李 兴 耿 捷│“不对称关注”视域下的小国外交：理论建构与中国方略

摘

要

      大小国家并存、小国占多数是现代国际体系出现以来国际社会中存在的客观事实和长期趋势。在权力规模和心理认知不同的情景下,由于力量和影响的差异，大国和小国之间会产生“不对称关注”。在“不对称关注”视域下，小国可以依靠平衡外交、集团外交、联盟外交、中立外交等多种外交模式来缓解其与大国之间的“不对称”局面，提高自身自主性。小国外交行为具有灵活性、道义性、制度性、等级性以及实用性等特点。依据小国外交的特点，中国作为发展中大国，在推进与小国外交的过程中，要秉持人类命运共同体的精神，摒弃“小国无外交”“弱国无外交”的惯性思维和传统思想，理解小国心态，尊重小国利益和小国地位，树立“大小国家一律平等”的意识，坚持义利兼顾以及和平、共同发展理念，关注小国外交理论体系的建构，促进形成大小国家命运共同体。中国特色的大国外交并非只指大国之间的外交，开展对小国的外交也是中国特色大国外交不可分割的重要组成部分。

作者简介

      李　兴，北京师范大学历史学院教授、博导；耿　捷，山东大学（威海）马克思主义学院讲师

本文刊载于《社会科学》2022年第1期

国际社会中小国很多，然而受“大国是国际社会的主要行为体”印象的影响，国际关系研究历来都是从大国视角出发来分析国家间的互动，忽视了对小国的研究。西方主流的国际关系理论，特别是现实主义国际关系理论尤其如此。爱德华•卡尔曾提出，“大国独裁”是国际社会的自然法则，小国外交要追随大国的外交政策。进攻性现实主义的代表人物约翰•米尔斯海默在《大国政治的悲剧》中开宗明义地指出： “这一理论关注的是大国，因为大国对国际政治所发生的变故影响最大。所有国家——不管是大国还是次大国——其命运都从根本上取决于那些最具实力国家的决策和行为。”但随着威斯特伐利亚体系的出现和演变、两次世界大战的结束、民族解放运动的兴起以及苏联的解体，越来越多的小国登上国际舞台，对世界政治进程产生了重要影响，因此有必要对小国进行研究。沃特•维利达尔（Wouter P. Veenendaal）等人曾提出，研究小国可以为国际关系和外交政策研究带来巨大的智力回报。但与欧洲相比我国对小国的研究起步较晚，研究成果主要是以分析东南亚、南亚国家的外交为主同时也为我国的小国外交提供相关政策建议。从经验来讲，国际社会中的大国、小国对彼此的关注程度是不同的，这使得双方制定的对外政策也不同，鉴于此，本文从小国视角入手，基于“不对称关注”理论分析小国外交的模式、特点，并在此基础上尝试为中国的小国外交提供相应的政策建议。作为发展中大国和正在崛起的新兴经济体，中国周边小国数量众多，“一带一路”沿线也多是小国，因此对小国的研究尤其有必要性和紧迫性。

一、关于小国和小国外交的界定

何谓小国？公众通常会根据国家领土面积大小来进行划分，领土面积小即小国，这是最简单最直观的方法。但目前学术界对小国的定义尚未达成一致，学者们一般会从“小”的状态入手，大致从绝对和相对两条路径来对小国进行定义。绝对角度通过对一些指标进行测量来对“小”进行界定，对小国的理解较为客观；而相对角度则更侧重考虑相关关系或者“印象”因素，对其理解更为主观。

绝对角度方面，相关机构和学者们会设立一些指标来对国家的大小进行分类，比如国家领土面积大小、人口规模以及经济的发展程度等，但是不同机构或个人对所选指标确定的阈值是不同的。例如关于人口数量，有的学者认为人口数量少于1000万或者1500万的国家就是小国；小国论坛（The Forum of Small States，FOSS）对小国人口数量的规定为不超过1000万；欧盟规定的小国人口数量上限是300万；而世界银行和英联邦秘书处（The Commonwealth Secretariat）认为，人口数量低于150万的国家就是小国。

鉴于此，学者们尝试使用两个或者两个以上的标准来进行国家大小分类。例如，大卫•维塔尔（David Vital）曾将人口数量和国内生产总值（GDP）相结合来对小国进行界定，认为人口数量在1000万到1500万之间，人均国内生产总值大于300美元的国家是经济上更为发达的国家；人口数量在2000万到3000万之间，人均国内生产总值低于300美元的国家则被认为是经济上欠发达的国家。 克里夫•阿彻尔（Clive Archer）与尼尔•纽金特（Neil Nugent）将人口数量和领土面积相结合，把欧盟成员国分为大国、中等国家、小国和微型国家。

但这种对相关指标进行量化的方法有其局限性，因为确定以哪个节点来区分国家大小是个技术问题，不同的数值节点所取得的小国数量是不同的。而且，随着全球化与科学技术的发展，对国家规模大小的判断除了要考虑相关指标的数值大小之外，还要考虑相关指标的质量，比如人口的受教育程度以及军事发达程度等。目前，学术界中通过定量指标来划分国家大小的方法应用最多的是欧洲学者，目的是为了确定欧盟成员国的大小，以便在研究欧盟小国的时候，能获得一个明确的名单列表。这就造成该区分标准在欧盟区域内应用是有效的，但扩大到国际层面，有效性则会降低。而相对角度将主观因素纳入进来，注重“关系”与“认知”的影响，去绝对化，综合考虑各种因素的作用。

