何 威 ｜ 现实形塑与科学回归：社会工作“嵌入式发展”的规范图景及其超越

摘  要

新中国社会工作经历了几十年的曲折发展，逐渐形成了以“嵌入”“脱嵌”和“互嵌”为核心向度的本土社会工作“嵌入式发展”规范路径图景，并以此为中心建构起以目标、动力与空间为系统的规范性研究范式。重新梳理与归纳规范意义上的本土社会工作“嵌入式发展”路径体系及其塑造逻辑，可以为超越长期“嵌入式发展”的经验视角、以生存为导向的专业发展复杂解释路径，以及重新思考“嵌入式发展”在本土社会工作发展中的理论定位问题提供必要的经验基础。规范化的嵌入范式只有结合日益更迭的时代与发展需求，找到与国家治理体系和日常生活范式之间的共同点，才能使社会工作在符合既有发展环境的基础上，重新回归到专业性与科学性所定义的发展初衷。

作者简介

何 威，华东师范大学社会发展学院社会工作系讲师、上海市“中国特色的转型社会学研究”社会科学创新研究基地研究员

本文载于《社会科学》2023年第4期

目 录

一、在事实与范式之间的本土社会工作“嵌入式发展”

二、“规范性”：社会工作“嵌入式发展”的观看角度

三、由现实形塑：社会工作“嵌入式发展”的规范性路径图景

四、对现实形塑：“嵌入式发展”规范性认识的现实指引

五、超越“规范性”的可能：本土社会工作嵌入式发展的科学回归

结 语

新中国本土社会工作的发展经历了漫长的演变过程。从新中国成立伊始到新世纪开端，在特定的社会经济关系与文化背景下，行政管理工作一直替代着社会工作的角色，形成了动员为先、管理为辅和“非专业追求”的社会工作初始模式，在愈发呈现异质性、开放性的社会现实与灵活性、包容性的制度框架之内，也引出了促进社会工作本土化发展的整体构思。20世纪80年代，我国经济体制改革和社会发展转轨促使专业社会工作开始重建。此时，多样的社会福利保障面向，以及西方社会工作专业知识的不断引入，使得社会对专业社会工作的需求愈发强烈；沿袭数十年的传统社会工作也依然捆绑在我国的政治制度内涵之上，发挥着回应民生的主要作用。彼时中国本土社会工作发展处于传统社会工作和专业社会工作共存的形式之中，“嵌入式发展”的现实描绘与“嵌入性”的路径解释便应运而生，二十多年来统合理论与实践，以专业发展为主体视阈，在解释现实的同时也不断引导、调适着本土社会工作发展实践。

2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，明确组建中央社会工作部，作为党中央的职能部门，负责统筹指导人民信访工作，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，统一领导全国性行业协会商会党的工作，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展，指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作，指导社会工作人才队伍建设等。民政部的指导城乡社区治理体系和治理能力建设、拟订社会工作政策等职责等被划入中央社会工作部。省、市、县级党委也要组建社会工作部门。这标志着中国特色社会工作范畴已经基本形成，并被给予了很高的制度定位。专业社会工作也将更加系统、深入地“嵌入”到社会治理的整体之中，这一改革必将成为我国社会工作本土化发展的新坐标。

一、在事实与范式之间的本土

社会工作“嵌入式发展”

社会工作“嵌入式发展”的结构本源，也是“嵌入”作为解释特定发展特征被引入的客观原因，来自学界对国家权力与专业发展之间复杂交互性关系的讨论：从政府角度来看，二者在实践中仍是一种在层级架构之内政府保障专业发展的“庇护关系”，政社关系的分离只存在于政策和制度本身的讨论之中，并不存在于社会行政结构的低层；从社会工作专业发展的视角看，专业追求与行政统合带来的功能泛化之间存在策略性博弈，本土社会工作便在这博弈空间之中渐进发展。专业社会工作通常肯定政府在功能、资源上对社会工作发展的作用，具体表现为社会服务机构通常依托政府购买服务介入到公共与社会服务领域中，呈现一种“本土化”建构的样态。而政府则认为社会工作服务是一种技术专业性工作，需要融入中国的本土化情景，从而扩大在固有政策与社会关系环境下的再生产能力，同时保证其在国家行政框架下的生存。当代本土社会工作发展一直处于这种制度化行政与专业自主性发展“二元”路径的调适、专业化理论与本土化实践的张力当中，因而长期经历着专业性与行政性社会服务工作合作与磨合的发展模式。

纵观国内学术界对本土社会工作的研究历史，“嵌入式发展”逐渐成为理解和研究本土社会工作发展的主流路径之一。进入21世纪以来，讨论中国社会工作“嵌入式发展”的论文更是呈现了明显的上升趋势。以“嵌入”与“社会工作”或“社会组织”作为共同主题关键词在知网中搜索发现，研究与思考社会工作“嵌入式发展”主题的学术文章呈显著上升态势。

从内容上看，随着以社区服务为宗旨的专业社会工作在我国社会治理领域的开展，学界对于基层治理当中的社会工作研究开始关注到专业本身的“嵌入性”定位，并相应地基于专业社会工作发展与治理间的互动，衍生出多重“嵌入式”关系解释。包括从宏观的制度性格局与基本功能的角度分析社会工作的“嵌入式发展”；从社会“管理”到“治理”的转型过程中，社会工作在不同层面上的“协同性”作用；强调社工机构在嵌入带来的间断均衡关系与“弱独立”定位下，需要摆脱依赖性所导致的专业建制化，倡导开拓以渐进市场化和技术自主性为代表的新型发展路径，从而构建出通过社会工作实现“国家—社会”力量良性转化的“能促型”（enable）关系格局；等等。而后，“嵌入性”概念内涵愈益丰富，在解释社会工作能动发展策略时展现了一种结构性交织的关系内涵，同时也与多样的结构要素产生多向互动。制度层面，承载专业发展的社会组织通常以一种“拒斥—互嵌—反噬”的策略，尝试在嵌入与脱嵌之间建立起有边界的自主性；资源层面，行为导向的“资源互补”逐渐替代了动机导向的“资源依赖”，致使嵌入的结果更加关注主体对客体能力的提升；组织层面，社会工作治理与生活场域中的嵌入过程开始注重符合权力体系的优化作用，以实现协同性与精准性的服务整合。最后，基于中国社会工作的发展现实，“嵌入性”关系也发生了诸多实践性流变，并呈现出多重建构性的发展趋向。由“行政吸纳社会”所引导且发挥公共服务补足作用的社会工作“功能性嵌入”，通过政府购买服务的形式，逐渐向由制度整合需求和社会价值融入为导向的“结构性嵌入”转变。在这一过程中，社会工作正尝试“脱嵌”于社会治理的行政阈限，同时在本土环境下建构一种“去政治化”的专业自主性，并在实践中产生了一系列策略性行动。这也让政府对社会工作的态度发生了从“双重管理”到“激励培育”的改变，以政府力量参与专业制度性竞争形式的“反向嵌入”也开始出现。而“嵌入式发展”实践也在呼唤我国社会工作专业的整合理论。

