陈远星 | “全面健康建设”的形成：基于词频和工具的政策变迁分析

摘  要

卫生防疫政策作为最古老的公共政策之一，在现代公共卫生体系中仍扮演着不可或缺的角色。我国卫生防疫政策70多年的发展历史是我国现代国家建设的一个缩影，具有鲜明的时代特征。解读我国卫生防疫政策的变迁，从历史中总结经验，有助于提高国家应对突发公共卫生风险的能力，更好地实践健康中国战略。基于1949—2021年期间中央层面卫生防疫的政策文本，通过数量、词频的统计，对政策目标和政策工具进行分析和归纳，可以归纳出政府在不同时期的政策部署，我国卫生防疫政策遵循长期均衡和短期间断的非线性变迁特征。政策目标从“传统传染病防治”转换为“突发卫生事件的应急防治”，并逐步升级至“全面健康建设”。政策工具也从“单一”逐步转向“多元”，但仍存在工具使用的片面倾斜、组合不科学的情况。提升政策工具的合理配置，实现政策目标与政策工具的科学组合，是完善卫生防疫政策的新方向。

作者简介

陈远星，中国人民大学公共管理学院博士生

本文载于《社会科学》2023年第3期

目  录

一、政策文本描述性指标

二、政策语言

三、政策工具

引 言

早在2008年，原卫生部就开启了“健康中国”的研究课题，2015年，党的十八届五中全会上首次提出推进健康中国建设，要将“健康中国”上升为国家战略，2016年发布的《“健康中国2030”规划纲要》明确了健康中国建设的目标和任务，经过之后数年的研究和实践，“健康中国”已不再是个口号，而是真实影响我国发展的全面性战略。卫生防疫作为公共卫生体系的重要内容之一，随着我国健康事业的发展，其地位也在逐步上升。2019年党的十九届四中全会《决定》中进一步提出，要加强公共卫生防疫和重大传染病防控制度建设。这不仅是为了提高人民的健康生活水平，更是为了维护国家安全的核心利益。

传统卫生防疫针对的是流行病或传染病的防治，但经过70余年的发展，我国所建立的卫生防疫与公共卫生的高度融合——公共卫生防疫，体现的不仅是内容的拓展，更是政策范式的转变以及理念上的升华。认真回顾和梳理相关文献后不难发现，该领域的研究基本集中在三个方面：一是对长时段防疫史的梳理。这些研究成果大致可分为中国古代瘟疫史和近代防疫史两个方面。前者如韩毅分析了宋代瘟疫流行的病因、地理范围和应对措施，揭示了不同阶层在宋代防疫体系中扮演的角色。余新忠则从清代江南疫情入手，呈现了清代国家与社会的关系以及清代江南的特征。可以说，中国古代瘟疫史的研究是从文明史的视角出发，探究了疫病流行与国家、社会演变之间的关系。而近代防疫史的研究是把国家防疫机制也列为考察重点，通过对疫情的描述和对防控方式的总结，探讨了国家、政府、政党以及社会在与疫病斗争中的经验。二是从特定疫病的具体防治结果，评估卫生防疫政策的有效性以及对社会发展的影响。如李洪河通过对察北鼠疫的观察，阐述了建国初期对突发事件的应对。黄晓军则从“非典”防治分析了国家建立危机管理制度的重要性。三是从全面健康的角度理解卫生防疫。自健康中国提为国家战略以来，围绕全面健康开展的研究快速增长。其中有相当一部分研究是通过案例、数据、文献综述的整理，陈述健康中国的意义、概念和实践路径，也有大量研究从法制建设、国际经验、突发公共卫生事件的角度论述如何实现全面健康。

总的来说，无论是针对传统意义的卫生防疫还是全面健康建设，该领域的研究成果颇丰，且不乏真知灼见。但大多数研究聚焦的是一段时期或特定疫病的具体政策，抑或是宏观地总结某项政策的实施效果和经验，缺乏对传统卫生防疫是如何演变为全面健康建设的考察，研究呈现“碎片化”。从政策过程的视角来看，随着一系列制度的改革和焦点事件的发生，我国卫生防疫政策的目标从传统卫生防疫逐步转化为全面健康建设，而政策工具作为达成目标的基本途径，也从单一走向多元。毋庸置疑，我国的卫生防疫政策变迁是一个动态、多元的历程，本文从中央层面的卫生防疫政策的语言和工具两个维度，对卫生防疫政策的变迁历程、形态和原因进行解读和分析，不仅有助于更好地理解“全面健康建设”政策是如何形成的，而且这也是我国国家建设的一个缩影，对推进国家治理能力现代化具有启示意义。

一、政策文本描述性指标

（一）文本来源说明

传统卫生防疫政策狭义上仅针对流行病、传染病的防治，但随着时代发展，卫生防疫政策逐渐把疾病监测、技术培训、健康教育、计划免疫、食品卫生、预防医学等内容都纳入其中，还包括相应的隔离、保供、复工复产、口岸检疫等辅助性措施，卫生防疫政策的内容愈发细致、全面。