“小”在视觉方面会有意义，但作为一个概念来说，是没有意义的，除非考虑到它与其他国家关系。戴安娜•潘克（Diana Panke）认为，规模本质上就是一个关系概念，“大小”只是一个参照物相对于另一个参照物的特征。阿尔君•阿帕杜莱（Arjun Appadurai）指出，国家只有位于一个关系系统中，它的存在才会产生意义。例如，我们在分析小岛国时，是通过分析它与周边国家的关系来解释，并不是仅以小岛国为中心对其进行分析。而且，小国对本国状态的认知（是否意识到自己很小），也影响它与邻国以及世界的关系。 

另一方面，在国际关系中，判断一个国家的“大”或“小”通常是与其权力、影响力等因素相联系的，而这些因素并不能直接被量化，这就需要相关国家自己去感知和定义。罗伯特•基欧汉（Robert O. Keohane）认为，不能单独行动或者不能对国际系统产生影响的国家即小国；罗伯特•罗斯坦（Robert L. Rothstein）指出，小国无法依靠自己的能力获得安全，它必须从根本上依靠其他国家、机构的帮助。“如果一个国家、人民和机构通常认为本国很小，或者有任何其他国家、民族或机构认为该国家很小，那么，这个国家就是一个小国。”

与“大国”概念一样，“小国”也是一个相对的概念，其实是可变的。虽然“小”通常与“弱”联系起来，但“小”并不一定意味着“弱”，“小”是一个相对概念。国际社会中存在着“小强”国、“大弱”国、政治“小强”国与军事“大弱”国等国家，这些表达都是相对的，也与所涉及的领域有关。小国的“小”是与特定的时空背景相联系的，并不是小国的一般特征；一个国家在一组关系中可能很弱，但在另一组关系中实力强大例如新加坡，根据领土面积和人口数量进行界定，实属小国；而如果按照人均国内生产总值计算，新加坡在东南亚则属于经济强国。 

通过以上分析我们可以看出，相对角度定义小国的方法考虑了更多的判断标准，该方法涉及对一个国家及其更广泛的国际关系的定性评价，对相关标准考虑越精细，对“小”的界定的有效性就会越高。毕竟，当前的国际体系是前所未有的和平、制度化与经济开放，这可能意味着我们高估了人口、领土、经济等因素定义小国的重要性，因此，有必要从多因素的角度定义小国，目的是确定与“小”有关的更广泛的因素。鉴于此，鲍尔德•索尔哈尔森（Baldur Thorhallsson）将国家内部因素和外部因素相结合，提出了多因素定义欧洲小国的框架，包括固定规模（人口和领土），主权规模（国际影响力、国家在其领土上保持有效的主权以及维持最低国家结构的能力），政治规模（军事能力、行政能力、国内凝聚力程度以及国家获得外部统一战线的程度），经济规模（国内生产总值、市场规模以及发展成就），认知规模（国内外行为体对本国的看法），偏好规模（统治精英的野心、优先利益次序以及对国际体系的看法） 。雷莫•万里尼（Raimo Väyrynen）设立了主观与客观标准，并将该标准与内生、外生因素相结合，对国家大小进行分类（见表1）。

表1 测量国家大小的标准

资料来源：Raimo Väyrynen, On the Definition and Measurement of Small Power Status, , Vol.6, No.1, 1971, p.93。

绝对角度与相对角度界定的方法以各自的判断标准为小国提供了不同的解释路径，实际上这两种方法是互补而非对立的，相关学者根据研究需要来决定采用哪种界定方式。界定小国如此之难，一方面是因为小国群体的多样性、复杂性与差异性，另一方面是因为大国与小国概念的变化性、相对性与抽象性。因此，对小国的研究要综合考虑各种因素。综上，根据研究需要，本文中的小国是以权力和影响力为出发点，基于一国对另一国影响的二元关系（主要指大国与小国之间），综合考虑相关因素，从相对角度来进行界定的，主要是指在领土规模、资源体量、国家实力以及影响力等方面处于弱势的国家。小国为了争取维护自身的生存、发展和利益，避免国家损失，在包括大国在内的国际行为体间和国际社会中展开的外交活动，即小国外交。

二、小国外交的理论逻辑：

“不对称关注”

理论上讲，国家之间会存在一种对称（symmetry）关系，这种对称并不是指国家间的绝对平等，而是指国家间互动的一种状态，即A国可以对B国做什么，同样B国也可以这么对待A国。但在实践中，不对称是国际社会的常态，多数情况下，国家间的权力差异较大，大国可以对小国做一些小国不能对大国做的事。针对国际关系领域大国与小国之间相互作用的现象，我们可以借助布兰特利•沃马克（Brantly Womack）提出的“不对称关注”（asymmetry attention）理论来理解，该理论在一定程度上解释了小国的外交行为。