总的来看，对于社会工作在我国“嵌入式发展”的思考多置身于多样化社会实践或空间行动内涵之中进行，并在研究发展中形成了包括制度空间、自主性、不同嵌入向度等相关概念话语，这些概念相互整合，塑造出了本土社会工作“嵌入式发展”研究体系。但社会工作“嵌入”的视角始终难以完全体现出较为宏观层面的理论张力，因而也少有结合实践将“嵌入”作为概念或归纳性理论体系进行分类与整合的研究。与之相对的是，对“嵌入”的理论研究和观点思考中，更多关注社会工作与长期行政化主导的社会治理之间存在难以完全协调的知识与话语体系，即“制度环境要求”和“互动空间中追求”的关系等“嵌入”的前端理论问题，而对“嵌入”本身及其在具体情境中的意义却较少讨论，因此难以真正诠释“嵌入式发展”和“嵌入性”的本土社会工作对社会关系协调、多元主体协商与公共服务整合的巨大意义。

结合发展现实与研究回溯，社会工作的“嵌入”从最初对专业发展状况与脉络的描述与概括，逐渐变为专业化和本土化中的核心议题，而后又呈现出托马斯·库恩（Thomas Kuhn）所指的“范式化”趋向，即“规范性的定律、应用等（exemplar）组成相关问题，以及希望被解答的问题如何组织、科学结论如何被解释的科学意义”。那么，这种由现实出发的、具有理论规范意义的社会工作“嵌入式发展”路径体系及其塑造逻辑如何？我们又是否可以超越长期“嵌入式发展”经验视角，以及以生存为导向的专业发展路径，重新思考“嵌入式发展”在本土社会工作发展中理论定位，并在现有的发展条件上进一步释放社会工作的发展潜能？这些都是在社会工作“嵌入式发展”的现实和研究到达一定数量和体量的阶段性节点时值得总结和思考的问题。

二、“规范性”：

社会工作“嵌入式发展”的观看角度

“规范性”常被用于分析作为自主个体“人”的行为，作为一个从伦理学而来的哲学概念，它既以规则来约束和评价人的行为，也以道德来重新定义人的本体。“规范性”强调主体之间的交流与互动，而后将获得的经验诉诸知识范畴的先验演绎，或者实践范畴的理解承认。科学哲学延续了这一论断，认为所谓规范性问题主要探讨关于事实的“经验科学”与关于行为的“规范科学”之间的关系问题，并将其转化为概念化的命题与推断，从而指导和影响实践。因此，自然化科学哲学所面临的规范性问题，实质是从“是”到“应该”的推理合法性质疑。以“规范性”作为基础视角分析主体的行为，能让规范化的行动更有说服力，也更容易审视主体性行为所存在的普遍性问题。

（一）规则认识与实践态度产生“规范性”概念基础

对于事物的规范认知相当重要，甚至是不可消除的。它最初被理解为事实所决定的确定性认识，并可以转化为“规则”的形式约束主体及其行动。随着从语义到内涵的理解深入，“规范性”逐渐从事实决定转向为事实推论，这让“规范性”的规则理解展现了“非认知”（noncognitive）的态度，并表达出“非事实”或“非主张”（nonfactual or nonrepresentational）的概念，以彰显主体面对事实规则时所持有的自主实践态度。因而“规范性”更是一种能力，它产生于最基础的情感体验和非理性之中，并非只有说出来的“遵守规则”才是遵守规则。虽然自然主义者（naturalism）难以接受这一点，但“规范性”仍然能够提供事物特殊的呈现方式，并予以认知与交流，让我们在对具体实物的意念中找到可对外声明的资源（declarative resources）。

有鉴于此，本文所提到的对社会工作“嵌入性”与“嵌入式发展”的“规范性”认识和理解，不仅是在我国社会治理中逐渐形成的、国家权力与行政体系对社会工作认识时使用的规则体系，也是社会工作自身以实践对规则予以回应的具体态度，即专业社会工作在本土发展的实际过程规范了对社会工作发展道路的理解与预期。一方面，在社会转型与治理升级的要求之下，国家与地方政府选择从“作为方式”到“作为理念”引入专业社会工作，并通过法律法规、行业守则、职业伦理的外显规则化，以及政府与组织和民众协调互动的实质规则化，保证专业、行业发展与国家意志的步调一致；另一方面，面对规则化的影响，专业社会工作在本土化过程中调整实践态度，进而衍生出了修正（adaptive）与建构（innovative）的两种基本发展路径：前者强调西方社会工作框架与实践技术对本土文化和需求情况的适应，后者强调社会工作致力于本土文化和情境中发生的问题，以此为基础从内部建构社会工作知识。在这种条件下，“嵌入”作为我国社会工作发展的外显特征，也逐渐规范了从专业社会工作角度对知识生产、实践发展和职业进步等诸多专业发展议题的理解，并成为现阶段本土社会工作发展的规范性概念基础。