近年来突发公共卫生事件频发，且全面健康建设已经成为国家战略目标，因此中央层面的卫生防疫政策意义重大，可看作是“元政策”或“基本政策”，具有强指导性。相对而言，地方政策就是“具体政策”，是根据地方具体情况执行或者是对中央政策的分解和扩散。因此本研究聚焦中央层面的政策解读基本上能满足对我国卫生防疫政策整体演进历程的把握。

“北大法宝”是本研究政策收集的第一渠道，本研究分别以“突发公共卫生事件”“卫生防疫”“传染病”等57个关键词对中央层面政策进行检索，时间范围为1949年10月1日至2021年12月31日。检索得到最早有关卫生防疫主题的文件是1952年12月31日发布的《政务院关于一九五三年继续开展爱国卫生运动的指示》。翻阅相关史、志等文献资料发现，检索平台对1949—1957年之间的卫生防疫政策收录有所遗漏。究其原因与卫生防疫体系在新中国建立初期处于边筹备边工作的状态有关，大部分有关卫生防疫的政策零散分布在其他文件里。因此本文对于遗漏的政策部分是通过翻阅其他资料加以补充的。初步收集到2887份相关政策文件。

（二）数量

除去重复文件以及与人类防疫无关文件，最终纳入研究范畴的政策文本共计2467份，分为7个效力级别：法律、行政法规、司法解释、部门规章、党内法规制度、团体规定以及行业规定，时间跨度为1952—2021年。收集的每一份政策文件都有完备的政策标题、时效性、效力级别、发文部门、发布日期、实施日期以及政策文本共7类信息。图1展示了1952年至2021年间我国卫生防疫政策数量变化的大致情况。

根据表1统计结果，1977年之后的每一年都会发布卫生防疫政策，2003年和2020年出现政策数量的两个峰值。2003年是卫生防疫政策发布的分水岭，不计算两个峰值数，2003年之前每年平均发布数量为6.91份，数量最多的一年为2002年，仅有30份，而之后每年平均发布数量为61.13份，数量最少的一年是2019年，也有31份。2021年仍然在新冠疫情影响下，所以年发布数量也相对较高。

其中部门规章的文件最多，有2223份，占总数量的90.11%，其次是行政法规有102份，占4.13%，而法律占比最少，仅有15份，占0.61%。现行有效的政策2169份，失效的196份，有102份政策文件进行过修订或部分失效。尽管有发布峰年，如2003年、2020年对应的政策发布数量出现了明显的瞬时变化，平均增长速度也出现过回落期，如2019年，仅颁布31份相关政策，但从总体发展趋势上看，1977年后政策数量变化都是平稳上升的，这也说明了我国卫生防疫政策处于一种较为良好的发展状态。

（三）发文主体

政策发文主体是政策制定的权威性基础。政策发文主体分为单独和联合两类。本文对遴选出的政策发文主体及发文数量进行统计分析，结果显示，我国相关政策发文主体涉及201个部门，共有403份政策是联合发布的，与政策总发文数量的发展趋势一致（如图2所示）。同样，2003年与2020年皆为联合发文的峰年，2003年是联合发文的分水岭，之前联合发文数量较少，之后数量增多，且每年都有联合发布的情况，但增长幅度并不大。

其中单独发文的部门有158个，且以卫生部（已撤销）、国家卫计委（已撤销）、国家卫健委、新冠肺炎联防联控各“机制小组”等卫生主管部门以及国务院、交通运输部、财政部、海关总署、教育部等辅助性或相关性程度较大的几个部门发文量最为集中。从整体上看，发文主体呈现了从单一主体向多部门联合的发展趋势。但截至2021年，联合发文数也只占总发文数的16.34%，单独发文数占83.66%。而2003年“非典”时期联合发文量为58份，大于两个发文主体的政策数为23份；2020年新冠疫情第一阶段的联合发文量为115份，大于两个发文主体的政策数为81份。这充分说明了在突发公共卫生事件的情境下，需要多部门的沟通协作，而且事件的突发性、复杂程度和规模越大，所联合的部门就越多。但随着突发危机事件发生的频率不断增加，目前我国在卫生防疫领域的联合发文明显不足，发文主体间的联动性仍需提升。

