刘诗古｜货币、公粮与工商税：中华人民共和国成立初期财政经济的困难与重建

摘　要

1949—1951年，中国出现了严重的财政经济困难，收支不平衡，赤字数额大。广大人民在欢呼“站起来”的同时，不得不背负起伴随着胜利而来的财政负担。在加强对农业税、工商业税的征收和管理的同时，中国共产党政权积极利用货币发行和公债推销等金融手段增加收入、回笼货币，在短时间内结束了财政赤字和通货膨胀，实现收支平衡。这一成就的取得很大程度上得益于中国共产党政权财政汲取能力的提高。但是，中国共产党政权对资源的汲取能力并非是在中华人民共和国成立之后才突然大幅提高的，而是逐渐形成于长期艰苦的革命斗争实践中。中国共产党领导的中国革命，有力打击了处于国家与纳税人之间的“中间掮客”群体，不仅强化了国家对于乡村社会的控制，而且将财政税收重新置于中央政府的行政控制之下，从而保证了社会主义中国的经济建设以及工业化战略的推行。

作者简介

刘诗古，厦门大学人文学院历史系副研究员

基金项目

本文系国家社科基金重点项目“中南六省农村调查资料整理与研究(1949—1954)”(项目编号：14AZS009)的阶段性成果

本文载《社会科学》2020年第12期

在经历了“农村包围城市”、“敌后抗日”和“国共内战”等艰苦斗争之后，中国共产党终于在1949年迎来了全国胜利的曙光。然而，在全国人民的欢呼声中，毛泽东等中央领导人的心情并不轻松，因为伴随着胜利而来的财政困难越来越大。国家收支不平衡，财政赤字不断增加，而新解放区尚未建立完善的税收制度，财政收入增长缓慢。中国共产党在军事战线上的胜利，只不过是其宏伟建设蓝图中的“第一步”，更为巨大的挑战是“如何在复杂的经济战线上取得胜利”以及“如何在取得胜利以后建设一个现代化的国家”。

1949年7月成立的中央财政经济委员会(简称“中财委”)对此后财政经济的恢复和根本好转发挥了关键作用。但在当时，人们对中国共产党治理经济事务的能力并无信心，坊间一度流传“共产党马上得天下，不能马下治天下”的说法。因此，中国共产党能否在短时间内采取有力措施结束财政赤字和通货膨胀，扭转经济混乱局面，实现收支平衡，取得市场稳定，就成为当时摆在中国共产党面前最为迫切的任务。1949—1950年间，毛泽东曾多次提到“财政经济工作已经成为中央和中央局的主要议程”或“中央政治局现在几乎每次会议都要讨论财经工作”，并指示各中央局主要负责同志“必须亲自抓紧财政金融经济工作，必须经常讨论财经工作，不得以为只是财经业务机关的工作而稍有放松”。

就这样，中国共产党政权迅速建立了一套有效汲取财政资源的国家制度。对于一个现代国家而言，如没有强有力的汲取能力，就不可能实现其政治目标。而在所有的汲取能力中，收税的能力最为重要。这也是为什么熊彼特将现代国家称之为“税收国家”(Tax state)的原因。王绍光认为，1949年前后中国共产党领导的政权之所以可以大幅度提高国家的汲取能力，关键在于“新政权具有高度的自主性”以及通过一系列的“制度创新”确保了税收人员和纳税人遵从国家统一的意志。与此相反，国民党政府就缺乏这样的自主性，因为“全国和各省的统治精英们”(主要是地主、商人和军阀)根本就不希望国家汲取能力得到提高，内部阻力导致很多试图增加政府财政收入的措施无法得到真正实施。

相比国民党，中国共产党政权有着更为顽强地应对财政困难的能力。这是因为，财政困难曾一直伴随着中共的成长和壮大过程。无论是在江西的苏维埃时期，还是随后开始的长征途中，或是陕甘宁边区与敌后抗日根据地时期，中国共产党都在极度困难的财经处境中坚持了下来，并获得了胜利。因此，从中共的成长历程看，其对资源的汲取能力并非是在中华人民共和国成立之后才突然大幅提高的，而是逐渐形成于长期艰苦的革命斗争实践中。

对于1949年前后中国的财政经济困难以及政府治理通货膨胀的努力等宏观问题，学界已有相对详细的梳理。不过，近些年以来，研究者的关注点逐渐转向对人民币发行、农村征粮与城市工商税收等具体实践过程的讨论。这些研究呈现出两点重要的变化趋势：一是注重地方档案资料的挖掘和利用，二是开始有意识地由原来的宏观政策研究转向具体的微观个案研究。然而，无论是从关注的热度上，还是研究的深度上，对中华人民共和国成立初期财政经济的讨论依然薄弱，大多数研究者的着力点依然偏重于对各大政治运动的探讨。值得提及的是，有些研究已经开始把政治运动与财政经济纳入到统一的讨论框架内加以思考。

本文将要探讨的问题是：中华人民共和国成立初期，共产党政权如何克服当时财政经济的系列困难，进而比较快速地结束财政赤字和通货膨胀、实现财政收支平衡？当时中国财政收入的结构经历了怎样的变化？在财政经济稍微得到调整和恢复之后，中共中央决定参加朝鲜战争，意味着中国将重新陷入“战时财政”状态，共产党政权又是如何应对的？

本文的研究时限主要集中于中华人民共和国成立初期的前三年，即1949年10月至1951年10月，但为了弄清历史的变迁过程，往往会略有前伸与后延。本文的资料则来自于公开出版或内部出版的大量财政经济史料，主要包括以下三类：其一，有关财政、税收、金融等工作的政策文件。其二，党和国家领导人的文集、传记、年谱等，其中又以直接负责财政、税收工作的陈云、薄一波与薛暮桥等人的文献最为重要。此外，一些历史亲历者或当事人的日记、观察或思考也值得重视。其三，报刊杂志。如新华社的《内部参考》以及中央财政部的《中央财政公报》等，都有丰富的财政经济史料。此外，笔者还大量阅读了未刊的地方档案，包括县委、县政府、财政局、粮食局等机构的文书和业务档案。这些未刊地方档案丰富了笔者对基层财政运作的认识和理解，有助于对高层政策文件的把握和解读。