（二）“规范性”对现实的理解与再构

有学者认为，实在论与建构论是对“规范”最早的两种解读模式，二者都承认存在某种规范事实（normative truth），即真实存在着某种特殊的、能够规范我们思维和行动的规范属性。区别在于前者将规范视为既有存在，而后者将规范与规则视为社会“创造”的，个体只是具备“发现”规则的能力。因此，传统“规范性”的概念也具有义务性和超越时空性两个基本特征：前者强调对行动者主体实践的调节与约束作用，实践主体才能保障其基本的知识、资源与能力获得；后者强调规范适用的时间性与空间性，因而规范面对具体时间与情境的变化只有相对的意义，规范也有对错之分与需要废止的时候。也正因为有这种区分，“规范性”从认识论的角度既能够探究事物本质的要素与产生条件，对事物自身予以理解；也将先验性的自我意识置于知识的客观必然性之前，“从而将规范性奠基于先验必然性，使知识概念先验于表征概念”，完成以普遍法则对经验性对象的规范性再构。

“嵌入”（embeddedness）的规范性内涵既表示一种状态，又是一个过程。因而社会工作嵌入式发展格局由专业弱嵌入逐渐转变深度嵌入的过程中保留着极强的建构性存留。我国社会工作“嵌入式发展”的提出，源于近30年来专业社会工作在我国发展道路的现实状况与未来预期，长期以来专业社会工作从“舶来”，到进入和适应本土的发展环境，大量从业者与研究者基于我国的社会治理现状与特征总结出与行政协同的社会工作本土发展样态和产生条件，并逐渐整合形成了“嵌入式”的规范理解。与此同时，学界借用“嵌入”的概念提出对本土社会工作自重建到发展的指导性理论，并逐渐深入甚至形成本土社会工作“嵌入性”发展的研究场域，衍生出“双向嵌入”“多层嵌入”“融合共生”等概念性知识，以及单一主体、多元主体等研究视角，并在经验层面获得了较广泛的认同，乃至于指引和再构了政策或地方政府对社会工作发展的理解与回应。随着理论研究的深入，基于现实的对本土社会工作发展规范性认识随着相关概念的不断串联而体系化，一定程度上再构了对社会工作发展的理解。即“嵌入式发展”具有科学的知识基础，因而本土社会工作依托社会服务和各种组织载体的发展，大都沿袭“嵌入式”的发展定式。

三、由现实形塑：

社会工作“嵌入式发展”的

规范性路径图景

随着合作主义对政社关系边界柔化作用的进一步推进，社会工作以多样化形式嵌入到国家的社会治理体系当中，找到了生存与发展的路径。行政性的治理与服务在这一过程中也不断学习，主动寻求公共服务转型和需求的价值融合，并将行政化治理理念逐渐嵌入到更容易被接纳的社会工作专业话语体系当中。社会工作也在尝试从传统行政化主导的社会治理体系中脱嵌，从而在社会服务市场化环境中寻求更加开放的“自主性”表达。基于此，“嵌入式发展”便能够以“嵌入”“脱嵌”与“互嵌”的向度进行归纳和区分，并予以规范性的解释与表达，形成一种相互关联的路径图景。

（一）“嵌入”：本土社会工作的主动性嵌入发展

最初的社会工作“嵌入性”是面向国家治理体系的“异质性”嵌入行为，在方法论上包含行政权力主导型互动的结构和功能性特征。“法团主义”视角的研究者将这一特征视为“谨慎地规约着从事专业社会工作的各个组织单元的权力，并需要在一定结构当中限定各个组织单元形成一种孤立的、强制性的、非竞争性的、有等级秩序的和功能分化”的秩序。因而“嵌入式发展”的出现，彰显着国家对专业社会工作发展的理解，也表明社会工作的发展在我国是国家管理逻辑与社会共同行动意志之间的一种统合。专业社会工作的“自主性”也开始展现出内生的一面，并在行政体系与社会组织发展的制度框架内不断扩大，例如，体制性的界限变得模糊，在体制内的人士和机构可以通过操作和转化从事体制外的活动等。

但这种内生性并不代表自主性行动与国家关系的转变，或者说，社会工作发展的底层逻辑仍是一种在国家统筹下主动寻求全面且深入的嵌入。这集中表现在作为本土社会工作重要载体、承担公共服务功能的社会组织的发展，经由政府让渡服务空间，也具有突出的“嵌入性”发展特征。但这种政府主导下培育、孵化的社会组织的存在，一直为“公民社会”研究者所诟病，原因在于它们并不存在基于组织自主性的和社会价值的“嵌入性”特质。因此，从具体行动来看，寻求主动嵌入的社会工作表现出相较于“国家法团主义”而言更为柔性的“行政吸纳”特征。“吸纳”的概念，揭示了社会转型过程中基于行政控制建构的、以国家与社会融合为特征的“行政吸纳社会”制度模式。 “吸纳型嵌入”管理模式的前提是政府与社会组织（或社会工作）之间应当是开放性的系统。政府对社会组织行动机制以及专业社会工作功能“吸纳”，体现的是政府对社会组织实施“嵌入”策略的积极应对，同时也是政府主动转变职能、回应社会工作服务带来的扩大化社会效应，及其所造成的复杂制度环境的主动性策略。这类策略较有代表性的是近些年在各地兴起的政府牵头下建立枢纽型社会组织和协会管理模式。

无论国家的强势“统合”，还是以“吸纳”为代表的主动应变，社会工作的主动嵌入都使政社关系出现了新的讨论空间，但也弱化了社会工作的实际效果。社会组织在承接和实施项目行动时，往往会受到社区权力的约束，造成外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化；专业社会工作引领下的服务嵌入，不可避免地会受到原有街居治理机制的影响，产生“政治嵌入”或“体制嵌入”；政府购买服务机制造成的多重责任逻辑也会导致基层政府与社会组织“合谋”对政绩与表面效果的片面追求。总的来讲，社会工作的主动嵌入和国家的“吸纳”应对，为本土性社会工作的形成与发展提供了必要的“动员资源”和“权力资源”，保障了社会组织的生存和专业社会工作发展的稳定性。