该理论将结构现实主义中的权力结构因素（规模大小）与认知心理学中的因素（不对称关注）结合起来提出国家间权力的差异造成了大国与小国之间在观点和利益上的系统性差异。 该理论的主要观点为大国拥有更多的权力而小国面临更多的威胁，这个结构性因素使得小国过分关注与大国之间的双边关系，而大国则会忽略与小国关系中的一些细节，这造成了双方之间行动上的差异，最终导致误解和冲突。简而言之，“不对称”中所隐含的利益结构导致了认知和行为上的差异。  

如图1所示，在大国A和小国B的互动关系中，大国A的一举一动吸引着小国B的关注，从关注的角度我们也可以看到，小国B的关注角度比大国A的关注角度要大。因大国A拥有更多的权力，与小国B相比，大国A对小国B的影响比小国B对大国A的影响要大，而且面对收益和风险时，小国B从中得到的利益或损失的相对比例也比大国A要高，因此，小国B会更加关注与大国A的关系，对大国A反应的敏感性也会更高。

图1　不对称关注

资料来源：Brantly Womack, “Asymmetry and Systemic Misperception: China, Vietnam and Cambodia During the 1970”, , Vol.26, No.2, 2003, p.95。

但与此同时，大国A容易犯对小国B不充分关注（inattention）的错误。一方面，国内重要事务的处理会分散大国A对小国B的部分注意力；另一方面，当大国A在另一组双边关系中成为小国时，它会更加关注该组关系，而会忽略其与小国B的关系。以上情况会造成大国A对小国B的关注时断时续，对小国B的政策不连贯，前后不一致，从而没有更好地管理这段关系。而小国B对大国A的过分关注（over attention）一方面会使得B的反应更快，形成的政策也更为协调；另一方面，小国B会对大国A的不协调反应做出过多的猜测，认为A行为背后有着更深层次的计划，会产生危机感，进而会做出过度反应。如图2所示，过分关注与不充分关注会产生理论上的消极互补，但是在国际关系实践中它们不会相互抵消，而是会继续朝着相互对立的方向发展，继而引发误解，最终导致冲突。

图2　误解模式

资料来源：Brantly Womack, “Asymmetry and Systemic Misperception: China, Vietnam and Cambodia During the 1970s”, , Vol.26, No.2, 2003, p.101。

至于双方误解产生的根本原因，我们可以借助“黄金法则”（golden rule）来理解，即站在自己的位置来看待对方。在小国B眼中，大国A是个巨大的A，拥有更大的权力，也会像本国一样给出同样的关注度，因此B认为A会对本国产生威胁；而大国A认为小国B是一个微小的B，尽管小，但B有自己的判断能力，选择的行为方式会对本国地位构成挑战。从侧面我们也可以看出，大国A与小国B对对方的期望是不同的。A希望得到B对自己权力的顺从（deference），假如B在捍卫本国利益、处理与A的分歧过程中夸大了自己的实力，或者为了平衡A的影响而与他国勾结，那么A就会感到B在挑战这种不对称关系；另一方面，B希望A承认B的自主性（autonomy），由于A的实力更强，B希望能得到A的保证，不会跨越界限威胁到自己的安全。只有当小国对大国表示顺从，不会挑战大国的权威，同时大国承认小国的自主性，不会对其安全造成威胁时，双方利益得到基本的满足，误解也就不会发生了。

虽然大国A比小国B强大得多，但是双方之间并不会经常发生战争，相反，双方之间会维持一种和平状态。由于B无法在权力方面超越A，因此，即使发生战争，A的战争目标也是有限的；假如发生军事冲突，通常也会发生在B的领土上，而且由于远程作战代价“昂贵”，国内公众很难对小国B的威胁保持持续的兴奋，所以绝大多数情况下大国与小国媾和。因此，实力相差悬殊的国家，也会长期处于相对和平的状态，这是国际关系的一种常态。不对称关系并不是一组简单的支配和服从关系，也不是对称关系失去平衡的状况，而是某些关系的永久性特征，是一个正常的国家间状态我们也可以称之为具有正态性的成熟的“不对称性”。下文分别从理论和实证两个层面，重点分析小国外交的模式和特点。

三、“不对称关注”视域下

小国外交的理论模式

通过上文对“不对称关注”理论的分析可知，小国在与大国的互动过程中，希望能得到大国对本国自主性的承认，会更加重视双方关系的“平等性”。面对国家间权力不对称的威胁，小国通过加强与他国的集体身份来提升自己的相对地位。在这个过程中，小国更倾向于采用多边外交政策来减轻国家间的权力不对称，对大国施加压力，减少可能面临的外交成本。尽管小国存在“小”这一固有缺陷，但只要采用恰当战略，同样可以对世界政治施加影响。 

（一）平衡外交（balancing diplomacy）模式

平衡外交理论上源于均势（balance of power）理论。均势一方面是指权力均衡分布的状态，另一方面是外交政策的指导原则和目标。均势是实现国家之间权力平衡的一种外交手段，目的是为了防止一国控制并危害他国的安全。本文中的平衡外交主要是指为了维护本国的独立与安全，小国通过与大国合作的方式，积极发展与相关大国的关系，利用各大国之间存在的利益矛盾，使大国对该小国的影响形成平衡态势，形成相对稳定的战略格局，从而保障本国的安全和生存发展环境。