（四）时期划分

通过上述描述性指标的变化，对应“文革”“改革开放”“非典”“健康中国”“新冠”等大事件，研究发现：1949年至1977年可归为一个时期。一是因为这时期很重要的任务是对国家制度的摸索和组建，因此卫生防疫政策主题经历从零散到集中的过程，总体发文数很少；二是因为卫生防疫工作受到“文革”影响出现较长时间的停滞，恢复后的卫生防疫体系又是对原有制度的重新运行，而非颠覆；三是因为始终带着完成政治任务的中心思想去开展防疫工作。总体可概括为我国卫生防疫体系的组建期。1978年至2002年可归为一个时期。其间卫生防疫体系的发展深受现代化和市场化转型的影响，是我国卫生防疫体系的第一个发展期。卫生防疫“市场化”，相应的财政支持减少，“盈利”“创收”等色彩增加。2003年“非典”事件的应对，标志着我国卫生防疫体系进入第二个发展期。“非典”后，2004年至2015年的卫生防疫体系建设围绕着两大主题：一是公益服务，以纠正上一时期卫生防疫体系建设过分市场化的倾向；二是强调针对突发公共卫生事件而建立起来的应急体系建设。2016年起，我国卫生防疫体系建设虽仍延续了上一时期的发展主题，但“健康中国”国家战略的正式实行，构成了卫生防疫体系向全面健康目标发展的新阶段。新冠疫情是对我国现有卫生防疫体系的考验，因此2020年后的政策变迁是卫生防疫政策的完善和调适过程。综上所述，本研究将我国卫生防疫政策的变迁大致可以划分为四个时期：1949—1977年、1978—2002年、2003—2015年、2016年至今。下文将借助内容分析法和政策范式理论的判断标准对其进行变迁形式和变迁原因的解读。

二、政策语言

（一）词频

分析政策语言变化是理解政策变迁的重要路径之一，而词汇作为语言的基础性单位，其变化体现了政策语言的变化。分析政策关键词以及其他高频词汇能客观地反映出决策者的关注重点和偏好。为了遴选出科学有效的词汇，本文首先通过对2467条政策文本内容的精读，剔除与政策条款无关的内容。其次将这些政策文本按上述划分的4个时期（1949—1977年、1978—2002年、2003—2015年、2016—2021年）分类，形成4个txt文件后将其分别导入ROST CM 6软件进行分词处理和词频统计，进一步进行去除对文本分析无意义词语（停用词、语气词、助词等）以及合并同义词的操作，最终确定各阶段需要分析的词汇。

1. 第一阶段（1949—1977年）包含11份政策文本，提取高频词汇后得到下表：

2. 第二阶段（1978—2002年）包含311份政策文本，提取高频词汇后得到下表：

3. 第三阶段（2003—2015年）包含1153份政策文本，提取高频词汇后得到下表：

4. 第四阶段（2016—2021年）包含992份政策文本，提取高频词汇后得到下表：

四个阶段我国卫生防疫政策文本的词频统计结果显示，随着时间的推移，我国卫生防疫政策的语言发生了显著变化。语言的变化体现出不同时期政策主体对我国卫生防疫政策问题的认识与政策目标的改变，同时也展示了政策工具的部分信息。

第一阶段（1949—1977年）是政策文本最少的阶段。虽然因为各种客观原因对1957年之前的政策文本收集不完整，但从这11份文本提取出的高频词汇中，我们仍能发现这一阶段的政策体系侧重于传染病的单病种防治，是传统意义上卫生防疫，而“斗争”“保卫”“保证”“服从”等词从某种程度上反映出该阶段卫生防疫工作的“政治”氛围较浓。

第二阶段（1978—2002年）是改革开放的头20年，在“以经济建设为中心”的影响下，“改革”“经济”“经营”“费用”“资产”“投入”“税收”等词汇也频繁出现在卫生防疫领域，市场化色彩较为明显。相较之后的两个阶段，该阶段的高频词汇仍以传染病的防治为主，这意味着政策覆盖范围较小，政策目标未发生大的变动。

“非典”事件的冲击，促使了第三阶段（2003—2015年）的形成。该阶段是政策发布数量最为庞大的时期，也是我国卫生防疫体系质量型的飞速发展期，所以出现的高频词汇也明显多于其他阶段。2003年5月9日，国务院颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，首次提出“突发公共卫生事件”，伴随“非典”疫情和这一概念的提出，该阶段出现了“卫生应急”“突发公共卫生”“应急预案”“预警”“监测”等高频词汇。前两个阶段出现的“卫生防疫”以及与经济相关的高频词汇逐渐被以上词汇所替代，体现了该时期卫生防疫政策的重点开始从“经济建设”转向“应急处置”方向。另外，该阶段其他主要高频词汇中还出现了如“基层”“弱势群体”等，这些反映了该阶段政府对基层地区，对弱势群体有了一定的政策倾斜，展现了该阶段的卫生防疫工作更加细致化全面化，呈现出公益服务的色彩，针对突发应急领域的建设也在逐步进行。

“健康中国”“战略”“新冠肺炎”“疫情防控”这四大高频词汇成了第四阶段（2016—2021年）政策制定的基调。这与“健康中国”的国家战略以及自2020年初持续至今的新冠疫情是相互呼应的。“大数据”“监测”“预警”“预防”“应急预案”“时效”等词汇从上一阶段的出现，到这一阶段的高频率增强，体现了我国卫生防疫体系针对突发事件的处置关口在不断前移，进而力求达到风险预防的目的。