01

胜利的负担：

1949年前后的财政困难

从1937年全面抗战爆发到1949年国民党政府败退台湾，国统区由于连年战争和经济凋敝，国民政府的财政入不敷出，不得不通过发行货币来应付，因此“法币”发行数量惊人。据统计，1937年6月至1948年8月21日币制改革前，法币发行额在11年的时间里增长了47.4万倍。而随后发行的金圆券更是在不到10个月的时间里增加了27.8万倍。与此相对应的是物价飞涨，甚至有时物价一日就发生数次变化。这些物价的快速变化亦可见于一些人的日记中，如《顾颉刚日记》就详细记录了上海物价变动对日常生活的影响。

有学者认为，持续的通货膨胀是国民党政权最终失败的一个重要原因。有此前车之鉴，共产党政权不会不知道其危害，如果不是万不得已决不会采用发行货币的办法来解决财政赤字。故此，在上海解放之后的两个月中，虽连续发生了两次物价跳跃，但也有过一段币值稳定时期。1949年9月23日，顾颉刚在日记中写道：“上海物价殊稳定，予出去一月，仍然如故，此不能不服政府之措置得宜也。”然而，至11月份，物价连续多日大跳。11月2日折实单位较前日高66元，8日又高82元，9日又高77元，人民币迅速贬值。

(一)财政赤字

1949年中国人民解放军相继解放了中国大部分地区，至年底只剩下成都附近及西藏、台湾、海南岛等地尚待解放。这年财政的主要任务是保障战争的供给，军费约占开支的80%。随着地盘的持续扩大，供养人数的增加，不仅要把被俘虏或改编的国民党军队包下来，而且还要把大量国民政府的旧文职人员包下来。中央认为，解决这些人的吃饭问题在政治上和经济上都是有好处的。初步估计，1950年靠公家吃饭的人将达到900万左右，而这些人的开支都得由人民来负担。据薛暮桥的理论，每一百个居民只能养活两个脱产人员，超过此数就要靠发行货币来解决。

除此固定支出之外，军队打仗还得先带一批款去。因为新解放区不能立刻收到税款和公粮，钱粮都得大量补贴。在1949年，军队仍分布在各大战线上作战，他们的物资供给不能完全由新解放区就地解决，还必须依靠各自原属的“家”。如第四野战军的物资大部分要靠东北供给，而第一野战军则主要由西北和华北供给。因此，老解放区人民的负担还无法减轻，必须继续承担繁重的支前任务。

以往中共的税收对象主要是以农民为主，公粮占到总收入的80%以上，而工商税则不足20%。薄一波曾提到，在1949年7月上海会议上，想对预算有所改变，要求农业税与工商税平衡，可遭到各地税收工作者和城市工商业者的反对。有些党政干部甚至认为“向老百姓要钱”就不算革命工作，秉持一种“仁政”的观点。1950年3月《人民日报》发表社论文章，对这种“轻税”思想进行了严厉的批判，认为这种观念没有认真地考虑“完成人民国家一切革命任务的经费从何而来”的问题，并正式提出“纳税光荣”的口号。

除了军政和公教人员之外，还有一个大的支出项，就是恢复被战争破坏的生产和交通的建设费用。据不完全统计，1949年各解放区在工业上的投资约合细粮350万公吨，交通事业的投资约合细粮150万公吨，两项合计约为500万公吨。随着各项建设任务的提高，建设费用还得继续扩大，成为加重财政困难的又一因素。综上可知，随着地区扩大、人口增加，军事、行政、公教、建设等项费用持续增加，导致财政开支的增加速度远远超过收入增长的速度。有文件显示，1949年的财政赤字占总支出的65.8%。当时财政金融工作正处于从分散管理向统一管理过渡的过程中，公粮、税收收入主要在地方，但许多开支却需由中央负担，收入与支出脱节。为此，中央不得不依靠增发钞票来维持开支和弥补赤字。

(二)货币发行

陈云认为，解决财政赤字只有两条路可走：一是增加税收，二是发行钞票。但是，开支在不断扩大，而税收收入跟不上，于是发行钞票成为不得已的选择。在党中央入驻西柏坡之后，取消了华北财经办事处，成立了中央财政经济部，并准备发行全国统一的货币。1948年11月25日，华北银行、总行发出指示，决定成立中国人民银行，并于12月1日开始发行钞票，用以取代华北、华东、西北三区货币，并逐步统一所有解放区的货币。

在人民币发行上，董必武侧重稳定物价，提出每月上升10%，但陈云认为应该首先保证解放战争的需要，其次才是稳定物价，主张物价每月上涨20%—30%。这直接关系到人民币的贬值速度。为此，中央要求各地增发货币须经中央批准，并要求中财部五天上报一次各地物价。此外，要想确立人民币为唯一的通货，就必须把其他通货从流通领域驱逐出去。早在1948年10月，中共中央就连续发出两条“与国民党进行货币斗争”的指示，要求新解放区停用法币，协助商人把法币迅速排挤出去，换回所需物资。

在国民党统治下，长期的通货膨胀给市场留下了两个后遗症：一是市场上投机活动猖獗；二是人们对纸币不信任，更愿意持有价值较稳定的银元、黄金和外币。上海解放以后，许多人继续坚持以金银而不是人民币计价和交易，抵制人民币进入市场。上海军管会相继禁止一切外币及金银在市场流通和计价，取缔黑市交易，从而垄断了货币的发行权。但是，中财部也清楚，新货币的发行，不是货币问题的最后解决，只能是战时过渡货币。