以中亚为例，苏联解体后该地区出现“权力真空”，域外大国相继进入中亚地区进行权力角逐。为了维护国家安全和国家利益，哈萨克斯坦在国家独立之初就奉行“积极、实用、平衡”的外交政策：优先发展同俄罗斯、美国、中国、欧盟以及中亚四国的关系；与日本、中东国家、南亚国家等发展伙伴关系；在国际组织框架下积极开展多边合作，例如加入上海合作组织、欧安组织、亚信会议等，提高本国的国际影响力吉尔吉斯斯坦也利用自己独特的地缘政治优势，利用俄罗斯和美国在中亚地区的战略需求，为自己国家的安全和发展谋取利益。中亚国家通过平衡外交策略来制衡大国在该地区的影响力，一方面增强了国家外交的自主性，另一方面也发挥了作为独立国家的作用，最终维护了国家的安全和利益。

一般情况下，小国推行平衡外交战略主要是基于两方面的考虑，首先是对生存安全的考量。在与大国的互动过程中，小国有着天然的敏感性和脆弱性，常常视大国为主要安全威胁，不愿成为大国外交的附庸，不愿牺牲本国外交的自主性和独立性。因此，平衡大国之间的关系以实现相互间制约，已成为小国重要的外交政策。其次是基于国家发展的考虑。实施平衡外交可以增加大国在相互竞争过程中对小国的投入，因而小国能获得更多的经济援助和发展机会，减少大国对小国发展的影响和制约。小国借助大国的力量实施平衡外交，实现了自身利益的最大化和风险的最小化。

（二）集团外交（group diplomacy）模式

这里所说的“集团”并不是指经济学中企业“集团”的概念，而是指以区域或者身份对国家进行划分所形成的群体或团体。集团外交在联合国中运用最多，它奉行的是“人多力量大”的原则，以数量取胜，而且在具体实施过程中会给小国带来安全感和隐蔽性。通常，小国的重要性会在加入一个集团后显现出来其典型代表，有历史上的小协约国（捷克斯洛伐克、罗马尼亚、南斯拉夫），现实中的古阿姆集团、维谢格拉德集团，以及阿盟、东盟等。

联合国中有一个公认的“团体系统”，即联合国区域集团，主要以地理区域为依据对联合国会员国和观察员国进行划分，对联合国的职位进行分配。主要的区域集团有非洲、亚洲、东欧、拉丁美洲和加勒比，以及西欧和其他国家集团。他们分布在联合国系统的重要工作组中，努力确保亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家拥有平等投票权，而且在联合国大会或其他较大的联合国机构中，这些集团通常也控制着投票。在任命联合国秘书长方面，区域集团会写信给联合国会员国，以表示自己支持某个候选人。77国集团是联合国系统内最大的发展中国家组织，它为推动南南合作和促进第三世界国家的经济发展作出了积极的贡献。1964年，在第一届联合国贸易和发展会议上，由于在一些问题谈判方面发生尖锐矛盾，77个发展中国家团结起来，发表了《77国联合宣言》来共同抵制发达国家对国际经济秩序的控制。77国集团增强了在联合国体制内，发展中国家在南北谈判中的“集体谈判”能力，维护了发展中国家的经济权益。 

集团外交的运行，既有优点，也有其缺点。从积极方面来说，它可以将有共同利益的相关国家联合起来，通过这种方式可以使小国在谈判中获得更多的谈判筹码，引起大国的重视，假如它们单独行动，小国与大国讨价还价的能力就弱得多，甚至还会损失部分国家利益。但团结是一把“双刃剑”，一个集团一旦采取了共同的立场，往往以后就很难再做出改变。集团外交很难发挥个别国家的优势，在集团之中，全体的共识既是目标也是方法。在确定实质性立场时，集团追求的是“最小公约数”；而在其他谈判中，集团追求的是“最大公约数”。由此可见，如何在谈判中满足各成员国的利益，是集团外交的一大难题。

（三）联盟外交（alliance diplomacy）模式

在“无政府”自然状态下，维护国家的安全和利益是小国的首要选择。但小国在政治、经济、军事等领域与大国的差距只能让小国成为国际秩序的承受者，只能依靠别国的帮助来实现自身的安全。通过联盟，小国将自身的安全问题转嫁到该联盟之中以获得安全保障，增强国家安全的可靠性与确定性。因此，联盟可以实现小国自身利益的最大化以及提高国家的安全系数。

一般来说，小国选择联盟基本出于两个方面的考虑：一是小国自身感到不安全，通过联盟来增强安全感；二是担心对象国对自己不利，与对象国联盟可以避免对象国攻击或孤立自己。而小国如何联盟，也有两个选择：一是与大国或者最具威胁性行为体联盟（追随），二是与小国联盟来共同对抗大国或最具威胁性行为体（平衡）。肯尼思•沃尔兹（Kenneth N. Waltz）认为，制衡和追随强者都是形成均势的手段。

对小国来说，追随强者可谓最为明智的选择，因为单靠小国自己来平衡大国权力确实较为困难。国家实力越弱，越有可能选择与大国联盟。通过联盟，小国可以将潜在的安全威胁引向联盟从而将其消除；与强者为伍，搭大国“便车”，还可分享部分大国的胜利果实。即使小国组成相关联盟，但实力方面的较大差距让联盟难以在部分议题中享有充分的话语权，甚至有些区域小国联盟仍在经济、军事、技术等领域需要地区大国的援助。例如东盟，在亚洲金融危机之前自以为可以凭一己之力建立自贸区实现区域内一体化，但危机的爆发让东盟意识到与区域大国合作的重要性，从而开创了“东盟＋ ”机制。