从管理模式的角度分析，第一、第二阶段的常见高频词汇为“领导”“执行”“贯彻”“控制”等，这些词汇意味着过去卫生防疫管理模式往往是自上而下的；从第三阶段开始，文本中开始出现“指导”“评估”“专家”，且首次出现了“联防联控”，这意味着卫生防疫体系逐渐纳入更多主体；到了第四阶段，高频词汇中出现了“参与”“协同”“支撑”“捐赠”“媒体”“社会组织”等，反映了我国卫生防疫体系管理模式深层次的转变，政策参与主体比过去更多元，强调政府统一指挥，多元主体上下联动的协同治理模式。

（二）侧重点

卫生防疫政策覆盖的内容自1949年发展至今已经相对固定，焦点事件冲击、决策者观念转变、制度改革等对政策侧重点、政策工具、政策力度的影响较为显著。观察以上高频词汇，不难发现各个阶段都有比较明显的政策侧重点。能否准确地把握卫生防疫政策的侧重点是归纳各阶段发展导向和政策目标的重要依据之一。

在研究应急领域政策侧重点时，有文献是从通过以下7个体系进行测量的：保障体系、应急队伍体系、预警体系、指挥体系、培训体系、文本体系和重建体系。由于卫生防疫领域与之有一定相似性，因此借鉴以上体系的分类方式，本文将卫生防疫政策建设的侧重点重新归纳为：培训体系、预警体系、处置体系、保障体系、恢复体系和评估体系。培训体系包括培训、教育、宣传等；预警体系指的是对疾病、传染病的监测、预防等；处置体系涵盖了统筹、指挥、隔离、救援等；保障体系指的为开展卫生防疫工作而配备的机构设施、物质资源、人力资源、技术、交通运输等；恢复体系涵盖了补贴、抚恤、心理干预等；评估体系包含绩效考核、反馈等。

对2467份政策文件进行审读，按照上述体系包含的内容，提前在ROST CM 6自定义分词词表中构建相对应的词库，再对政策文本不分阶段地进行分词、提取分词词频。将得出的词频按大小进行排序，筛选与体系相关的词汇，最终得到146个关键词（如表6所示）。

从关键词的数量上看，似乎我国的卫生防疫政策在保障体系以及处置体系方面比较重视，但恢复体系和评估体系似乎关注较少。为了检验这一假设，本研究将之前按4个阶段分类的txt文本导入NVIVO 12软件，将6个体系设置为节点，再根据以上146个关键词进行编码分析。需要注意的是在不同体系下有可能出现相同关键词，例如保障体系与培训体系中都出现“技术”一词等，但所代表的含义却不相同。因此需着重理解重复出现的词汇在原文中的具体意思，再进行节点归类。最终得出表7的结果：

首先政策语言对“预警体系”的整体关注度在不断增强，特别是对“预警”“监测”方面的侧重。传统的“预警”针对的是疾病的预防，但放在突发未知公共卫生事件频发的今天，“预防”的作用就捉襟见肘了。处置突发性事件，预警的关口必须尽可能地前移，在出现大规模传播前就先将疫情控制，使不良影响降至最低。其次保障体系的建设是需要投入大量的人力、物力、资金、科技以及制度依托的。该体系在4个时期的比重分别为16.62%、19.91%、20.77%、25.54%，说明随着经济和科技的发展，决策者认识到任何体系工作的开展都需要多元的、全方位的保障。政策对“处置体系”的关注从未降低，无论在何种情境，任何时期防疫卫生工作的重点一定是在处置阶段。旧体系下，“领导”“控制”“隔离”“调用”等基本占据了全部处置体系，“非典”之后，“协作”“合作”“联防联控”“支援”等词汇的使用频率不断上升，且逐年有新词汇出现。这也反映了卫生防疫体系的管理模式在改革升级。

然而，“培训体系”“恢复体系”“评估体系”的政策侧重点较之其他三个体系总处在较低水平。“培训体系”主要是围绕人才培养、技术突破、健康教育、能力提升这几个方面进行的，培养体系的完善主要是提供人力资源、技术、能力方面的保障；无论发生何种类型的焦点事件，其影响都不可能在事件停止的同时结束。特别是在突发公共卫生事件、灾后防疫的情景中，可能存在疾病后遗症、心理问题、经济损失等，因此一个完善的卫生防疫体系应当对“恢复体系”有相当的关注；政策评估是获取政策运行可靠和有效信息的重要手段，是进行政策调整、提出政策建议的重要依据，是检验政策结果的必要途径，也是重新配置政策工具和政策资源的基本前提。卫生防疫领域的政策评估就是评价相关政策在处置相关问题时是否科学有效，是否符合社会价值判断，对后期进行针对性的政策完善非常重要。尽管从各时期各参考点的数量看，这三个体系也在发展，但同期占比都非常小，说明政策语言在这三个体系的侧重点并不高，仍有极大的发展空间。