1948年底人民币刚发行时的总额为184亿元，至1949年8月底增加到4851亿元，而在11月底则达16000亿元。不到一年的时间里，货币发行增加了近90倍，物价则上涨了60倍左右。至1949年底，人民币发行额增加到30000亿元，增长约160倍。这样的通货膨胀速度是中共成长历史上前所未有的。但是，只要货币大量投放，市场上马上就会出现币值下跌、物价上涨的反应。中共高层主管财经工作的干部都清楚，钞票发行过多是1949年出现四次物价大波动的主要原因，分别出现在4月、7月、10月和11月。

如果纸币的币值持续下降，面值将消失殆尽，甚至抵不上印刷成本。1949年12月29日，政务院财经委员会给中共中央的报告中说：“由于物价波动，人民币最大票面的千元券，仅值抗战前币值7分左右。由于票面大、币值小，市面流通颇感不便，各区间解款运输尤感困难，特别是财政开支随币值下降而增大，印刷力已赶不上。”他们提议增发五千元和一万元两种票面人民币。1950年1月1日，中央回复同意增发，但须征求政务院同意。

钞票发行过多有什么后果呢？陈云的回答是：“通货膨胀，物价上涨，老百姓叫苦，共产党被骂为与国民党没有什么区别，而投机商人则大发横财，社会经济紊乱。”因币值的持续下跌，政府需要发行更多的钞票才能弥补赤字，由此陷入恶性循环。为此，政府需要一些特别的手段来实现货币的回笼，减少市场上流通的货币量。货币回笼最有效的办法之一就是发行公债，用国家的信用向社会团体和个人直接借债，把多发行的货币收回一部分。然而，因人民币贬值过快，大家不愿意购买公债，于是中央决定发行折实公债。但是，陈云提到：“发公债的收入，在1950年的财政概算中百分比占得很小。”因此，这还不是根本之策，最好的办法是增加工商税收，既可解决财政需要，又可减轻农民的负担，同时还可以回笼货币，达到“一箭三雕”的目的。在1949—1950年期间，虽公粮收入是财政收入中占比最大的部分，但是公粮收入是征收实物而不是现金，无法直接起到回笼货币的作用。

(三)统一财经

据薛暮桥回忆，早在1948年，他们就已经在为逐步实现财政经济工作的统一而进行各项准备。在临近全国胜利之际，中共中央特别是周恩来领导的财经部特别重视货币问题。当时的货币虽由中央统一发行和掌握，但各地的公粮、税收等却由地方掌握。与此同时，货币的回笼又需要以粮食和税收为基础。

从抗日战争开始一直到1949年，各解放区执行的是分散的“战时财政”政策。在这12年中，又可分为两个阶段：一是1948年以前的完全分散，各有货币，各管收支，统一的只有政策；二是1949年各解放区开始连成片，才可能在各区之间进行部分物资的调拨。1949年底，除西藏之外的中国大陆地区已全部解放，使得财政分散经营中的统一程度迅速增加。在这种情况下，中共中央认为统一财政收支管理的时机已经成熟，要求结束一直以来的分散模式，将权力收归中央。如此，地方上的机动性就会比以前大大减少。所以，在政务院做出这一决定之后，中共中央紧接着又下发了《关于保障实施政务院决定的通知》，要求各级党委向军政、财经工作人员解释，务必执行财经统一的决定，共同克服困难。

在客观条件上，除新疆及西藏外，全国各地的电报、电话已经畅通，几个小时内可以电报往复，几分钟内可以电话问答。中央人民政府已经可以做到逐日收到各地业务情况和收支数字的报告。这些条件的改变，已经为实现统一的财政管理提供了可能。但是，中央把地方公粮提走之后，各地每个月收到的经费就只能是现金人民币，且币值还将继续下跌，下级经费怎样维持呢？这引发了各地的普遍担忧。中央采取的主要应对措施是折实存款，从而保证各部门的货币经费可以较少受到货币贬值的影响。

统一财经的内容主要有以下五项：一是统一收支，重点在收，改变中央收支脱节的局面；二是公粮收归中央统一掌握，只拨给其中5%—15%作为地方附加税，由地方支配使用；三是将关税、盐税和货物所得税统一集中到中央管理，每日结算解交国库；四是统一编制，严格控制公家负担的人数；五是贸易、银行与财政的统一，以便进行集中统一的调度。上述任何一项内容的统一都是千头万绪的，实际操作起来很不简单。这个过程中最重要的部分就是如何增加财政收入，节省开支，从而保证1950年全国财政收支概算不被突破。

由上可知，在财政上，1949年是一个尤其困难的年份，一方面中国人民解放军的作战依然还在继续，军费开支居高不下，另一方面是伴随建政而来的行政负担日益繁重。1949年，在税收没有大的增加、各项支出却一再攀升的情况下，财政赤字不得不通过货币发行来解决。但这绝非长久之计，因为货币的大量发行，实际是在变相地向社会上持有货币的人征税，只不过方式上更为隐蔽，不易为人所察觉，却也容易带来严重的金融与社会后果。在其他国家，如两次世界大战期间，也有过“战时财政”时期，但好的经验并不是一直发行货币，而是采取加税、募债与借款等“治本”措施，努力把发行货币控制到最小限度。中共中央对此弊端有清醒认识，在大量发行货币的同时，也在新解放区紧锣密鼓地进行征税，增加收入。然而，无论是加税，仰或是募债、借款，都必须以国家财政汲取能力的提高为前提，“统一财经”则在制度上为此提供了保障。

02

开源与节流：中财委的“荷包”