总体而言，联盟对小国的生存和发展至关重要。在安全方面，当小国受到威胁时，所参与的联盟通常会履行承诺，会帮助其进行防御；而且联盟自身也对盟友的潜在攻击倾向进行了约束。受自身能力所困，小国在获取技术、资源和情报方面不尽如人意，但联盟可以通过资源集中来进行信息共享，减轻了小国的防务负担，以防重复工作。而盟友之间的经济合作更是将潜在的安全冲突降到了最低。有学者发现，在联盟内，当小国对大国采用贸易保护主义时，大国不大可能对其进行报复因此，联盟外交大大缩小了大国对小国的行动空间。

（四）中立外交（neutrality diplomacy）模式

保持中立是很多小国在战时所选择的外交模式，它是以间接的方式与参战国发生“非实质性”互动。中立是权力平衡政策的附属品，目的是在大国权力斗争中寻求国家的安全。一般来说，中立包含三个原则：不偏袒、不参战、不支持罗伯特•罗斯坦曾对“中立”解释道： “小国希望借助自己的‘小’来保护自己。如果小国面对问题能够保持不偏袒的态度，并能让大国相信自己对它们产生不了威胁，那么小国就能在这一场‘风暴’中保持安全。” 但是要实现真正的中立还需要得到大国，特别是邻近大国的尊重或同意。以第二次世界大战为例，纳粹德国忽视比利时已签订《伦敦条约》是中立国的事实，仍然对其实施入侵。

对于小国来说，实施中立政策是出于对国家安全的考量，洛朗•格切尔（Laurent Goetschel）曾写道： “中立政策是过去欧洲安全议题的重要组成部分，它是在集体安全失败的情况下代替军事同盟的一种选择。” 现实主义者（尤其是新现实主义者）将中立视为力量平衡的结果，是国际体系的产物冷战结束之后，国际社会经历了一段美国独霸的时期，中立的重要性日趋下降但随着俄罗斯国力的恢复、中国的崛起以及印度、巴西等新兴国家经济力量的发展，多极化趋势日益明显，全球力量的平衡发展意味着可能为小国提供重新采取中立政策的空间。

除此之外，在国际关系的具体实践中，中立还存在一个形式的“变种” —— “不结盟”，它是冷战期间对中立表现的间接“稀释”。冷战时期，南斯拉夫、印度和埃及等国为退出冷战政治，不与美国或苏联结盟，成立了“不结盟运动”组织，可以说，“不结盟运动”是一种变相的中立。多数中立国家是“不结盟”的，如瑞士、土库曼斯坦、蒙古等。但“不结盟”并不是真正意义上的中立，在多数情况下，各国会根据自己的政治目标、安全需求以及所处的地缘环境来决定是否采取所谓的“不结盟”政策。因此，从这个意义来讲，可以说“不结盟运动”是失败的。

综上，无论小国在“不对称关注”中决定“抱团取暖”还是“自力更生”，都是对国家利益进行显性或隐性的塑造过程，需要小国根据国情以及国际形势作出判断。小国决定采用哪种外交模式，是由小国对自身及其在国际体系中地位的认识所指导的。

四、“不对称关注”视域下

小国外交的行为特点

通常，学者把小国的外交特点总结为脆弱性、依赖性和边缘性三点，韦民对其进一步解释道：“‘小’是造成小国外交脆弱性的根本原因，而脆弱性又促使小国采取更具依赖性的外交政策，最终小国在国际社会中处于比较边缘性的位置。”但通过上文对小国的外交模式分析可知，小国尽管小，但通过纵横捭阖之术，在国际舞台上仍可产生影响。小国根据本国的需要适时调整相关战术，与相关大国保持着稳定的“不对称”关系。

灵活性是小国外交的一大重要特点，也可以称之为优点，“见风使舵”能够更好地维护本国的利益，因此，“不对称关注”背景下的小国外交可以称得上更加务实。这种适应性是小国为应对危险而“进化”的能力，外交的灵活性可以扩大小国的外交选择范围以应对大国政策变化。这种外交上的“弹性”增强了小国抗干扰的能力，对小国来说是一个逐渐学习、适应的过程。

根据小国外交模式和“不对称关注”理论，小国外交还具有道义性、制度性、等级性以及实用性等特点。

首先，道义性是由小国的“小”以及外交的脆弱性决定的。在大国竞争面前，小国由于实力和影响所限，不参与大国地位博弈，因而具有某种相对超脱性、公正性和道义性。当今的国际社会早已不再由“弱肉强食”的“霍布斯文化法则”所主导，而是更加重视对话与合作，强调国家间的平等。一些小国在大国之间牵线搭桥，劝和促谈；一些小国奉行中立政策，提倡和平，反对战争；一些小国经常能提出符合世界经济社会发展潮流的好倡议、新思想；等等。“和谐世界” “地球村” “人类命运共同体”等先进理念，相较于大国，对于小国来说更为迫切、更为重要。