（三）政策目标确定

总的来说，政策语言对各个维度在不同时间条件下的侧重点是不断变化的，但也是有规律可循的，而对这种规律的归纳就是对各阶段政策目标的确定。

1949—1977年的政策语言明显集中在“预警体系”上，占37.14%。但这一时期的预警与“非典”之后的预警的含义是有一定差异的。当时是以“卫生以预防为主，预防以防疫为主”作为卫生防疫的工作方针，因此此时的预警侧重的是疾病预防，而不是对突发公共卫生事件的监测和预测。建国初期，卫生防疫工作主要有防治烈性传染病、整顿饮食卫生、取缔妓院防治性病、反细菌战以及开展爱国卫生运动，因此对于“处置体系”的侧重也较为明显。

1978—2002年的卫生防疫政策对于“预警体系”的关注度下降，对“保障体系”的关注有所上升，比上一时期增长了近4个百分点，这与改革开放息息相关。1980年，我国和世界卫生组织（WHO）及联合国开发计划署合作，在广东、上海、山东三地建立了三个世界初级卫生保健合作中心。1990年，卫生部、国家计委、农业部、国家环保局、全国爱卫会联合发布了《我国农村实现“2000年人人享有卫生保健”的规划目标》规定了不同经济地区享有的卫生健康财政配比、疫苗接种率标准等。这一时期卫生防疫体系除了需要处理传统传染病的问题，还面临着诸如艾滋、禽流感、流行性肝炎的挑战，相应出台了一系列政策，弥补前一时期政策依据严重缺失的局面，因此对“处置体系”建设的关注度高达47.28%。从这一角度看，卫生防疫的政策目标似乎有了向全面健康建设转化的倾向，但事实上政府当时对卫生事业整体投入严重不足，即使是传统意义上的卫生防疫工作也得不到足够的财政支持。根据国家统计局的数据显示，这一时期的卫生总费用逐年上升，其中政府卫生支出的占比自1986年以后就开始急剧下降，趋势如图3所示。1986年之前，政府的平均卫生支出占卫生总费用的36%左右，但2000年，政府的投入只占15%，而社会卫生支出占25.55%，个人现金卫生支出占58.98%。因此政策目标本质上与组建期保持一致。

“非典”事件的冲击暴露了我国卫生防疫体系应对突发危机的重大缺陷。过去“预警体系”在政策语言中的体现为“预防”“报告”“防护”“防范”等，而从这一时期开始，“预警”“监测”“演练”“预测”等词汇的出现频率大幅度上升。“预警体系”占该时期总参考点的24.25%。为了处理“非典”“H1N1”“汶川大地震的灾后防疫”等工作，“处置体系”也在强侧重点上。

2016—2021年这一时期跨度最短，政策的关注度集中在“预警体系”“保障体系”“处置体系”三个维度，这是由“健康中国”的国家战略实施以及新冠疫情的发生所决定的。

综上，我们可以大致归纳出各阶段卫生防疫政策目标（如表8所示）。1949—1977年，政策主要围绕着预防、对传统烈性传染病的常规防治以及开展爱国卫生运动制定；1978—2002年，尽管卫生防疫体系一直在弥补上一阶段的各种缺失，也面临着“艾滋”“流行性肝炎”等的挑战，但工作中心仍然是对传统烈性传染病的常规防治；2003—2015年在“非典”的影响下开启了卫生防疫的“应急管理”时代；2016—2021年则在国家战略和“新冠”的影响下，延续了针对卫生防疫应急管理的重点，并加强了全面健康的建设理念。

三、政策工具

（一）政策工具描述

采用何种政策工具以及政策工具之间的组合，不仅影响政策最终的实施效果，同时也严重影响政策变迁选择的形式。政策工具可被简单理解为政府在制定或落实某项政策时为达成既定政策目标而采取的相关政策措施或手段。根据不同制度环境和政策类型，政策工具也有不同的划分标准。本文参考大量公共卫生、医疗保障、突发公共卫生等主题的政策工具研究，基于卫生防疫问题的特殊性以及我国政治、经济、社会的特点，采用罗斯威尔（Rothwell）和赛格菲尔德（Zegveld）的政策工具分类方法，将我国卫生防疫政策的政策工具统一划分为供给型、需求型及环境型。

根据对政策文本内容的精读，以及三种工具在现实环境下的具体应用情况，可以对三种工具进行更细致的分类：（1）供给型政策工具指政府处理卫生防疫问题时采取的供给行为，推动卫生防疫体系的可持续发展。包括了人员支持、资源支持、资金支持、配套服务、基础设施、信息建设、技术规范7种子工具。（2）需求型政策工具主要是指政府采取辅助性的措施拉动公众、企业及社会组织共同加入防疫工作，降低外部因素对卫生防疫事业的不良影响。涵盖了公私合作、公共采购、交通管制、政府辅助、鼓励引导5种子工具。（3）环境型政策工具主要体现为政策对卫生防疫工作的影响力，指政府通过财政税收、金融信贷、目标规划、法规管制、管理措施5种子工具进行政策调控，为卫生防疫政策提供良好的政策环境和发展空间。