1949年，国家的财政制度尚不健全，预决算制度和财政收支系统也没有完全建立，各地处于自收自用的阶段。在新解放区为了就地解决军队、政府的各项开支，先后向城市工商业者和农民开展了征借工作。尔后，中央又采取层层分配的办法，给各大区分配征粮任务，再由大区分给各省、省分给专区，层层讨论，一直分配到村、户。但是，因为各地的解放时间不一，对于1949年秋季公粮的征收，1950年初，华北、东北已经完成，华东、华中则还在进展中，而华南、西南才刚开始布置征粮任务。一直到1950年4月，各地的征粮工作才勉强完成。在老区实行的是比例税，在新区则实行累进税。

1949年12月2日，薄一波在中央人民政府委员会上做了“关于1950年度全国财政收支概算草案编成的报告”。虽然他声明，这个概算草案是根据不完全的材料加上经验推算估计编成的。但从中我们发现，1950年的基本精神仍然是“保证战争胜利，逐步恢复生产”。故此，军费开支仍占概算的38.8%，行政费开支占21.4%，经济建设投资占23.9%。在收入方面，继续要求农民和工商业者负担，其中公粮占41.4%，各项税收占38.9%，其余还有企业和清理仓库的收入。但是，仍有18.7%的赤字存在，需要发公债或发货币解决。

(一)农业税收

1949年，为了支援人民解放军南下和西进，华北、华东地区承担了繁重的支前任务，导致从该年底开始就出现了严重缺粮的问题。陈云在给马寅初的电报中说：“各地所报情况不一，但根据华北、华东最低限度的估算，华东缺粮11亿斤，华北缺粮18亿斤，共29亿斤。”中财委相继从东北、华中和四川调粮接济，以“力争不饿死人”。

在极度困难的情况下，1950年的财政概算确定公粮收入为199.84亿斤。按此计算，全国农民平均负担占其农业总收入的19%，而老解放区则占其农业收入的21%。在过去12年中，农民为抗日战争和解放战争，出人出钱，贡献了最大力量。在中华人民共和国成立以后，老百姓都希望能减轻负担，但陈云、薄一波多次强调，为了胜利和恢复经济，农民负担一时还无法减轻。因为1949年的征粮，1950年各地春荒严重，各级政府采取了“减租退押”等办法弥补农民的口粮和种子缺额，缓和农民与国家之矛盾。

1950年5月31日，政务院发布了《关于1950年新解放区夏征公粮的决定》。凡有夏收而非严重灾荒地区，人民应负担的公粮分夏、秋两季交纳。夏征的税率原则上不超过总收入的13%，另有不超过国家公粮征收额15%的地方附加粮。在没有实行土地改革的新解放区，实行阶级累进税，征收以户为单位，贫农、中农、富农、地主分别不得超过其夏收的10%、15%、25%和50%。1949年因战争需要所借人民粮食尚未还清者，以及秋征公粮超过应征公粮数额的部分，应根据政务院的指示在3年内分期偿还。此外，地主已依法减租的土地，公粮由地主与佃农双方合理分担，地主未实行减租的土地，公粮完全由地主负担。

6月1日，中共中央发出《关于1950年夏征公粮的决定》。该决定认为，去年秋征任务过重，人民负担不起，此次新区夏征工作内部定额为46亿斤。然而，中共中央给出了一个比政务院更低的平均负担率，贫农为8%，中农为13%，富农20%，地主除特殊者外为30%。这两个文件在税率上引发了一些冲突，6月9日财政部解释说：“政务院公布的各阶层负担率，不是要各地在农村中划阶级征收，而是依上述原则，按不同产量或收入分等累进，不可按阶层笼统规定。” 6月21日，中共中央再次重申政务院和中共中央关于夏征公粮的决定和指示是完全一致的，在布置夏征时，只应宣布政务院的税率，依率计征。

在1950年夏征以前，基层政权要完成查实田亩、核查人口与评定产量等工作，方式是自报互评与民主评议，并结合部分的抽查丈量。但是，有些新解放区干群基础较差，准备不充分，不能实行以阶级累进征粮，只能以实际产量征收，如皖北地区。与此同时，在非产麦区，不进行夏征，而是把夏征与秋征合并进行，如皖南地区。这样做的目的，一是可以缓和乡村的缺粮灾情，二是可以预留时间进行地籍整理，为秋征做准备。

在8、9月份，各地相继把秋征纳入到政府的核心工作。相比夏征，秋征更为重要，因其总数将近全年收入的三分之一，直接关系到财政收支平衡与人民负担问题。秋征的税率与夏征一样，维持13%不变。据毛泽东的指示，1950年秋征公粮应该完成209亿斤。其中，华北原定30亿斤，中央又增加给他们1亿斤；华东44亿斤，后自动增加1亿斤；西南的刘、邓则更为积极，起初中央要30亿斤，他们却报40亿斤，后来中央要27亿斤，西南财委主动增加到30亿斤；西北定12.56亿斤；中南原提出52.5亿斤，中央要求增加1亿斤，但邓子恢只承认48亿斤。

有材料显示，1950年的查田订产取得了成绩，浙江省全省常年产量由原来的93亿斤提高到100亿斤，山东省则从134亿斤提到了157亿斤。经过查田，耕地面积亦有增加。但是，各地在工作上存在不平衡，新区以华东区做得较好，利用了国民党时代的旧材料，并采取了自上调查与自下评议的办法，中南则还是主要以群众自报的方式进行，效果不好。但是，中南区的湘、赣、鄂三省依率计征均超过中央分配任务，共超4亿斤稻谷。华东全区则超过原任务8.2亿斤以上。在1950年底的财经会议上，中央决定增加各地上解任务，有了这些超征的部分，各地可不需要再向群众派征即可完成任务。然而，各地之所以有这么大的动力去超额征收，都有自己的小算盘，希望用以解决地方上面对的各类困难。尽管中央再三规定，各地不能私自摊派，要依率计征，但事实上各级都在加码多征。