（二）“脱嵌”：专业社会工作“自主性”的现实存在

“自主性”是一个复杂的结构性概念，它强调的是专业社会工作及其载体社会服务组织按照独有的专业逻辑和目标来行事。实际上，专业自主性的表达更多地依赖组织自主性的确立。美国学者朱莉·费希尔（Julie Fisher）认为社会组织的“自主性”与七个方面的要素紧密相关：组织的承诺、财政分散、公众基础、技术专长、管理知识、策略知识，以及培训政府工作人员的经验。莱斯特·萨拉蒙（Lester M. Salamon）将NGO的特征概括为五个方面——组织性、非政府性、非营利性、自我管理和志愿性，均包含着“自主性”发展的意涵。因此，“自主性”并不是一个孤立的概念，其行动中充分体现主体能动性和专业特质。社会工作的“自主性”与“独立性”并非对立。“依附即非自主”的思维定式容易得出国家与社会之间既有“对抗”又会“协作”的矛盾结论，从而无法对本土社会工作与社会组织的发展愿景与现实进行严格区分。但不可否认的是，“自主性”不仅是社会组织产生和社会工作发展的必需要素，也是社会工作在适应治理变革过程中的重大挑战。在西方研究视阈中，社会组织与社会工作的“自主性”，是一种较为绝对的资源独立性存在，展现的是非政府组织作为社会市场主体，与政府之间的博弈、竞争以及利益妥协基础上的合作，以此来彰显一种自由、自主的社会文化。在中国的制度与社会背景中，“自主性”发展，源于“国家—社会”之间的良性关系。社会组织通过多种形式的“与国家商榷”（Negotiating the State）来与政府互动，从而获得生存空间和自主性。这种良性关系被定义为国家与社会之间的互构，只有当形成社会自我治理能力的提升和国家治理体系的优化格局时，社会组织“自主性”与本土社会工作的自主发展才可能实现。在“强国家—弱社会”的社会结构当中，追求以“依附性”引导“自主性”，才能实现对国家政策产生影响的“独立性”。

随着以专业“自主性”带动组织发展自主性的趋势逐渐形成，近些年我国政府对社会组织的管理意向也发生了从“双重管理”到“激励培育”的转变，从而使一些社会组织在具体实践层面产生了试探性规则拒斥、主动性制度嵌入、破坏性制度反噬等自主性策略行动。专业社会工作在更加包容的制度环境中也寻求进入社会服务市场，以此来进行更加开放的专业“自主性”表达。但这种尝试“脱嵌”的行动仍然是在国家赋予自主权力下，受制于制度对嵌入行动规范条件的“镶嵌式自主”。因此，社会工作在整体性的嵌入式发展进程中的“脱嵌”行动，只是国家与政府在长期社会组织管理与社会工作吸纳实践过程中，尊重专业与学科本身发展自然生态的一种引导。或者说，本土社会工作“嵌入式发展”中的“脱嵌”仍是一种“嵌入”的延伸，在政府职能转型和社会治理多元化的背景下，“自主性”也是促进专业社会工作推动国家治理向社会化发展的关键。因此，本土社会工作发展中的“脱嵌”并非是一种结构“自主性”驱动产生的必然结果，而是一种基于对国家和制度边界认识的规范性理解与行动。

（三）“互嵌”：合作主义视角下的政社话语契合

在社会工作“嵌入式发展”过程中，社会组织所发挥的专业服务功能逐渐得到了政府的支持和认可，并获得了利益需求与支持表达的合法地位；政府也在基层社会服务领域大力倡导“政社合作”，通过购买服务进行资源再分配的方式，实现“资源优势”和“专业技术”的有效结合，以追求最快、最有效地实现服务的专业化改良。二者从实践的角度出发，在目标一致的基础上达成了合作。然而，这类合作并非由于社会工作与治理体系之间能够各自自主、自立地互动，而是源于政府的公共服务功能与专业社会工作之间存在的社会服务型共同话语。国家权力需要一套符合社会人文环境、具备工具先进性的具体实施途径，因此基层治理部门在一定程度上不断习得社会工作的专业技术优势，通过实践参与、专业认证的过程，逐渐将理性选择下的“政社合作”，反转为习得专业知识后对社会组织的“逆向替代”，或者寻求直接嵌入社会组织，抑或政府力量嵌入购买服务中，进行“反向嵌入”。 “逆向替代”与“反向嵌入”的出现，无疑在社会工作与社会组织逐步进行的行政化脱嵌过程中，施加了反向的推力，形成了社会工作发展在资源条件上仍追求主动嵌入，基层治理在理论与价值上追求“服务学习”的“嵌入”回应，最终形成双方“互嵌”的态势。而以专业知识和技术为基础的社会工作，在政府的反向嵌入回应中仍然坚持一种层级性的深层嵌入，以追求迂回式的承认发展逻辑。从根本上看，这仍然意在以理念上刺激社会服务体系、福利政策的不断优化，以及专业从业人员技术能力和教育体系的不断强化，从而让国家、政府对待与社会工作的关系，可以在以国家对待服务为主的劳动力，转型到“向社会投资”的“再商品化”潮流当中进行话语溯源。因此，在政府与社会工作的“互嵌”之中，体现出的是本土性社会工作从专业知识体系层面不断向行业外沿延伸的成效，也是政府与公众肯定社会工作价值塑造、职业认识与专业化发展的一种必然结果。

四、对现实形塑：

“嵌入式发展”规范性认识的现实指引

我国专业社会工作的作用与基层治理体系之间的关系仍处于优化过程中，社会工作本身也从这一过程中不断找寻着自身的专业定位。本土社会工作“嵌入式发展”是社会工作本身具备发展的自主意识和能力，在“嵌入”并被规范下来的过程中，展现出的维持现状和超越现实的变化状态。因而有其固有的形成逻辑，也衍生出特定的现实图景。基于对本土社会工作“嵌入式发展”现实状况的理解，学界也不断提出对本土社会工作自重建到发展的指导性理论建构，从目标、动力和空间的维度再构了对本土社会工作发展过程“嵌入性”的规范性认识，并反作用于新的专业发展历程，对本土社会工作的发展产生复杂的影响。