但随着安全威胁更加多样、多变以及不可控，在国家利益受到威胁时，很难保证大国不会侵犯小国。即使国际社会承认国家主权的平等性，但小国的天然脆弱性极易使其成为大国权力角逐的牺牲品；另一方面，“小”这一弱势会从侧面为小国赢得更多的同情，国际社会在情感方面会对小国更多倾斜，这为其赢得更多的关注和支持,从而缓解大国和小国之间“不对称关注”的情况。外交行为是一项受道德判断的行为，会受到行为国、对象国以及第三国的共同评价。因此，在国际法和国际规则的约束下，大国侵犯小国极易遭到国际社会的谴责，国际形象大受影响。国际舆论在国际关系具体实践中发挥着越来越重要的作用，大国基于道德感和责任感选择不侵犯小国。可以这么说，当前国际法和国际规则的天平是更倾向于小国的，国力以及外交脆弱性决定了小国在面临威胁时，无法在国际谈判和对外交涉方面发挥充分的影响，但国际法和国际规则的存在迫使大国在“不对称关注”背景下“按规矩办事”，迫使大国在国际压力下做出原本不可能的让步，大大限制了大国的行为边界，将小国的损失尽量降到最低。

其次，小国依赖制度性机制和内容。国际制度是相关规则的集合，存在形式有惯例、组织和机制，它在规定角色内容的同时又对行为体的活动进行了限制，并塑造了相关期望。制度性权力（institutional power）是国际制度赋予小国的一项重要权力，通过借力国际组织和国际机制，小国对大国间接施加影响，分享在国际制度中的决定权；小国利用国际规范和国际组织摆脱大国的部分控制，反转自己“受支配”的形象，提高国家的自主性；而且，小国还可以通过制定新的国际规则来提升自身在国际社会中的话语权。全球化的发展既促进了国际规则作用的发挥，又提高了对其运作的需求，国际规则覆盖面越来越广，内容不断完善，约束力也有很大提升。行为体一旦选择加入某项国际制度，就默认它接受该制度的约束和监督。即使某些大国单边主义盛行，目前依据国际规则办事也已经成为国际社会的共识，引入第三方减弱了大国结构优势能力。例如，小国利用联合国赋予的制度性权力，如一国一票制的平等投票权、在大会中的表决权、特定职位的任职权、议题议事的选择和设置权等，改善了其在国际社会中的边缘性地位，有效限制了大国的权力发挥。可以说小国通过联合国获得了国际社会的关注，得到了道义支持，也提高了自身的国际地位。

但需要注意的是，一些国际组织和非国家行为体往往被“工具化”，只能作为谈判的场所，并不能发挥独立行为体的作用；而且目前很多重要的国际制度是由发达国家（大国）主导建立的，即使限制了大国的部分行为，但仍改变不了其维护大国利益的本质，因此从根本上说，这些国际制度维护小国利益是有限的。 

此外，大国和小国之间的关系具有等级性的特点。“不对称关注”理论的设置前提是承认国际社会的“无政府”性，大国可以凭借其在政治、经济、军事和技术等领域的优势应对国际环境的变化，参与国际竞争，但小国由于“小”无法在自然状态下实现真正的自助，只能依靠外部力量。在实践中，小国大多成为大国权力角逐的承受者，实际处于“半家长式”的大国控制和领导之下，以缓解自身面临的威胁和脆弱性。而且，在“不对称关注”关系中，大国也要求得到小国的尊重，要求小国认可其权威，因此，就本质来看，“不对称关注”关系就是一个不平等的等级关系。尽管这种等级关系会让大国干预小国的国内事务，需要小国让渡部分自治权，但根据戴维•莱克（David A. Lake）的分析，等级性会给小国带来以下三方面收益：其一，使小国处于一个相对稳定的等级秩序下，维护了小国的国家安全和领土完整；其二，在大国的控制和领导下有效减少了小国的战争、贸易以及外交的交易成本；其三，使小国可以参与制定国际行为的一般规则和标准，有助于减少不利于小国的不合法行为的发生。从中我们也可以看出，大国和小国之间的等级性关系，也是小国外部依赖性的体现，尽管战略空间缩小，但小国通过依附大国，获得了国家安全，维护了国家利益，保存了其生存空间。不过，国际制度的发展，也为小国提供了外部依靠，可以缓解大国和小国之间的等级性。

最后，小国外交具有实用性特点。大国往往是内政决定外交，小国经常是外交决定内政。小国占世界国家多数，具有数量上和道义上的优势，也具有不引人注目、不被视为威胁、不被刻意防范、似乎不被追责、可以免责的优势。小国在生存和安全环境方面虽然受限，但也有了一定空间，可以发挥主观能动性，左右逢源，信奉实用主义，不选边站队，不与竞争的大国中任何一方完全“脱钩”，力求达成务实的大国平衡外交，还可以全力发展经济。小国搭便车比较容易被容忍，小国既可以享受一定的权利，又不承担过多义务。小国被大国争相拉拢，“闷声发大财”。小国的实力不是建立在原则的基础上，小国的地位也未必是建立在实力的基础上，这些也容易被国际社会理解、宽容，甚至接受。小国利用大国的矛盾、保护和“仁慈”，以及“不受关注”，以小博大，“两头通吃”的情况，历史上和现实中不是没有，甚至屡见不鲜。与大国不同，小国一般不太喜欢单边主义、两极格局或多极化，而更倾向于多边主义。因为多极化是建立在大国、强国的基础上，小国没有成为“极”和“中心”的实力和机会，但有多边合作的意愿和道义优势。因而，小国天然倾向于和平，不倾向于战争，同时追求独立自主的内外政策。