（二）政策编码

根据各政策工具的实际含义对政策文件中的各单元文本内容进行归类与标注。本研究的政策编码是由“文本编号”、章节或具体条款序号以及工具编号三部分组成。为了便于之后统计每个时期政策工具使用的结果，因此“文本编号”的第一个数字代表政策所属时期，后面的数字代表政策排序；“工具编号”的第一个数字代表所属政策工具大类，第二个数字代表政策子工具。以文本中的相关具体条款作为政策单元进行标记编码。表9为编码示例。

（三）政策工具使用分析

根据编码后得到的结果来看，如表10和图4所示，我国卫生防疫政策对供给型、需求型、环境型工具的使用在各时段都有覆盖。供给型工具使用频次共计18031次，占全部政策工具的37.91%；需求型工具使用频次共计8065次，占全部政策工具的16.96%，是使用频次最低的工具；环境型工具使用频次共计21464次，占全部政策工具的45.13%，是使用最多的政策工具。

从表面上看，卫生防疫政策领域涵盖了所有类型工具，但根据政策编码的最后一个数字的具体统计显示，即使是使用同一大类的工具，各个时段的侧重点也各有不同。

1949—1977年在供给型工具中使用最多的是“技术规范”，共使用23次，占同期总使用的79.31%；在需求型工具中使用最多的是“交通管制”，使用6次，占同期该工具使用的60%；环境型工具中使用最多的是“管理措施”，使用48次，占该工具使用的72.73%。1978—2002年，供给型工具的侧重点仍在“技术规范”上，使用1114次，占66.19%，但“资金支持”和“基础设施”两部分较之上一时期有了增长，两者所占比重基本相当；“交通管制”仍然是需求型工具的重点；环境型工具的使用情况依旧是以“管理措施”和“法规管制”为主，但“财政税收”有所下降，另外出现了对“金融信贷”的使用。整体上，这一时段的工具使用情况与上一时段相比，除环境型工具有所下降，其他部分的使用配置基本保持一致，说明政策工具在使用类型上并没有太大变化，依旧单一。

从2003—2015年起，三大类的工具中的具体配比都有了显著变化。供给型工具中的“人员支持”“资金支持”“配套服务”“基础设施”“信息建设”的使用频率都大幅度上升，特别是在“信息建设”方面；需求型工具在“公私合作”“公共采购”两方面也有明显提高，说明更多行动主体被正式纳入到卫生防疫体系中；而在环境型工具中“目标规划”的使用率有了较为明显的增加。表11和表12分别呈现了2003—2015年以及2016—2021年政策工具的具体使用情况，对比来看，两个时期的工具使用配比情况基本持平，略有波动，差异性并不大。

从政策工具的整体使用情况来看，1949—1977年与1978—2002年的工具使用情况基本维持不变，工具运用结构简单，以“技术规范”“交通管制”“管理措施”为主，唯一不同的是1978—2002年出现了稍多的“资金支持”“基础设施”“金融信贷”的应用，减少了“财政税收”的配比。而2003—2015年与2016—2021年的政策工具使用情况大体保持一致，工具的覆盖面更广、更具体。政府重点部署了“人员支持”“配套服务”“信息建设”和“技术规范”的政策保障。由于解决卫生防疫问题的专业性和急迫性，需要大量的技术人才和技术指南，为具体的防疫工作提供人力资源和技术资源的保障。其次是“信息建设”，两个时期分别占比17.34%和17.45%，这体现了卫生防疫体系近年的工作重点是针对突发公共卫生事件的预警、疫情监测系统的建设。“非典”之后，决策者意识到单纯依靠政府的力量是无法高效地解决防疫问题的，需要把更多行动主体纳入到卫生防疫的行动中，因此政府主要通过“政府辅助”和“鼓励引导”的方式来实现其他行动主体参与的需求，两者分别在两个时期都占到45%和35%以上。如实施疫情地区的对口支援、表彰并奖励对抗疫有贡献的组织或个人。政策作为一系列包含目标、任务、措施、步骤的标准化形式，所有政策内容都会涉及大量阐述工作的具体实施办法，因此环境型中的“管理措施”在任何时期、任何领域都会是使用频次最高的政策工具。尽管由于工具组合的科学性不断增强，“管理措施”的占比逐期下降，但始终超过50%。

结 论

毋庸置疑，任何公共政策都呈现非线性的变迁特征，遵循长期均衡、短期间断的模式，这是由制度天生具有稳定的内在需要、抵制变革的性质决定的。政治经济学家霍尔（Peter A. Hall）通过政策目标、政策工具、工具精确设置是否发生变化的不同组合形式把政策变迁分为三种形态，如表13所示。不同的变迁形式不仅反映了决策者对政策问题的认知变化，也反映了现有政策是否可行有效。