（一）嵌入的目标：从专业“合理性”现实到“合法性”建构的规范路径

从20世纪80年代社会工作专业恢复重建伊始，本土社会工作的发展就承担着回应经济体制转轨和社会保障机制改革造成社会制度功能衰弱问题的期待。正在经历重建的社会工作专业逐渐以专业技术的形式被政府吸纳，引导着妇联、残联、共青团等组织所提供的行政性、非专业性传统社会服务向专业化的实务工作作技术靠拢。因此，本土社会工作发展之初被国家承认了在优化社会服务过程中拥有成效和价值，以及知识倡导与传播功能，从而被赋予了“专业合理性”。“合理性”是政府作为主体，经由制度体系的运行定义出的社会工作属性，也是社会工作开始被认可与接纳的标志。随着专业实务效能在社会问题回应过程中的不断显现，专业社会工作依托非官方形式的社会服务组织发展，逐渐由被制度吸纳的服务方式，转变为被公众接纳的服务领域。从而使专业社会工作开始追求在国家制度体系当中稳定运转，并获得相应认可的独立“合法性”。

“合法性”（legitimacy）是指某一事物由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受，或者说它本身具有了被承认、被认可、被接受的基础。施密特（Philippe C. Schmitter）认为，在“法团主义”当中，某一非国家建立的组织获得合法性，需要得到国家的认可，并被授权给予本领域内的代表性垄断地位，作为交换，它们在需求表达、领袖选择以及组织支持等方面，受到国家的必然控制。 “政治”本身就是一种规范化的社会交往，它意味着社会管理必须具备清晰的管理主体、透明的管理内容和规范的管理方式。哈贝马斯将政治合法性整合为“审议民主（deliberative democracy）与规范主义范式的融合”，它通过协商、审议等过程论证实践，进而使某一话语参与者在论证过程中获得自身的合理确证。因此，无论是在多元文化价值还是社会普适性的政治话语空间当中，主体的“合法性”都要通过必要且合理的制度建制与社会价值体现来为自身赢得必要的制度空间。在“合法性”的框架之内，提供专业服务的社会组织之间不再只是一种竞争关系，更是一种同行关系。专业社会工作也依托社会组织最终以制度和法律等形式在国家治理体系当中固定下来，充分建构起具有鲜明本土化特征的专业话语，并使其保有政治合法性。

从上述论述不难看出，“合理性”是社会工作的嵌入式发展策略的身份基础。但从“合法性”的角度，其实更容易理解作为专业社会工作发展载体的社会组织及其服务的存在和发展，及其背后的社会工作“嵌入式发展”逻辑。首先，“合法性”的身份要求社会组织具备一定的制度标准，这会让社会工作的功能性载体（如社工机构、专业社工等）拥有了体系中的定位，从而获得主体合法性。无论是主动嵌入，还是系统脱嵌，都是以标准化定义的主体合法性为基础的。事实上，无论往何种方向“嵌”，社会工作都已经成为基层治理体系中不可或缺的环节。其次，合法性身份要求社会工作遵循制度运行的程序和规则。无论党建引领下组织动员路径，还是社会公共服务从资源“配给制”向“项目制”的升级，本土社会工作都实现了主动调整与配合。例如，从“协同治理”“运动式治理”再到大数据支持下的“数字化治理”，都能看见社会工作在社区治理模式创新中作为手段与方式对于治理机制的灵活衔接。最后，合法性身份要求社会工作接受对于价值合法性的规训。价值合法性是指将一项政策或措施置于既定的价值领域去考察，如果符合某种既定的价值标准，就具有合法性。我国社会制度所定义的价值标准是在公平公正的前提下，分阶段与方式地服务最广大的人民群众。社会工作具备将服务扎根于基层，促进人际和谐与信任的天然优势，因而被纳入国家促进人民美好生活建设福祉的战略行动体系中来，借助专业知识的力量不断诠释着党和国家兑现价值使命的标准与要求。

“嵌入式发展”的目的是使社会工作由“合理性”向“合法性”变化，并最终达到了二者的融合。这虽然是本土社会工作发展的机会空间，但“合法性”的持续被夯实也不可避免地对专业的“合理性”造成制度约束。合法性的制度身份建构并未改变政府对于社会工作长期以来作为技术手段的“合理性”判断。社会工作在现有制度身份内涵下的“嵌入式发展”，会使自身的工具与媒介性作用被放大，表现为行政体系或基层政府愈发注重社会工作作为技术的实践价值，而忽视其理论内涵。政府与公众愈发忽视社会工作在本土环境下发展性内涵的产生和对于社会服务行业的基础性扎根。此外，社会工作在地方语境的差异性、多种意识形态的影响等也会使其专业性淡化。由此可见，制度身份的合法性为社会工作“嵌入式发展”带来了合理布局的基本条件，也为本土社会工作的发展陷入嵌入性的路径依赖埋下了伏笔。