五、中国应对小国外交的大国方略

小国作为国际社会中数量最多的行为体，极大丰富了国际关系内容，其作用和影响力不容小觑。而且，当前国际力量的“极化”现象逐渐弱化，全球问题的出现对大国的领导力和治理能力提出了更高的要求，既需要大国间的合作，也要倚重小国的支持。但实力限制了小国的活动和影响范围，小国大多与地缘上接近的国家往来。沃马克也提到，“不对称关注”的影响对邻近国家更为严重，因为亲密度增加了国家间关系的一般重要性，从而增加了不对称影响的程度即使是最和平的“不对称”关系也是如此。与此同时，中国的外交布局也提出了“周边是首要、发展中国家是基础、多边是重要舞台”的安排，无论是中国周边国家，上合组织和《区域全面经济伙伴关系协定》 （RCEP）成员国，还是“一带一路”沿线国家，很多都是中小国家，因此，周边小国和“一带一路”沿线小国是未来中国参与国际关系互动的重要着力点。

然而，中国在领土规模、资源体量以及国家实力等方面的优势，极易增加周边小国的不安全感，特别是随着中国经济、军事等“硬实力”的发展，“中国威胁论”已经影响到周边小国对中国的潜在认知。中国在与小国互动的过程中，除了帮助小国发展经济，增强其自身“硬气”外，也可从“软实力”方面入手，展开中国的“魅力攻势”，减少邻国恐惧，增加互信，让其意识到中国是维持地区稳定、实现可持续发展的重要角色,也是大国平衡不可或缺的组成力量。沃马克指出： “‘软实力’既是大国天赐的权利，也是大国的一项义务，要求大国为世界提供公共物品和具有说服力的价值观。”因此，根据小国外交的特点，同时根据中国的国情、国际地位和影响，中国可从以下几个方面来发展“不对称关注”背景下小国的关系。

第一，以发展中大国的道义身份，帮助小国提升“硬实力”。“硬实力”是“软实力”发挥的基础，也是国家安全的重要保障。其中，经济的发展可谓小国“硬实力”发展的基石，是增强小国实力最直接最有效的手段。但小国资源有限，国内市场较小，产品一体化生产存在局限，小国需要对外寻求合作，对外界经济依赖程度高，并且经济实力的落后也给小国增加了外交谈判的负担。因此，作为发展中国家中的大国，中国有道义在经济领域继续加强对小国的援助与合作，帮助小国发展经济和提高国家建设能力，以“一带一路”建设为抓手：（1）提高援助的匹配度。进一步明确对外经济援助的功能定位，实现对外经济援助与建设“一带一路”倡议的相互统筹，实现“一带一路”倡议与沿线国家发展政策的对接，找到合作和发展方向。 （2）提高援助的精准度。根据不同区域、国家的不同需求以及不同的领域，在“一带一路”框架下推进不同的建设项目与援助政策，体现援外行动的科学性、计划性与效率性，加强中国在“一带一路”建设优势领域的重点投入，提高援助的质量与效果。 （3）提高援助工作的配合度。加强对援外人员的技能和素质培训，为相关的援外中国企业在资金、税收、海外风险防范方面提供便利，加强“国合署”在政策、战略、管理条例以及援外项目评估方面的制度建设与完善，在“一带一路”建设过程中实现体制机制的优化。与“一带一路”沿线国家和周边邻国“共商共建共享”，建立平等、相互尊重的新型大小国家关系和睦邻周边关系。当前，抗击新冠肺炎疫情、重启经济成为各国面临的头等大事，在疫苗的研发、生产、分配合作以及让疫苗成为各国人民特别是小国人民用得上、用得起的全球公共产品的问题上，中国将继续向应对能力薄弱的国家和地区特别是小国提供力所能及的帮助，促进疫苗在发展中国家的可及性和可负担性，助力世界早日彻底战胜疫情。

第二，秉持人道主义和人类命运共同体的理念与精神，以宽广、包容、开放的胸襟向包括小国在内的世界各国展示中国的发展道路、理念和外交思想。2010年中国成为世界第二大经济体以来，中国努力提升“软实力”，相继提出了“中国梦” “新型大国关系” “‘一带一路’倡议”以及“人类命运共同体”等具有中国特色的外交理念。为了让世界各国特别是小国更好地了解中国的制度、文化和道路，解除对中国的戒备甚至敌意，需要讲好中国故事，传播自己的声音，展示真实、立体、全面的中国。截至2017年，《习近平谈治国理政》被翻译成21个语种为世界了解中国国情、外交哲学、领导人的治国理政之道打开了一扇窗户。在人员交流方面，中国还为一些小国优秀的留学生提供各种形式的奖学金，通过孔子学院向外传播中国优秀的文化，以进步、开放、包容的姿态，淡化“中国威胁论”对小国的心理影响。在外交理念方面，“人类命运共同体”是中国特色大国外交思想的核心，也是中国为应对世界格局大变化、大调整所给出的重要方案。全球化的发展，使人类社会发展成一个你中有我、我中有你的利益共同体、责任共同体和命运共同体。特别是当前世界新冠肺炎疫情不断蔓延的情况，更加凸显了人类命运共同体理念与精神的重要性和迫切性。