政策语言变化揭示了我国卫生防疫政策在四个阶段的目标变化；通过政策编码得到四个阶段政策工具的使用情况，可以得出我国卫生防疫政策的变化结果；再根据霍尔的结论，判定我国卫生防疫政策各时期的变迁形态。通常，常规决策和渐进变迁都被认定为均衡变迁，因此最终对应情况如表14：

第一个均衡期：初步构建、塑造成型

1949—1977年的大部分时间我国都在进行初步构建和塑造国家体系的工作，因此无论是在处理卫生防疫问题还是其他领域，国家的行政、法制等制度都是从无到有的过程。这一阶段的政策类型多以通知、办法、命令、讲话、临时性文件为主，由于是在卫生防疫的摸索阶段，政策主题极为分散。1951年毛泽东在《中央关于加强卫生防疫和医疗工作的指示》中指出：“今后必须把卫生、防疫和一般医疗工作看作一项重大的政治任务”，而在其他相关政策文件中，也常将卫生工作的重点放在保证生产建设和国防建设上。因此尽管建国初期党和政府非常重视卫生事业发展，但决策者对政策问题的认定导致这一时期的卫生防疫成为政治的附属品。

这一时期还需重点考察的是“文革”导致卫生防疫工作的长时段瘫痪以及动荡结束后卫生防疫体系恢复的效果。前文对1949—1977年的政策文本分析结果显示并没有出现政策目标的变化或是政策工具的变化，因此1968—1972年卫生防疫工作的瘫痪只能算是防疫体系的停滞，而非摧毁。1973年卫生部的业务机构逐步恢复，是对之前就有卫生防疫体系的再运行，原有的制度系统并没有被打破。特别是处理唐山大地震灾后防疫问题，原有的卫生防疫体系仍能大体正常发挥作用。

应该说第一个均衡期，卫生防疫体系是在政治任务为先的环境下，以“卫生以预防为主，预防以防疫为主”为工作方针，围绕着传统传染病的防治以及开展爱国卫生运动，逐步建立起来的。

第二个均衡期：方向延续、矛盾积累

1978年，党的十一届三中全会召开，中国开始走上改革开放的发展之路。这一阶段，我国的卫生防疫体系进入了发展期。

比较1950年《中央人民政府卫生部试行组织条例》、 1954年《中华人民共和国卫生部试行组织条例草案》、 1988年卫生部的“三定”方案中对中央防疫机构的职责规定以及1994年疾病控制司的职责规定，可以发现针对卫生防疫工作的内容并没有太大的变动。对比1951年《法定传染病管理条例草案》、 1955年《传染病管理办法》 以及1989年《传染病防治法》的内容，可以发现其中的不同基本只是针对传染病病种的增减和归类。

总的来说，这一时期卫生防疫体系建设的描述性指标的确得到了空前发展，但从本质上看，决策者对防疫问题的认识仍停留在以传染病的常规防治为主上，只是该阶段的政策制定较之上一阶段变得更加细致、更加规范。政策目标长期毫无变化，直到2001年4月《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》中才提到：要逐步把非传染性慢性疾病保健也纳入到卫生防疫体系中。 “保健”展露了卫生防疫政策目标出现了“全面健康建设”的影子，但受市场化的影响，针对非传染性疾病的卫生防疫工作和普通医疗工作职责混乱，导致“保健”部分并没有得到实质性建设，政策的目标实际延续了上一阶段。尽管改革开放似乎使得政策工具类型覆盖得更广，但卫生防疫属于公共物品的属性决定了过分市场化和削减相应的财政投入一定会导致防疫政策的失灵，同时也缺乏应对突发问题和新型疾病的应急预案。这一时期的基层卫生防疫机构工作也逐渐变味，开始以“自我创收”为主，导致人们对当时的防疫工作有诸多不满，是矛盾与不满的积累期。幸运的是，这一时期卫生防疫的外部环境较为平静，1988年上海甲肝流行、1998年洪灾后霍乱感染高发都尚在卫生防疫体系的可控范围内。制度作为一种公共产品，并不是随意能够改变的，当现有制度还能正常处理问题、还能维持供给和需求平衡时，制度就会保持稳定，从而阻拦大规模变革的发生，而此时的卫生防疫体系作为一种制度天生具有稳定的倾向，从而保持了该阶段政策均衡变迁的态势。

一个间断期：焦点事件的诱致

焦点事件的发生是助推政策议程设置和政策变迁间断化的激励型变量，我国卫生防疫政策的均衡期是被“非典”这一焦点事件打破的。较高的感染率和死亡率暴露了原有的卫生防疫体系无法承担疫情的突发性和紧急性。公众存在大面积的恐慌情绪和行为，促使群体性事件的发生，加之网络技术的发展，媒体的大肆报道，这些都反映了社会公众对卫生防疫体系的新诉求。