随着各项开支的增加，1949年12月通过的概算不断被打破。前文提到，1950年原定公粮收入为199.84亿斤，但至6月调整为203.91亿斤，8月又调整为197.55亿斤，年底则增加到286.18亿斤，比概算数字高出近43.2%。基层干部虽在征粮过程中发挥着关键作用，但也不可避免存在贪污腐化、挪用公粮等问题，防止干部中饱私囊依然形势严峻。

(二)工商业税

在1937—1948年间，中共财政收入的80%—90%来自农民的农业税，工商业税以及其他税收只占很小的比重。在首届全国税务工作会议上，中财委明确提出：“农民负担已经很重，不能再加，今后要在城市工商业税上多想办法。” 1950年3月22日，《人民日报》发表社论文章称：“我国的财政工作现在正在进行着一个重大的转变，就是把城市税收在整个财政收入中的作用提高，使之与农村的公粮收入并重。”但是，有些政府工作人员主张轻税，内心抗拒提高税率，被中央指责为片面的“仁政”思想。

在1949年8月的上海会议上，陈云就提出：“整顿税收，力争税收与公粮收入相等。增加税收是逐渐的，因此八月份起各区就要用力整顿税务，力争到本年12月税收收入达到明年要求的水平。”很显然，要想从工商业上增加税收，首先得保护工商业的经营和发展，破坏工商业则无疑是一种“杀鸡取卵”的行为。全国范围的税收可分为关税、盐税、货物税、工商税、印花税、交易税等十四种，其中又以货物税、工商税、盐税、关税为全国税收之重点。1950年度全国税收任务，是根据十万人口以上城市数目、工商业户多寡、交易额大小、历史上税收比例及现在经济情况来分配的。其中，工商业税171.3亿斤，一半以上由华东、中南两区负担；货物专卖税5亿斤；关税15亿斤；盐税32亿斤。

在薄一波写给潘汉年、许涤新的信中，提到工商业税的三种征收办法：

(1)凡工商业有健全的会计制度，可资征税确据者，其营业税和所得税概依账簿的记载和计算，采自报查账，依率计征的方法。(2)凡工商业会计制度尚不健全者，采自报公议评定的方法，但亦要评到合乎税率的标准，不许高于或低于税率。所有评议工作，统由税务机关和工商联合会共同协商，共同负责，务期达到公平合理、依率计征的目的。(3)凡没有健全账簿的小的工商业户，实行在自报公议、民主评定基础上的定期定额征税方法。每年大体可进行一次评议，评定后固定其应纳税额，按一个月或两个月交纳一次，通年不变。

这三种征税办法，曾在财经工作人员中引发“自报公议、民主评定”和“自报实缴、轻税重罚”之间的争论。反对自报公议、民主评定的人说：“新式大规模企业组织，有完全的账目，具备了自报实缴的条件。”但是，《人民日报》认为：“根据全国一年来各地检查征收工商业税的结果来看，完全相信工商业家在纳税问题上会说真话的观点，是完全错误的，事实千百次地证明，不论大中小工商业者，也不论中外工商业者，造假账是相当普遍的，有多至两套三套账簿者。”比较典型的是，天津采取的是“自报公议、民主评定”，而顾准等人在上海却一直坚持“自报实缴、轻税重罚”。最终，中财委的意见是“由各纳税人户间，采取自报公议、民主评定的方法，分配此种税款的负担，确是比较合理的。”

在政府加强工商业税收的同时，各地工商界也开始叫喊税收过重，经营难以维持。如1950年4月11日，长沙市人民政府召集工商界代表座谈，均说税重，如政府不想办法，则只有“吃光、拖光、赔光”，等着完蛋。又称政府用税收、公债和减租退押对他们“三管齐下”，逼得他们走投无路，对政府政策及干部表示不满。天津的工商业界也纷纷反映，因资金、原材料和销路问题，加上税负过重，无法继续维持经营，只能停工处理。武汉的资本家对遭遇的困难普遍叫喊负担太重，又指责国营商店争夺市场，排挤他们的生意。故此，有些资本家有一种“献商店、献工厂”的口号，打算闭上门把资金冻结起来，觉得寿命还长些，继续开下去，负担越来越重，短期就会破产。武汉市工商局也跟着叫喊负担重。

收税自古以来就是政府需要面对的难题，人们总会想出各种办法来应对和逃避。薄一波曾说：“现在国家财政需要很大，要资本家自动增加税收是不可能的。我们有的同志只听信于商人资本家的叫喊，在思想上对国家财政需要认识不足。因此，我们必须考虑到不要听信资本家的叫喊。征税不管怎么样，资本家是要叫的。”前面提到，根据全国首届税务工作会议的决定，1950年税收总任务是223.7亿斤米，占该年总收入的50%以上。中共中央曾於1950年1月17日下发指示，要求各级党委保证完成此任务，起到模范带头作用。3月3日，中共中央再次发出通知，如有共产党员在财政经济工作中，有虚报人数、贪污腐化、破坏制度等违法行为，除要受到法律的严格处罚外，还将受到党纪的严厉制裁。

从工商业者手中征税必然面临诸多的挑战，于是中财委开始着手建立属于自己的商业系统，即国营零售商店。这一行为必然会与私营工商业争利，挤压某些行业的生存空间，导致部分商店关闭。在一次中财委的党组会上，薄一波说：“对应该必须倒的商店就不怜恤。对粮食完全同意零售店，这一点一定要与民争利。”但同时他也指出：“要告诉苏联专家，他们不要资本家，我们要资本家。今天如果用各种方式使工商业跨了，是不对的。”因为私营工厂可以帮助增加生产，私营商业可以帮助商品流通，同时可以解决部分失业问题。而且1950年以后，政府通过征粮和收税，已经掌握了市场上大部分重要物资，力量越来越强大，资本家根本无法在商业上与政府抗衡，进一步削减了私营工商业的发展空间。