（二）嵌入的动力：从对制度环境的现实“要求”到“需求”的规范建构

马尔科姆·佩恩（Malcolm Payne）将社会工作与体制之间的互动视为专业本质特征之一，他认为，“创造社会工作实务运作之社会脉络的力量”，包括社会政策、社会立法和社会服务制度等影响社会工作目标的各种制度环境因素。本土社会工作的“嵌入式发展”也是在外部的社会需求环境，与内部的政府服务管理体系共同影响下产生的。因此，一方面，专业社会工作带来的技术与理念优势对更高治理效能的制度环境提出了要求。我国社会服务环境仍存在服务领域不均衡、服务梯度差异明显等诸多问题。 “非典”爆发、汶川地震、上海静安火灾事件、青海玉树地震和甘肃舟曲特大山洪泥石流，以及新冠肺炎疫情等突发性公共事件，都需要社会工作者参与，协助政府开展灾害社会、心理需求评估，帮助受灾人员纾缓悲伤、化解焦虑、稳定情绪，促使其理性面对灾难，积极参与灾害自救。2012年，中央政府首次通过公共财政资助机制加强对社会工作服务组织的培育和扶持：中央财政安排2亿元专项资金，用于支持社会组织参与社会服务项目，并带动了3.2亿元社会资金。而在地方层面，以广东省为例，截至2015年底全省共投入超过40亿元购买社会工作服务，而2018年，仅当年该省的购买社会工作服务财政投入就超过17亿元；另一方面，本土社会工作的形成与行业扎根也需要良好的制度环境保驾护航。在政府的社会服务职能和福利责任不断扩张的基础上，国家通过增加对社会福利和保障方面的财政投入、进一步发展社会工作管理立法等措施，不断改良社会工作发展的制度环境，保障本土社会工作拥有明确的行业路径。与此同时，随着《慈善法》《民法总则》相继生效，国家对社会工作的组织命名、服务程序等方面的法律规定也越发完善，同时也在政策上不断设置就业准入和薪酬福利标准，保障社会工作发展的良好内部制度环境。

制度环境的外部要求和内部需求共同推动了社会工作嵌入到国家治理系统中，但也一定程度上规范了社会工作“嵌入式发展”的行动意识与实践路径，造成专业服务效能标准不一。具体表现在：一方面，社会服务的需求越大，对制度环境放宽的要求也就越大。地方社会工作行业规模越来越大，资金投入越来越多，服务产出（个案、小组等）也越来越多，但是受到过度强调购买服务绩效等“GDP思维”的影响，服务的社会效益和社会效果却不尽如人意，出现“有增长无发展”的内卷化倾向。社会服务市场规则的逐步放宽，也加大了社会工作嵌入的依附性，使得竞争的专业职位越来越多地基于在一个特定领域的实践表现出的能力，而不是拥有的一个特定的专业背景，社会工作实践中专业理论与伦理被迫缺席。另一方面，专业与行业发展要求的增多，也塑造了本土社会工作嵌入式发展惯性。例如，一些小微型的草根社工机构在政府孵化与扶持下应运而生，但却形成了对内部支持环境的过度依赖，造成部分社会工作机构“因嵌入而生存”，而非“为发展而嵌入”。近些年，政府也开始引导社会服务市场的建设，促进社会服务企业化运作，以及社会企业的建设。但政府主导下的内部制度环境调整，客观上将本应促进自主性发展的社会工作责任意识和实践智慧“规范”了起来，这不仅强化了社会工作内生发展的嵌入意识，也使社会工作向外脱嵌依赖制度牵引，这对于专业多元发展路径的探索会造成不利影响。

（三）嵌入的空间：规范性“政社互动”的现实存在及其张力

政府与从事专业社会工作服务的社会组织之间的关系一直是反映本土社会工作发展状况的重要体现。政社互动一直是一种不断变化的、充满冲突与妥协的动态过程。在这一合作格局下的社会工作嵌入，既被定义为专业主体性发展的制度空间：社会工作的发展需要始终围绕着国家进步和社会治理进程来进行，在这一空间之中社会工作的本土化拥有较强的主动性；又是一种具体行为模式的柔性行动阈限，以此来定义专业主体性发展的社会空间：在基层的社会工作服务常常作为国家功能末梢的补充，并以此为基础建设具有文化内生和价值融合特征的社区“公共性”，因而容易被限定在微观的工作情境中，难以实现社会工作最终的“社会化”目标。社会工作机构、社会服务组织与政府之间的互动关系，在理论层面上的制度设计与现实层面上的实际行动中亦有所不同。这种差异也让社会工作“嵌入式发展”呈现出较为明显的理论设想与现实情况的分野，造成“嵌入”最终以一种“社会工作在本土发展样态”的浅层概念被规范起来。

改革开放以来的政社分权，使社会不断产生一种基于“离心”（centrifugal force）于政府权力之外的独立自主性。社会发展对政府公共服务职能的要求愈高，专业社会工作技术支持下的服务型社会组织的大量建立，反映出政府、社会与市场主体在特定治理场域开始超越了组织角色、职责与边界，在特定的制度回应需求与权力框架要求下走向组织间互动、合作与联合。但以“舆论生产”和“利益生产”为核心的社会组织公共性，与以“权力生产”为核心的国家公共性之间存在建构方向与公私关系价值上的差异。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，通过“政社分开”推进社会组织“明确权责、依法自治、发挥作用”。自此相关制度设计愈发给予社会组织以独立的表达机制，让其不再受到与自身不兼容的条框结构的约束，从而进行作为治理主体的社会政治参与。例如，在社区党建等组织性的多主体治理参与空间当中，以维持党建对社会组织“服务”与“引领”的动态平衡，促进党建对社会服务机构的嵌入与本土社会工作的自主性嵌入之间耦合。可以说，本土社会工作的发展面临愈发良性与宽松的政社互动环境，这为专业社会工作嵌入式发展的对象、目标和方法都提供了更多的可能。

从现实的角度来看，基层治理场域中的“政社互动”长期以来处于公共服务领域“条块分明”的职能配置结构之中，这让社会工作更多地作为治理工具与通向民生的路径。我国“政社互动”在基层的开展模式大致分为三种：授权模式，即政府以授权的形式将部分微观、具体性的社会管理职能转交给社会组织履行；契约模式，即政府以签订契约的形式将部分微观、具体性的社会服务职能转交给社会组织履行；转制模式，即政府将部分履行微观、具体性社会服务职能的公共服务性事业单位转制为社会组织。基层政府可通过这三种模式将部分微观的、具体性的社会管理与服务职能转交给社会力量。在这一过程中，可以转变政府职能、精简政府机构、减轻政府财政负担，还可以拓展社会组织生存与发展的空间，从而实现政府与社会力量的互动合作。但三种模式在财政来源、监督管理、信息反馈方面基本相同，区别只在于具体互动的形式。这就让以社区为阵地的主流社会工作实践严重依赖专业化的社区关怀模式，并十分强调个人和家庭层面的咨询与干预措施。但这也忽视了一个事实，即社会工作者和社会工作组织必须扎根于当地社区，发展以社区为基础的社会工作。因此，专业社会工作虽然在以“政社互动”为主要方式的实践模式中实现了嵌入乃至互嵌，但与社区生活仍相距甚远，缺乏直接动员和整合社区的能力。