这些诉求要求卫生防疫体系对过去总是被动式应对进行反思，要主动预防，特别是针对突发公共卫生事件要有预警措施、应急处置措施。但原有的卫生防疫体系已经无法回应这些需求，无法达到制度的供求平衡。当时的副总理吴仪在“非典”后评价我国之前的卫生防疫体系为：“定位不准，职责不清；机构不少，功能不强；队伍庞大，素质不高；设施陈旧，条件落后；防治脱节，缺乏合力；经费不足，忙于创收”。 “非典”扮演导火索和催化剂的角色，逐渐克服了制度的稳定作用，激励包括卫生防疫体系发生重大改变，促使了这一阶段政策的间断性变迁。

新均衡期实现：重新吸纳，全面健康实践

政策发生间断之后，所有政策行动主体的认知及行为方式一定会有所改变，决策者要做出大幅度的政策调整，回应公众诉求后才能形成新的政策均衡期，而这些改变都会被制度结构重新吸纳和调适。这不仅是针对卫生防疫政策，任何一项公共政策经历间断后，都会重新回归制度结构之中。因此新均衡期的建立与第一个均衡期的特征基本一致，同样是体系、制度重新建立的过程，只是新均衡期有可能会带有部分旧体系中依然可以沿用的措施，例如，无论是哪一个阶段，“预防”总是卫生防疫政策的工作方针之一。

十八大以来，习近平总书记多次提到全面健康建设的问题：在2013年的中央农村工作会议和2015年的部分省区党委主要负责同志座谈会上都提到了食品安全和卫生安全的问题；2016年更是把健康与全面小康社会、国家建设、国家安全联系在了一起；在2016年8月的召开的全国卫生与健康大会上提出，要树立大健康的观念，把过去以疾病防治为中心转变为以人民健康为中心。2017年党的十九大报告中，把所有与医疗卫生相关的领域都纳入国民健康的范畴。全面健康的政策目标得以明确和实践。

综上所述，制度在卫生防疫政策的三个均衡期发挥着主导性作用，无论是针对第一个均衡期的塑造构建，在第二个均衡期表现为路径依赖，还是在新均衡期通过调整政策回归新的平衡，都体现了制度是政策维持均衡的内在逻辑。这种稳定的特性决定了它天生具有抵制变革的倾向，驱使在该制度环境中的各个要素都保持原有的状态和运行模式。因此无论是在何种政治体制中，制度都会尽力维持政策不变，或均衡式变迁，这是不同制度结构的共同特征。在间断—均衡理论中，是通过政策议定场所的串并联机制来解释西方多元政治环境下的政策变迁过程。这是一种自下而上的制度安排，使得政策子系统中的行动者只在子系统内部讨论政策问题和解决方案，并且排斥其他行动者的加入，维持了政策长期的均衡发展。但在中国的政治环境下，很难用自下而上的运行机制或是子系统的垄断来解释政策过程。加之，卫生防疫属于公共物品，需要大量的专业性资源和辅助性设施，政府、国家相对公众、社会是更强的资源汲取、统筹、调配者，一般是以领导者的角色出现。这种自上而下的主导模式反而更容易巩固制度的稳定性力量，保持政策变迁的均衡式发展。而焦点事件则是诱致政策发生间断的必要条件。我国卫生防疫政策首先需要中央政府制定元政策和基本政策，其次地方政府根据资源优势和偏好进行政策执行和创新，最后根据社会互动反馈状况进一步反馈到中央政府层面推动政策变迁。焦点事件是一种外部力量，是诉求表达的重要形式之一，当原有政策无法有效回应诉求，无法及时处理焦点事件带来的负面影响，就会推动政策目标和工具发生改变，克服制度的稳定性作用，促使政策发展进入间断期。

自“健康中国”上升为国家战略后，不仅决策者认识到防疫不再是只“黑天鹅”，更可能是只“灰犀牛”，公众也认识到防疫问题不应该再由政府和专家全权负责，而需要每一个人的积极参与。因此，间断期塑造起来的目标被进一步延续和深化，《突发公共卫生事件应急预案》以及改进全民性卫生文明也顺延过渡到新均衡期。这些都展现了我国卫生防疫体系中的所有行动者彻底从传统防疫到全面健康认知上的转变。2020年新冠疫情初次爆发，高传染率、高死亡率的确让公众觉得恐慌，但这只是由病毒特性决定的，疫情还是能较为迅速地被控制，中国2003年以后逐步建立起来的防疫政策证明是可行有效的。当然，疫情持续过程中，一些地区防控措施出现的问题，实际上反映了政府在进行卫生防疫部署时，对政策工具的使用还存在片面倾斜、组合不够合理的情况。如何在全面健康建设的图景下，提升政策工具的合理配置，如何实现政策目标与政策工具的科学组合，是完善卫生防疫政策的新难题，也是我们在这个充满不确定性的时代需要解答的新课题。

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