1950年3月，公粮、税收、公债等负担，使得整个社会的消费和生活跌入低谷，大多数工商业陷入困境，产品滞销、商店倒闭，一些资本家破产被迫逃亡在外。直到4月底，中共中央才意识到，资本家的离开对于整个社会经济的发展是不利的。4月17日，毛泽东召集各有关方面谈话，指出：“再继续下去是危险的，要调整工商业和税收。”据薛暮桥回忆，调整私营工商业，首先是要收购工商业的存货，帮助他们恢复生产，改善经营管理，并对部分行业给予加工订货合同。5月8日，中财委召开各大城市工商局长会议，大家都在为本地土特产销不出去而发愁，纷纷要求国家收购。市场的萧条，并非生产过剩所致，而是长期的战争和通货膨胀带来的生活穷困。陈云预计，土改之后农民的购买力会提高，并提出要加强城乡物资交流，有计划收购农产品来提高农民购买力。此时中央的共识是，工商业的繁荣，对于增加国家税收，减少财政赤字，平衡物价，都有着重要的意义。

但是，中南局的材料显示，自从调整工商业以来，在税收方面，工商业者转而向政府进攻，力求减轻负担，与税务工作者形成对立。他们的斗争方法主要是瞒、喊、磨、拖、抗五个办法，目的都是为了少交税。为此，中南军政委员会颁布了限期缴纳办法，并且搜集材料准备惩罚一些滞纳户，拖、抗的现象才有了一定程度的改善。同时，税务机构也积极依靠工人(包括职员、店员)力图掌握更多确实的材料，以便在税收斗争中处于有利位置。据中南区材料，仅工商业税漏税、少纳普遍在14%以上，全区总的漏税情况则在30%。全国范围内的漏税则在20%以上，这被视为是国家财政上的重大损失。

因为有种种困难，1950年的税收从原计划的183亿斤调整为163亿斤，但是全年实收却达到238亿斤，超过原计划55亿斤。其中华东区占比最大，达41.78%，其次是中南区，达19.5%。在税收种类上，工商业税占比最大，达41.28%，货物税则达39.1%。随着城市工商税收的增加，中国的税收结构也在发生变化。1949年，公粮收入仍占50%以上，其他各类税收只占25%左右，其中城市税收只相当于农业税的34.02%。至1950年，公粮收入占总收入的35.12%，而其他各项税收收入已上升至43.12%，其中城市税收超过农业税9.3%。

(三)货币公债

1949年8月，上海会议就曾提出发行2400亿元公债的计划，但因民族资产阶级人士的反对，中央决定推迟发行。1949年底，政务院又向中央人民政府委员会提出发行公债。按照概算，打算发行公债解决财政赤字的38.4%，另外靠发行货币解决剩下的61.6%。这种公债的购买与付还，都以折实计算，并承诺5年之内承购人可以分期得到本息。公债的数量定在2亿分。为避免受物价波动的影响，规定公债的募集和还本付息均以实物为计算标准，其单位定名为“分”。每分以上海、天津、汉口、西安、广州、重庆六大城市的大米(天津为小米)6斤、面粉 1.5斤、白细布4尺和煤炭16斤的平均批发价为准，用加权平均的办法计算。此项平均市价，每 10 日公布一次。

这次公债名为“人民胜利折实公债”，宣传上说是一种“胜利负担”，因此全国人民均应踊跃购买。但实际上，人民的购买意愿并不强，甚至绝大部分人是拒绝的。因此，1950年第一批公债是以任务的形式按行政区一层层分配下去的，其中华东4500万分，华中南3000万分，华北1500万分，西南700万分，西北300万分，合计1亿分。这次公债的发行虽有财政的目的，但更重要的是为稳定金融与物价，回笼市场上过多的货币。公债的推销对象，主要是大、中、小城市的工商业者，城乡殷实富户和富有的退职文武官吏。考虑到农民长期以来负担沉重，原则上公债不向农民推销。其他各阶层都可以在自愿原则下认购，但不分配其固定额数。发行从1月5日开始，起初交款认购者以职工居多，工商界多数处于观望状态，认购的人很少，但公债任务已经陆续派到各行各业。

公债的推行，使大量通货回归政府，导致市场的银根收紧，资金不足，很可能出现物价暴跌的情况。有人估计，以1949年底的物价计算，如发行2亿分的公债，约相当于3万亿人民币，但政府的货币发行总额合计还不到此数，可能对市场产生大的冲击。为此，中财委要求各级政府在推销公债的过程中，采取切实有效的办法，保持市场上的银根处于一个适度水平，以保证物价的正常状态。于是，政府一边发行公债，一边增加货币的投放，比较隐蔽地达到了“一举三得”的效果，既增发了货币，又完成了公债的推销任务，而且物价并没有出现大的波动。

有人担心“发了公债，城市工商业会垮掉”，但陈云却说：“我看不会，因为每月发出的钞票超过公债收回的钞票。”然而，1950年6月，陈云开始检讨这次的公债发行，认为“这一次搞得太多了，如果分几次搞，可能好一点。一下子发这么多，而且和税收等挤在一起，这种办法不妥。根据现在的通货情况，这样集中的大量回笼货币也不适宜”。因此，他在会上指出：“对于尾欠，能交者就收，不能交者就停。二期公债，今年不发。”

由上可知，在加强对农业税、工商业税的征收和管理的同时，中国共产党政权积极利用货币发行和公债推销等金融手段增加收入和回笼货币，以稳定市场物价和减缓金融波动。1949年下半年开始的新区征粮，虽然是在政权未稳的情况下进行的，并且出现了很多的冲突与问题，但公粮的顺利入库以及统一财经的完成，对于1950年的收支平衡和金融稳定起到了关键性作用。1950年财政工作的要点是努力完成农业税的夏征和秋征，大力整顿和发现新的税收，同时进行定员定编、清理仓库和厉行节约运动，做到开源与节流并重。对于1950年的支出，陈云提出“今年全国四件事：打台湾，养活900万人，运粮救灾，重点恢复(工业、农业、水利)，其他可省者一概节省”，以最大限度节约开支。

