《财政研究》王伟进等：从矛盾应对走向矛盾预防

从矛盾应对走向矛盾预防

——从财政支出看我国社会治理的演变趋势

王伟进 焦长权

内容简介

---

近年我国社会治理局面有了较大改善，平安中国建设取得重要进展，社会活力增强，政社关系互补性与合作性增强。应当看到，我国社会治理在国内外一直受到一种观点的质疑，即社会秩序以压力管控和刚性维稳为特征，以不计经济社会成本为代价，隐藏潜在社会政治风险（于建嵘，2012；汪玉凯，2014；肖唐镖，2015）。我国社会治理投入究竟有多大，发展趋势如何，投入主要方向在哪，如何认识这种投入结构的意义，成为有待回答的重要问题。
一、社会治理与财政支出
学界分析社会治理的维度与框架不一，社会治理外延差异巨大。当前主要有国家建设、社会转型、国家—社会关系、风险社会、社会政策几种框架，为理解社会治理提供了基本线索。社会治理概念首创于我国，与发轫于西方的治理理论有较大差异。这些差异决定了我国社会治理的分析范式要根植于本土实践经验（李友梅，2017）。基于党政重要文件的梳理表明，我国社会治理政策范围比较清晰，涵盖广义的公共安全（社会治安或狭义的公共安全、安全生产、食品药品安全、防灾减灾救灾或应急管理）、基层治理（基层政权与社区建设、部分城乡社区管理事务）、社会组织、社会矛盾预防与化解（信访、劳动关系、矛盾纠纷的调解、合法权益保护、科学决策、社会风险防范等）四大领域。    财政是国家治理的基础与重要支柱。这表现为：财政是覆盖或牵动所有政府职能的综合性政府职能（高培勇，2014）；财政为治理注入确定性；财政活动最能建立起政府、社会组织和公众间的纽带联系；国内外实践表明社会秩序问题与财税问题密不可分。据此，本文依据国家统计局提供的2007—2017年间的财政详细分类支出数据，对我国社会治理的体制特征与发展趋势进行分析。二、从财政支出看我国社会治理的趋势性变化
社会治理财政投入快速增长，治理体系与能力现代化在经济社会协同发展中的地位凸显。2007年后我国社会治理的公共财政支出稳步上升，从2008年的9783亿元增至2017年的35750亿元，年均增长15%，从占GDP的3.06%上升到2017年的4.32%。社会治理财政总支出及人均支出水平已超过教育、医疗卫生与计划生育两大重要民生领域。社会治理思路的重要转型是从矛盾应对走向矛盾预防。直接应对社会矛盾的公共安全与矛盾化解合计（包括狭义公共安全、安全生产、食药品安全、应急管理、矛盾化解、执法安防几部分）财政支出随着我国城镇化、现代化推进并未大幅增长，2010年达到近十年的峰值（占GDP的1.82%）后有明显下降，虽然2014年以来略有上升，2017年也仅占GDP的1.66%，而社会风险防范支出持续上升，占比较大。社会保障/社会保护的战线发生明显变化，更多强调普惠性的“五险一金”作用，补缺性社会救助战线收缩。治理重心下移与社会主体培育有积极进展，但社会活力维度所需财政配套略显薄弱。当前社区治理与社会组织方面的财政投入与公共安全、矛盾预防与化解等领域比，占比低，增长慢，明显滞后现实需要。地方承担了主要的社会治理财政支出责任。除突发公共安全卫生事件应急处置、地震、民间组织管理事务中央财政占比稍高外，地方财政在各类社会治理事务中均承担了主要支出责任。一些重要领域出现地方分权程度超出效率原则的“过度分权”现象，这一定程度上解释了社会治理顶层设计与地方深度创新难的困局。三、未来创新我国社会治理的政策思路基于上述研判，我们提倡发展预防型、服务型和社会保护型的社会治理：树立社会治理成本—产出意识，逐渐遏制基层政府不计成本的维稳投入倾向；加强社会治理顶层设计，着重处理好经济发展与社会治理、市场改革与社会保护、社会治理与社会事业、政法系统管控与民生系统服务、社会秩序与社会活力间关系；高度重视社会保护体系本身存在的潜在风险，引导健全和完善多层次社会保障体系；加大社区与社会组织财政支持力度，充分激发社会活力；分领域分事项合理划分中央—地方社会治理事权和财权责任，发挥好中央和地方两个积极性。

论文框架概览

点击看大图

作者简介：

王伟进，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副研究员

焦长权，北京师范大学社会学院讲师

基金项目：

本文系国家社科青年项目“项目制对县级政府行为的影响机制研究”（17CSH068）及国务院发展研究中心第二期基础领域（社会治理）课题的阶段成果。

（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）

全文刊发《财政研究》2019年第9期

----------

往期推荐----------

策划：邢    丽

采编：于婧华     周广帅（实习）

点击“阅读原文”投稿