第三，积极参与国际制度建设，提升小国的制度性话语权。国际制度是国家“软实力”的重要来源，制度建设一方面履行了国家提供公共物品的责任，另一方面也提升了国家的国际话语权。中国作为发展中国家以及曾经的“小国”，有义务、有责任、有必要为小国发声，在参与国际制度建设的过程中争取小国的支持。一方面，当前的国际制度大多是发达国家建立的，中国要想提升自己的国际话语权，在与现行国际制度的既得利益者即发达国家的博弈过程中，获取小国的支持和避免陷入孤立状态是十分重要的；另一方面，中国只有代表小国利益，替小国发言发声，尊重小国核心关切，提升小国的制度性话语权，相互理解，相互成全，平等互利，主持公道，伸张正义，坚持原则，敢于担当，反对西方单边主义和霸凌主义，才能得到包括小国在内的大多数国家的认可和支持。近年来，中国利用中非论坛、上合峰会、亚信会议、“一带一路”国际合作高峰论坛等形式，向包括小国在内的世界各国展示中国，传播自己的声音，发挥“主场外交”的软优势，提高中国的国际形象，改善小国对中国的负面认知，提高中国对小国的亲和力和感召力，这有助于达成共识，民心相通，塑造共同行动。在新冠肺炎疫情肆虐之际，中国坚持多边主义，支持世界卫生组织，主张在疫苗分配方面公正公平，承诺中国疫苗研究成功后“提供全球公共产品”。中国的这些主张最符合中小国家的利益，得到了中小国家的坚定支持。“一带一路”倡议提出和亚投行成立之初，不少国家怀疑这是中国“挑战西方”的重要举措随着实践的推进，不少国家，特别是小国从中受益，它们才逐渐打消质疑，积极参与到“一带一路”建设中来。

第四，根据小国实用主义外交的特点，中国在对小国的外交中应坚持义利兼顾、互利共赢。小国外交一方面有道义性、公正性的特点，另一方面也具有实用主义特点，一些小国在国际关系中趋炎附势，见风使舵，实用至上，两头通吃，毫无原则，唯利是图，变化多端，甚至利用和玩转大国，损人利己。因此，在与小国打交道的过程中，要头脑清醒，不犯糊涂，既要有担当，义字当先，也要有原则、规则、底线，不能过于理想主义，不能毫无原则地一厢情愿，毫无保留地“大公无私”，毫无条件地“好人主义”。要坚持义利兼顾、责任共担、利益共享、互利共赢、共同发展，从而促进大小国家命运共同体的构建。

结　  语

大小国家并存、小国占国际社会成员的多数是现代国际体系出现以来国际社会中存在的客观事实和现象。在权力规模和心理认知不同的情景下,大国和小国之间会产生“不对称关注”。在“不对称关注”视域下，小国依靠平衡外交、集团外交、联盟外交、中立外交等多种外交模式来缓和其与大国之间的“不对称”局面，提高自身自主性，体现了小国外交行为的灵活性、道义性、制度性、等级性以及实用性等特点。与大国外交相比，小国外交的理论建构很有必要，但长期遭到忽视。本文只是一个努力的尝试，希望能起到抛砖引玉的作用。

“不对称关注”视域下的小国，需要国际社会给予更多的关注，理解小国心态，站在小国的立场，考虑小国的外交行为，关心和保护其合理关切。小国不是用来利用的，不能忽视其诉求和利益。在这方面，大国的行为举足轻重。中国作为一个发展中的大国，同时也是一个负责任的大国，要摒弃“小国无外交” “弱国无外交”的惯性思维和传统思想，秉持“国家不分大小一律平等”、人类命运共同体的理念，在坚持“大国是关键”的基础上重视小国，重视小国的外交，努力构建新型国际关系和中国特色的总体外交体系。

当前国际形势正在发生复杂深刻的变化，处于动荡变革时期。世界面临百年未有之大变局，全球性质的挑战层出不穷，国际秩序混乱无序，强烈呼唤国际合作和全球治理。崛起的中国要想实现区域和全球战略目标，需要将数量众多的周边小国和“一带一路”沿线小国视为重要战略支点，形成良性的共生和互动关系。“中国的大国外交，不是简单地指大国之间的外交，而是指从韬光养晦到奋发有为，要有大国作为，大国担当，大国胸襟、大国气度、大国贡献，提供全球公共产品，造福世界各国人民。”中国对小国的外交既不是施舍，更不是控制。2020年11月，RCEP签署，包括东盟十个小国在内的世界最大自由贸易区正式启航。2021年初，新加坡、马来西亚、印尼、菲律宾等几个东盟国家外长密集访华，这是中国对小国外交的一个重大成就。在正确义利观的基础上，对小国发展和践行以“亲诚惠容”、互利共赢、共同发展为核心的外交理念，是中国特色大国外交和新型国际关系的重要内容，并将为促进国际政治文明的发展和大小国家命运共同体的构建作出重大贡献。 

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