03

抗美援朝：中国政府的财经应对

1950年6月底朝鲜战争爆发，给刚成立的中国共产党政权带来了新的财经挑战。1950年7月14日，陈云给中央、各中央局、分局以及各军区、野战军等通报了朝鲜战争爆发以后的金融物价情况，提到“进口货及金银、美钞上涨较多”。但是，政府掌握的主要物资的价值远超过货币发行总数，约等于实际流通的两倍。因此，陈云认为“对主要物资市场，可充分保证不致因时局影响而生波动”。一旦有物价上涨之势头，各地应坚决大量抛售物资。这不仅可以稳定物价，而且可乘机大量回笼货币，有利于贸易资金的周转。在必要时候还可以使用行政命令冻结银行存款和财政经费，以减少市场上流通的货币量，稳定物价。

10月25日，中国人民志愿军正式入朝作战。第二天，陈云、薄一波就给毛泽东和中共中央写了一个报告，并对时局做了三种不同程度的估计：一是邻境战争，国内平安；二是邻境战争，国内被轰炸；三是邻境战争，敌人在国内海口登陆，全国卷入战争。中财委的对策暂时以第二种局势为基点，核心要点如下：扩大军费开支，准备减少税收和公营企业利润，减缩经济、文化投资，取消增加军政人员津贴的提议，扩大工农业品的剪刀差，以增加国营贸易的收入。这样做的目的是力求能在战争环境下保持金融物价不会发生大的波动。

在朝鲜战争爆发之后，社会上存货不存钱的心理重新抬头，游资开始集中抢购物资。与此同时，一个多月以来，国家银行的存款不仅未增加，反而部队、机关、团体等都向银行大量提款，十多天已提走六千亿元。因军费开支增加，财政赤字与购买外汇两项，使现金支出至少缺口4万亿元。为了应对这一危机，11月3日，陈、薄联名发出指示，要求将大小公家在银行的存款暂时冻结，贸易公司也暂时减缓收购农、土产品。冻结期初步定在一个月左右，若要提款必须得到上级部门的批准。因为11、12两月的财政经费照常发放，各部队、机关还不至于挨饿，但资金紧缺的困难是一定会有的。

对于1951年的财政收支，中财委提出三条对策：一是国防第一，即要全力应对战争的需要；二是力争金融市场不乱；三是其他开支只能摆在第三位。在抗美援朝的局势下，就必须缩小其他开支，减少浪费，继续增加收入。在这种情况下，1951年的财政工作比1950年更为艰巨。在农业税方面，一方面由于国防和建设的需要，农民负担比去年增加；另一方面，大部分新解放区已实行了土地改革，地主阶级已经消灭，土地转移到农民手中，使得农业税也转移到农民身上。也就是说，如果过去的征粮是政府利用农民对地主阶级的情绪，最大限度地从地主手中拿出粮食，那么土改之后国家就不得不直接面对广大的个体农民。

1951年5月23日，薄一波致信毛泽东提到“农业税系一件大事，请中央能讨论一次，其中有两个问题则必须中央才能决定”。其一是在今年国家财政困难的情况下，是否需要加一些农业税？因为收税总比公债和捐献好办些。但据薄一波在华东了解到的情况，各省宁愿多加工商业和地方税收，而不愿增加农业税。理由是去年的农业税已经相当重了，加上土改后取消了地主累进税，要想达到去年的征收数目有很大的困难。其二是中央是否要统一规定全国的税率？这个主要是考虑到中国地域广阔，各地经济水平不一。对此，6月21日政务院颁布了“关于1951年农业税收工作的指示”，规定在不同地区实行不同税制。

6月6日，中共中央关于增加各项收入弥补财政赤字给各中央局负责同志发出指示，提到“近两三个月以来，由于军事费用和其他费用不断增加，今年三月份修改的全国财政预算，已大大突破，不可能继续维持”。在三月份的时候，中央曾经修改过一次概算，支出减去收入仍有赤字98187亿元。对此，中央认为：“这个赤字并不算小，但我们只要能把货币管理和城乡交流两件工作做好，用银行透支发行一部分票子来弥补，估计是可以过得去的，物价亦不致波动。但执行的结果，到现在为止，各项开支仍继续增加不已。”虽经一再压缩赤字，仍突破了26万亿元。这已经不可能仅靠银行透支的办法来解决了。

对此，中共中央提出如下解决办法：

一、增加税收67000亿元(按成留给地方约3万亿元在外)，这是比较可靠的；二、增加企业利润和减少经济建设投资两项可挤出3万亿元；三、举行全国抗美援朝捐献运动，估计可得17000亿元；四、农业税，在原分配任务的基础上，再增加一成，共23亿斤，合18000亿元。以上四项，共为132000亿元，260000亿元减去132000亿元，赤字仍有128000亿元。

其中除了增加各项税收和增加企业利润外，农业税和抗美援朝捐献两项，共计40亿斤米，大部都要加在农民身上。对此，各地对提高税收、企业利润均无异议，但是对增加一成农业税有着不太一致的看法。中央经讨论认为，为了确保国家掌握一定数量的粮食和经济作物，公粮仍以增加一成为有利。但是，在农业税增加一成之后，中央提议援朝捐献运动的重点则应放在城镇和乡村的经济作物区，农村只酌量动员一部分。在“抗美援朝”爱国主义情绪的感染下，全国人民省吃俭用，为了国防的安全，踊跃捐献了大量的“飞机”、“大炮”。工商业界也纷纷被动员起来签订爱国公约，保证积极缴税。这一遍及全国的抗美援朝捐献运动，不仅直接增强了国防力量，而且增加了国家的财政收入。