五、超越“规范性”的可能：

本土社会工作嵌入式发展的科学回归

规范的社会工作嵌入发展及其所带来的“自主性”等议题是所有半专业化职业体系的普遍困境，我们需要寻找新的思路，跳出这个困境。从上文的分析来看，长期以来我国社会工作发展处在被目标、动力与空间所定义的本土性身份、条件和内涵之中，这也规范了专业发展自身的策略空间和自主能力：“向行政嵌入”会造成社会工作发展的路径依赖，而“反嵌”“互嵌”“脱嵌”，会让社会工作的专业特质难以凸显，还会对专业自主能力在时代与社会发展环境中的定位产生不利影响。虽然规范的“嵌入式发展”路径符合现阶段本土社会工作发展的实际情况，但仍需要重新思考“嵌入式发展”研究样态在专业社会工作中的科学定位，建构出合理且符合专业发展变化的知识框架和理论体系，从而进一步释放社会工作的潜能。这需要从日益更迭的时代与发展需求，以及自身能力的建设过程之中，找到与国家治理体系和日常生活范式之间的共同点，使社会工作在符合既有发展环境的基础上，重新回归到专业性理论所定义的发展初衷。

（一）回归“社会性”：由发挥实务功能到融入生活情境

在嵌入行动的过程与状态之中，社会工作的功能在于通过系统性公共服务的优化与“项目制”服务的开展等多样化形式，在不同的功能场域发挥其专业实务的优势。这不仅是现阶段社会工作自主发展的权宜性依托，也是社会工作在行政体系与社会认知中的功能定位。在规范的路径下，无论是政府“孵化”的社会组织，还是非营利性的民办社会工作机构，其专业使命和发展愿景均在社会工作嵌入式发展的图景之中逐渐转化为接受监管与效绩监督的实务输出功能。以功能绩效为主轴的社会组织专业服务评价机制一定程度上影响了从业者对专业和自身职业发展的期待。社会工作的专业追求与价值内涵，在于促进人民的福祉，这与新时代背景下党建引领实现“以人民为中心”，提升人民幸福感、安全感、获得感的总目标是内在契合和互相强化的。因此，基于社会工作“社会性”的概念特征，以专业视角和价值面向从社会运转与人民生活的多维层次，关注人的主体性和微观系统的交互性，是社会工作专业与职业发展的目标本质，也是其社会功能发挥的最终归宿。无论是制度定义、还是权宜策略，“嵌入式发展”都不应抹杀社会工作注重个人主体生活的基本内涵。社会工作就是希望在具体的场景中调节人与情境之间的动态关联，这或许也可以成为中国社会工作理论建构的本体论基础。本土性社会工作的发展，需要在保持与政府和相关职能部门协同合作的基础上，逐渐超越通过制度“向下施力”的功能路径，将资源链接与关系建构的专业能力直接作用于民众的生活场景之中。

（二）回归“合理性”：从“吸纳”“合作”到“共同体纽带”的定位

随着基层政府的职能从经济发展向公共服务的深度调整，专业社会工作成为实现公共服务均等化目标的重要力量，各类相关社会服务组织也是“多主体公共治理联动机制”主要吸纳对象。长期以来，我国社区治理情境中的社会工作参与一直处于政府的权威式整合，以及分类控制和体制扩容的政策导向之下，无论是被动式的吸纳还是策略性的主动嵌入，都使社会组织成为权力、秩序和需求整合的被动参与者。随着现代化社会治理实践与话语日益增强，政府对于社会工作的领导逐渐受到社会需求复杂化和公共意识觉醒的影响，因而逐渐淡化，继而呈现出一种专业主导、资源嵌入的“合作共生”的互动模式。具体表现为社会工作专业发展的政治合法化与政府提供公共服务的精准化、个性化之间的共生关系。在现实层面，社会工作机构和社会服务组织的注册、成立门槛愈来愈低，各类背景的机构大量萌发，让专业社会工作的引入在基层社会治理工作中不断普及，也实现在更为微观治理层面上的嵌入。

党和国家将基层社区治理的目标定义为“治理共同体”建构，社区逐渐从地域当中“解放”，大众希望建立一种崭新的日常关系联结，从而“在一个不确定的世界中寻找安全”。而在普遍自由权利的抽象要求与在特定背景下对这些要求的具体解读之间，存在着一种永久的权益张力。这种紧张关系必须在专业从业人员的日常判断中正视它。因此，具备专业知识、技术和理念的社会工作者和社会服务组织，像教师和其他专业人士与组织一样，更需要在抽象概括的自由主义权利和特定社区的部门价值观之间做着中间工作 ——承担“纽带”的职责：一方面，以社会工作的专业方法与实务方式取代部门分立与和合作机制下的绝对和相对行政化手段，在治理过程中有效规避治理资源和能力的短缺和浪费问题；另一方面，在有针对性的治理实践中模糊部门的治域，在尊重公民知情权和社区公共性的基础上，以最行之有效的方式和方法解决问题，从而覆盖社区治理的全局。

（三）回归“专业性”：推动社会工作者走向“专职”

