人民的事业负有无限责任。因而对于官员而言，其政治生命存在风险，处于高度不确定的状态。于是大量的非正式制度和文化孕育和发展起来，正如党的文件对于“圈子文化”和“山头主义”的批评。

第三，党群关系的重建与现代法治的建设还会面临相当的冲突。如果说重提“政治伦理”的目标在于修复党群关系，纠正种种失范现象，那么现代法治的建立则需要权利义务边界的明晰。然而诸多群体性事件和“按闹分配”的行动恰恰印证着法治的无能为力，更遑论现实中许多化解矛盾纠纷的操作，细究下来往往是违反实定法规定的。转型期间种种问题的申诉无门与处理上的违背规定都并非历史遗留的“无可奈何”，而是源于两种线索之间的内在张力。

第四，必须警惕的是，党的政治伦理成为空洞的话语，在自我反复中反而走向官僚权力的膨胀。其风险在于，隐性结构非但没有对官僚体制起到应有的纠偏和约束作用，反而成为官僚体制自我规定其权力行使的正当性。在这种情况下，官僚体制与民众之间可能发生的紧张关系将由党的实体直接面对，这种紧张关系可能弱化民众对党的伦理的认同。

   六、余论：迈向社会主义共和国的现代化

于是我们能够看到一条充满张力的特殊的现代化之路。在面向现代化的进程中，我们不仅需要处理政治伦理与现代法治的内在矛盾，还需要彼此调和与互相填补，理顺两者的关系。在“政治学习”中，政治伦理必须实现从表达到实践的转换。在疫情防控期间，张文宏医生讲到：让党员先上，没有讨价还价的余地。“让党旗在防控疫情斗争第一线高高飘扬”，恰恰就是要求党员干部发挥作为“先锋队”的模范作用，同群众保持血肉联系。只要政治伦理进行召唤，那么在必要的时候，每个人会为了所有人牺牲所有，这便是共和国的要义。在生死关头25000多名优秀分子在火线上宣誓入党，恰恰体现出政治伦理不仅仅是口号，而是成为了一种巨大的动员能量，指向了共同体成员所能够实践的、对于共同体的使命与担当。

因而可以说，“政治学习”实则是政治伦理渗透进入现代法治的一种直接表达，意味着现代法治国对于政治伦理的重新呼唤。官员不能仅仅成为科层制之下的螺丝钉，还必须担负起责任伦理，现代化的演进必须回到社会主义共和国的规定之下。我们所意图实现的现代化，绝不仅仅意味着现代法治的移植和技术治理的迭代，而是重新呼唤政治伦理的回归，以此来面对现代性对所提出的诸多挑战。这就必然要求我们统合起“现代法治”和“政治伦理”。就此而言，“群众”或者“人民”的指称就绝不是暂时性的，过渡性的，连接“臣民”与“公民”的过渡形态，而是自身暗含着内在的规定性：与之对应的干部不能仅仅因符合法的约束而免责，不能因官僚体制的“条条框框”而摆脱党的伦理的约束，而是必须承担起责任和使命，践行党的理想与意志，时刻同人民站在一起。

当我们重新审视为什么“建立不忘初心、牢记使命的制度”是推进国家治理现代化的第一项具体制度时，我们就会发现，中国的现代化进程并不仅仅是由法治的现代化加以推进的，其中暗含着更为基本的逻辑取向，那就是党的政治伦理。换言之，这个“法”不仅仅意味着实定法的规则、正规化和制度化，更内涵着使命和价值的驱使，内涵着党取得执政地位的“内在德性”。在这个意义上，“依法治国”和“以德治国”相结合就意味着，作为规则的“实定法”是治理国家的“依据”，具有某种工具性，其根本上是要为实现国家“伟大复兴”的目标而服务；而党的伦理则暗含着“自然法”的意涵，党自身乃至所有国家机关的运作必须受到党的政治伦理的约束。这同时意味着，一方面，我们需要不断完善现代法治国的构建，党的实体连同官僚体制，其权力行使都必须服从于法治之下，公民的权利必须得到法的保障；但另一方面，我们所意欲实现的现代法治并不是资权体系在全球范围内的又一次拓展，而是将政治伦理作为最高的理想和最后的约束，用“先锋队”的精神和使命驱使干部投身于“中华民族伟大复兴”的事业，用奉献和责任唤醒私利计算的“理性经济人”。“政治学习”恰恰在这个意义上钩连起“现代法治”和“政治伦理”这两条线索，其之所以能够成为一项“制度”，并被安排在“实现治理能力和治理体系现代化”第一条制度之下，就是因为我们宣示所力图实现的并非什么别的现代化，而是社会主义共和国的现代化。如果我们试图建立现代化的“秩序”，首要的恰恰是凝聚人心。

因而从更大的维度上说，现代化也不仅仅意味着“前进”和“告别”，不仅仅指向非现代的“此岸”向现代的“彼岸”的过渡。某种程度上，“政治学习”指向的恰恰是传统与过去，并在这个意义上为现代化提供了一套新的方案。这意味着，在迈向现代化的进程中，我们以往的实践所构筑出的包括革命传统在内的政治传统，就不是非理性的、需要革除和抛弃的，与之相反，过去的资源能够回应现代的问题，换言之，我们为何走到今天暗含着对于我们将要抵达的明天的规定。正如“初心”这个词本身所隐含的那样，如果我们的理想是抵达“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”的社会，那么社会主义共和国恰恰重新规定了“现代化”的正当性，这也正是我们力图迈向和构建的未来。

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排版：曾琳雅

审核：宋维志

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