尽管征粮、收税任务繁重，但陈云等中央财经负责人也清楚“财政的基础是经济，经济情况不好，财政情况是不会好”的道理。因此，政府在征税征粮的同时，也积极推动城乡间的物资交流，只有经济活跃了，财政情况才能根本好转。

据周恩来讲，抗美援朝的支出占1951年全年收入的55%。这是把银行发行的钞票也计算在内，如果不计算在内的话，那么至少要占57%。如果说1950年财政经济工作的重点是统一财政、调整工商业，那么对于1951年来说，重点则是城乡交流与抗美援朝。在这个过程中，中央政府也注意到财经机关里面存在着严重的贪污、浪费和官僚主义现象。为了应对外部环境的进一步恶化，中央打算进行“三反”运动，以达到增产节约的目的。中央认为：“‘三反’运动很有必要，不搞的话，大的浪费就会随之而来。过去我们熟悉的东西用完了，比如收公粮、收税，比较不熟悉或者根本不熟悉的东西来了，所以必须好好地学习。”从这个意义上讲，“三反”运动的本质也是为了应对当时的财政困难，增加收入，压缩开支。

余　论

欧洲国家的发展经验表明，军事需要是驱动财政国家兴起的关键因素。因为战争的需要，财政开支出现巨幅上升，有些财政汲取能力不足的国家，无法为战争提供支撑而最终失败，另一些国家则在战争中进一步提高了财政汲取能力，坚持到了最后的胜利。这一论述对于研究国、共两党内战也具有一定的适应性，二者都经历了长时间的战争考验，但结局却很不一样。国民党政权最终失败的根源不全在军事上，其在长期的“战时财政”状态下无法实现有效的社会动员和资源汲取，从而不能把通货膨胀率控制在一定限度内，导致法币、金圆券相继崩盘。然而，1949年以前中国共产党多数时间活动于农村，并长期面临着极端困难的财经状况。在井冈山、延安、各敌后根据地以及东北，中国共产党不仅培养了一批自力更生、忠诚于革命事业的财经干部，而且在残酷的战争环境中积累了丰富的财经管理经验，为中华人民共和国成立初期解决财政问题提供了积极的应对策略，从而在短时间内结束了通货膨胀和财政赤字。

中国共产党政权巧妙利用了货币、税收和公债之间的互补关系，在货币的发行与回笼以及财政的收入与开支上努力寻求一种平衡，实现了财政经济的好转。在时间上，因接管地域不断扩大，建政工作需要一个过程，收税征粮也需要时间，早期赤字只能靠发行货币解决，以此满足军事、行政等基础性支出。然而一旦市场上流通的货币过多，必然引发贬值，甚至抵不上发行成本，进而失去货币发行的财政意义。故此，在发行货币的同时，必须通过税收、借债等手段进行货币的回笼，减少市场上的流通量，并努力掌握与发行货币等值的物资。1949年秋季开始的农业税、工商业税的征收，以及1950年代初公债的发行，不仅使中国共产党政权掌握了大量的物资，而且有效回笼了之前发出去的货币，从而结束了恶性通货膨胀。

中华人民共和国成立初期的财政经济困难之所以能顺利度过，主要有赖于政府财政汲取能力的有效提升，否则无法这么快就扭转了通过发行货币来弥补财政赤字的困局。然而，在经济结构几乎没有变化的条件下，共产党政权是如何实现财政汲取能力有效提升的呢？在王绍光看来，其关键在于中国共产党的“制度创新”，包括制度的建设与制度的执行两个部分。具体言之，共产党领导的政权改造了旧体制，不仅逐渐获得了纳税人的认可，并且建立了一支服从党领导的税收队伍，有效克服了征税中的逃、漏、欠以及税务人员贪污中饱的问题。不过，在陈永发看来，王绍光用“制度化”简化了当时历史的复杂性，淡化了政治运动与汲取能力提高之间的关系。陈氏的研究则注意到财经高度中央集权、共产党组织能力、阶级斗争的政治动员以及对纳税人分而治之的策略，都对提高其财政汲取能力起到了重要作用。

1949—1951年，中国共产党通过对旧有社会组织和人群关系的政治改造，有效地把国家的统治权力深入到基层社会。有些共产党人也意识到“经济是财政的基础”，不主张采取“竭泽而渔”式的征税。货币发行过多必然会影响金融市场的稳定。而在公粮征收上，如果土地数量、单位产量得不到增加的话，继续提高农业税率就会危及农民的正常生计。只有工商税收一项可以随着经济的繁荣持续地增加财政收入。然而，对于私营工商业，中央政府虽在政策上支持、保护其发展，但在地方具体实践中又不断出现侵犯私营工商业的现象。与此同时，各级政府还积极地发展国营零售商店和供销合作社，逐步扩大了国营商业的市场份额。而且，中华人民共和国成立初期的一系列政治运动，如“土地改革”、“三反”与“五反”，背后也基本上都有“财政”上的考量。

自近代以来，将税收体系重新置于国家的直接控制之下，是清王朝以及国民政府关于国家建设议程中最为重要的一个部分，只不过二者都未能成功地把处于国家与纳税人之间的中介力量从税收系统中排除出去，影响了国家财政汲取能力的提高。但是，中国共产党领导的革命却有力地削弱了这一“中间掮客”群体，从而保证了国家的高效运转以及宏大工业计划的推行。1949年前后开展的“剿匪反霸”、“土地改革”与“镇压反革命”等政治运动，有力打击了作为一种经济与政治力量存在的地方士绅阶层，并从农民中最为穷苦的阶层选拔积极分子作为国家新的地方代理人。这些办法不仅强化了国家对基层社会的控制力，并且有效提高了政府对社会资源的汲取能力。

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