“科学循证”的社会工作本身不乏知识产出能力，这也让“社会工作者”带有“专业性”标签。但政府的复杂科层结构与专业发展阶段约束等结构性情境，却使“嵌入式发展”的惯性带来了社会工作者的专业承认的问题。专业承认不足导致了社工的“专业角色”往往难以超越“工作角色”。久而久之，实务泛化造成宏观理论、微观理论和经验事实之间严重脱节，虽然有着逐渐成熟的专业认证机制，但社会工作知识散落于社会各行各业，难以聚合成面向行业发展的“组织同理心”（Organizational Empathy）。此外，在长期的社会工作“嵌入式发展”的微观历程中，许多一线社工虽有社会工作专业知识、实践技能和经验傍身，却就职于行业之外；或者虽然在社工行业工作，甚至身居具有专业要求的职业位置，但却未接受系统性专业知识培养，实质上是“类专业”工作人员。持续向行政体系深入嵌入产生的制度约束下资源与空间条件的限制，不仅会降低专业人才对社会工作的职业期待，同时也对体制内的行政、公共服务人员提出了“后发式”的专业技术要求，这让整个社会服务行业与行政治理体系的边界关系始终模糊，难以围绕实务技术、合作能力、领导力等综合素质，构建起以社会认可的薪资体系为核心的社会工作者职业蓝图。

长久以来，在西方国家，社会工作不仅作为一门学科而存在，更是一项具有高度专业性的职业。美国在20世纪90年代初从事社会工作（持证）职业的人数就已经达到67万人，其中近一半的人拥有社会工作学士或硕士学位，相关职业更是不胜枚举。而这个数字是我国截至2021年取得社会工作者职业水平证书的人员数量。我国社会工作者的专业化与职业化仍有很长的路要走。西方社会工作发展至今，一套庞大的社会工作职业体系的建立，有赖于这种自身专业化和职业化之间的良性对话。然而不可否认的是，自工业经济社会建立之日起，建立在技术专门化基础上的劳动分工日趋精细，因而一项职业必定会参与社会分工。社会工作职业化与其他任何一个专业的职业化历程相仿，不仅需要制度的约束与保障，更需要社会经济发展与自由竞争的大环境。我国本土社会工作职业化发展的历程，也正是专业社会工作者运用自身专业知识和技能，创造财富与寻求认同的道路。“嵌入”不是一种发展模式，而是本土社会工作发展理论路径中的必经环节，不仅需要国家关注社会工作专业本身的功能、效益，更需要国家激励社会组织与相关从业者进行具有专业独立性的职业拓展。

（四）回归“主体性”：建构本土社会工作的理论自觉

作为独立的学科，社会工作具备特殊的价值与伦理、科学的研究与工作方法，同时也拥有融合了多学科背景、融汇了复杂经验场景的专业理论脉络。专业理论也是社会工作以自身为主体，在制度框架下的多向嵌入行动中获得合理性与合法地位，以及策略行动优势的基础之一。社会工作的理论自觉是指社会工作实践认识的一种正确态度，以及社会工作者自我反思的理论品质，其本质上是要求把实践问题转化为理论问题。长期“嵌入式发展”让大量的实务工作趋向行政性和碎片化，造成专业实务的泛化，进而形成理论与实践的分野之势。学科知识体系的丰富与发展是专业主体性进步的基础，也是社会工作寻求超越制度的约束、进一步诠释其社会性、在社会治理话语体系中追寻更高定位的立身之本。社会工作面临的长期挑战是，如何在有治疗效益的、有价值的创新与对弱势客户有害的、可能是剥削性的治疗之间找到一条明确的界线，并在其中行动。这就需要大量的理论知识和科学的专业方法论作为服务的技术引导与价值依据。本土社会工作需要以建设性的批判方式，深思熟虑地考量经典的理论、先进的方法与工具，以及现实的工作环境之间的可接受性与可契合性，着手对与这些新颖的干预措施相关的结果进行严格的、精心设计的评估。在这一过程中，以自觉的理论学习和理论运用带动本土社会工作的理论创新。

结 语

“嵌入”并非仅是对社会工作在我国发展的经验归纳与演绎，还是一种理论建构。自我国社会工作“嵌入式发展”这一判断提出二十余年来，“嵌入”一直作为解释与反思性的中观理论视角，尝试将社会工作的专业使命与我国阶段性的社会发展状况相联结，也承担着对本土社会工作发展实践指引的角色。本文无意对“嵌入性”的视角予以批判，恰恰是希望重新认识作为本土社会工作发展阶段性特征理论总结的“嵌入”。“嵌入式发展”不仅是本土性社会工作发展的理性选择，更是我国特定的国家关系、行政体系与社会形态所定义的制度结果。虽然社会工作将“嵌入”到行政体系及其治理场域之中当作权益性、阶段性发展的策略，但国家权力机制运转调整和政府职能体系改革等因素仍然不断调节着制度权威的适配能力和作用力度，从而规范社会工作专业发展能动的调整空间与能力，这让社会工作“嵌入式发展”过程仍旧有反噬其专业价值的风险存在，社会工作的专业优势与知识价值也容易在“嵌入”过程中，被制度给予的身份定义，从而在环境条件和空间约束下被淡化。因此，本土社会工作的发展不应因“嵌入”视角的固有存在，以及“嵌入式发展”的规范性解释被规约，而丧失专业发展的主动性与自主性。

从实践的角度看，“嵌入”是本土社会工作发展在面对专业“创造性转化”难题时的应对之策。本土社会工作的“嵌入式发展”也是对在我国特定的社会发展进程和差异性地方语境中表现出来的专业流变性的合理归纳与理解。综合多年来本土社会工作实践经验与理论研究来看，虽然“嵌入式发展”已成为特定规范的本土社会工作发展范式之一，但“嵌入式发展”无论作为一种现实状态向理论转化趋势，还是作为一种理论创造指引现实专业与行业发展，两种取向之间始终存在着的张力。这不仅反映了社会工作发展的“专业理性”与“稳妥理性”之间的沟通与理解问题，更是建构以现代性为主的社会职业系统、专业系统与社会整体系统间的耦合机制，并以实践为主体进行规范化研究的问题。归根到底这是中国社会工作理论与实践之间的关系问题。可以预见的是，社会工作的专业发展必然迎来开放性和分层性，并且更加深层次地“嵌入”多部门主体合作治理的关系网络中。但只有将社会工作与国家、政府之间关系的核心关注点加以连接和整合，并结合具体的实践寻找切合实际的本土社会工作理论定位与概念解释，才能指引专业、行业与从业者的发展方向。

（为适应微信排版与阅读，注释从略，转载引用等请参阅期刊原文。）

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